基本農田保護政策的耕地保護效果評價

鐘太洋 黃賢金 陳 逸

(南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093)

基本農田保護政策的耕地保護效果評價

鐘太洋 黃賢金 陳 逸

(南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093)

為分析基本農田保護政策對耕地保護的效果，論文把目標分解為兩個問題，一是基本農田保護政策的實施是否對耕地流失面積的減少產生了影響;二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004－2007年的省級面版數據，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，固定效應和隨機效應檢驗結果表明，固定效應和隨機效應模型均不優于混合OLS模型。在模型估計結果的基礎上，論文分析了基本農田保護政策對耕地流失的影響，并計算了基本農田保護政策的耕地保護效果。分析表明:①在2004－2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產生了顯著影響，基本農田保護率每提高1%，每省每年平均耕地流失面積約能減少364．4 hm2;②由于基本農田保護政策的實施，2004－2007年期間，全國耕地流失面積分別減少了853 445.19 hm2，847 724.91 hm2，859 559.37 hm2和857 961.26 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 690.73 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 769.49 hm2的1.13倍。

土地經濟學;政策效果評價;耕地保護;基本農田保護

基本農田保護政策是我國耕地保護政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規定“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”。《基本農田保護條例》第9條明確規定“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達”。自從1994年出臺《基本農田保護條例》以來，基本農田保護政策業已實施16年多，那么，以保護耕地為目標的基本農田保護政策效果如何?從已收集到的文獻來看，有不少文獻分析了耕地保護政策的運行效果，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果［1－6］，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果［7－8］、耕地總量動態平衡政策效果［9］等，只有少量的文獻對我國基本農田保護政策的耕地保護效果進行了分析［10－11］。從已有研究來看，有關基本農田政策效果的研究還可以在以下兩個方面進一步深入:一是，在基本農田保護政策的表達指標方面，除采用虛擬變量和根據對政策強度的主觀賦值之外，可以采用更為科學的定量指標來表達基本農田保護政策;二是，評價方法方面，除選擇有關指標進行描述統計和對比分析、采用時間序列數據進行分析之外，還可以采用面板數據進行定量分析。

本文擬對以下問題進行分析:一是，基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效?二是，如果有效，基本農田保護政策的效果有多大?即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少?

1 基本農田保護政策演變

1994年8月，國務院頒布了《基本農田保護條例》，正式確立了基本農田保護制度，1998年對《土地管理法》進行了修訂，在耕地保護方面區分了一般農田和基本農田，并對基本農田規定了相對更為嚴格的保護措施，在數量保護方面，明確只有國務院才有批準征收基本農田的權利。《基本農田保護條例》也在1998年作了相應的修改。2003年，國土資源部下發了《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》》(國土資發［2003］388號)，進一步強調加強基本農田保護，提出了“基本農田五不準”，即“一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田;二是不準以退耕還林為名，將平原(平壩)地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍，違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積;三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業;四是不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動;五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。”2004年，國土資源部和農業部下發了《關于印發〈全國基本農田保護檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內開展基本農田保護檢查工作。2006年5月，國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》(國土資電發［2006］17號)和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》(國發［2006］31號)，這兩個政策文件進一步加大了基本農田保護的力度。

2 研究方法與數據

2．1 變量選擇

本文以年內減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量:

(1)固定資產投資，有不少研究已證明了固定資產投資與耕地面積減少之間的關系［8］，由于固定資產投資項目需要占用一定數量的土地，因此，通常認為固定資產投資與耕地面積減少之間具有正向關關系;

(2)人均GDP，經濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關性［12－13］，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關系形式還存在爭議［14］;

(3)路網密度，有研究認為與耕地減少之間存在聯系［1，15］，一般認為路網密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網密度與耕地面積減少之間可能存在正相關關系;

(4)年初耕地面積，一個地區某一年度耕地減少面積不應超過該地區的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區耕地面積比較大，在區域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應會更高，也就是說某有地區年內減少耕地面積與該地區年初耕地面積應有正向關系;

(5)年度虛擬變量，在不同年份，除實施基本農田政策之外，國家還可能出臺其他有關耕地保護的政策，這就導致耕地保護實際執行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設置年度虛擬變量以解決這一問題;

(6)基本農田保護率，在現行的土地統計體系中，基本農田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農田保護條例》第9條的規定以及上一輪規劃，即《全國土地利用總體規劃綱要(1997－2010)》的規劃期限是1997－2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實際的基本農田保護率;之所以不用基本農田面積除以耕地面積計算基本農田保護率，是因為基本農田中包含耕地和非耕地，基本農田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農用地，這就導致有的地方基本農田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農田保護率。因基本農田和一般耕地的征轉審批存在差異，因此，如果某一地區的基本農田保護率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農田保護率對于耕地面積減少具有負向作用。

各變量的含義以及期望符號具體見表1。

表1 變量定義與期望符號Tab．1 Variable definitions and expected signs for explanatory variables used in themodels

2．2 模型設定

本項研究采用以下模型來分析基本農田保護政策的耕地保護效果:

其中，yit為第i區第t年年內減少耕地面積，a0為常數項，basicit為第i區第t年基本農田保護政策變量，Zit為第i區第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項;δ為basicit的系數，β 為 Zit的系數向量，i為區域，t為年度。

為避免共線性的影響，計算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關系數，固定資產投資與路網密度、人均GDP的相關系數較高(分別為0．585和0．417)且均在1%水平上檢驗顯著，因此回歸模型中，未把這兩個變量包含在內。經過變量篩選之后的回歸模型為:

其中，β1、β2、β3、β4和 β5分 別 為 arableit、investit、year2005、year2006和 year2007的系數，其余同式(1)。

2．3 效果評價方法

本文所要解決的問題是基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效?如果有效，基本農田保護政策的效果有多大?對于這些問題，判斷和計算方法如下:

(1)是否有效的判斷。如果δ0且檢驗顯著，則認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少有效;否則，認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少無效;

(2)效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計得到各變量的系數，并將自變量的實際觀測值代入模型，得到:

2．4 數據來源

各省年內減少耕地面積的數據來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農田的統計數據，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農田數據，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農田數據，這相當于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農田面積數據;在《中國統計年鑒》中有關1996年耕地面積數據對應的時點是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻資料中也沒有1996年年末耕地面積數據，因此，1996年年末各省耕地面積數據采用了中國土地勘測規劃院提供的數據。

人均GDP數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》，并用GDP指數修正為可比價人均GDP。

固定資產投資數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》全社會固定資產投資，并用全社會固定資產投資價格指數修正為可比價固定資產投資。

路網密度則根據2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》中公路里程數據和區域土地面積計算得到。

需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農田數據，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內;當然，本文分析所涉及的數據均不包含港澳臺地區。另外，數據均為省級數據。

3 結果與分析

3．1 模型估計結果與分析

本文的數據為省級面板數據，這里分別采用固定效應模型、隨機效應模型和混合OLS模型加以估計，并分別用F檢驗和B－P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗。固定效應檢驗的F值為1．93，對應的 P值為0．0109;B－P檢驗的卡方值為1．15，對應P值為0．2842。綜合以上檢驗結果，固定效應和隨機效應模型均不明顯優于混合OLS模型。因此，這里只報告混合OLS模型估計結果。估計結果具體見表2。

表2 模型估計結果Tab．2 Estimated results ofmodel

模型檢驗的 F=16．48，其對應的 P值為0．000 0，R2為0．47，N=120;各系數的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。

從表2可以知道，arable、invest和basic的符號與預期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗顯著，這三個年度虛擬變量的系數符號均為負，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項。這可能是由于2005年國務院下發了《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》(國辦發〔2005〕52號)，開始實施省級政府耕地保護責任目標考核制度、2006年5月國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》(國土資電發〔2006〕17號)和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》(國發［2006］31號)，這些文件的出臺加強了耕地保護的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護的力度相對更大、形成更為嚴格的用地政策和耕地保護政策環境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數可以發現，這三個變量系數的絕對值越來越大，這說明，在2004－2007年期間，耕地保護的政策力度逐步加大，可能在2004－2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護壓力，2006年9月，國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》在國務院第149次常務會議上沒有被通過，2007年，國務院發布了《國務院關于完善退耕還林政策的通知》(國發〔2007〕25號)，其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。

和預期一樣，固定資產投資的符號為正，回歸系數表明，固定資產投資每增加1億元約需增加4．3 hm2耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設投資數據的一項研究的估計結果比較接近［8］。年初耕地面積這個變量的回歸系數的符號也與預期一致，估計得到的系數為正且系數檢驗顯著，表明區域耕地減少面積與該區域的資源基礎相關的，耕地面積相對多的地區其耕地減少面積也相應多一些。

3．2 政策效果評價

根據模型估計結果，δ的符號為負且t檢驗值在10%水平上檢驗顯著，這說明基本農田保護政策對遏止耕地面積減少確實產生了顯著影響。δ等于－364．435 5，這說明，基本農田保護率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364．4 hm2。

采用式(5)，計算各區域各年度基本農田保護政策效果，計算結果見表3。

表3的數據是根據式(5)計算的，從式(5)來看，式(5)的計算出來的值的含義是與不實行基本農田保護制度、不劃定基本農田保護區相比較，各地區各年度(2004年－2007年)以不同比例的基本農田保護率劃定基本農田實施基本農田保護制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年－2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國(不包括天津市和港澳臺地區，下同)分別減少了耕地流失面積為853 445.19 hm2、847 724.91 hm2、859 559.37 hm2和857 961.26 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 690.73 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 769.49 hm2的1.13倍。可見，基本農田保護政策的實施的確有效地遏止了耕地面積減少。

將表3中各地區各年數據與各地區1996年年末耕地面積相比，計算相對效果，計算公式如下:

表3 2004－2007年各區域各年度基本農田保護政策效果Tab．3 Effects of basic farmland protection policy on arable land conversion hm2

其中rit為第i區第t年相對效果，arablei1996為第i區1996年年末耕地面積。

計算得到各地區各年相對效果，具體見表4。

表4 2004－2007年各區域各年度基本農田保護政策的相對效果Tab．4 Relative effects of basic farmland protection policy on arable land conversion %

從表4可以看出2004－2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和西藏等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網密度為自變量進行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農田保護政策的相對效果與和人均GDP、路網密度的關系。

4 主要結論

通過前面有關基本農田保護政策效果的分析，可以得到以下結論:

(1)在2004－2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產生了顯著影響，基本農田保護率每提高1%，約能減少耕地流失面積364．4 hm2;

(2)2004年－2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國分別減少了耕地流失面積為 853 445.19 hm2、847 724.91 hm2、859 559.37 hm2和857 961.26 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 690.73 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 769.49 hm2的1.13倍。

(編輯:田 紅)

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Arable Land Conversion Effects of Basic Farm land Protection Policy

ZHONG Tai-yang HUANG Xian-jin CHEN Yi
(Department of Land Resource and Tourism Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China)

The purpose of this study aimed to assess the effects of basic farmland protection policy on the decrease of arable land．The question about this is defined aswhether basic farmland protection policy affected loss of arable land，and if so，howmuch．Methods of fixed effectsmodel，random effectsmodel and pooled OLSmodelwere employed．The province-level panel data from 2004 to 2007 was collected and used in this research，and the fixed effectsmodel，random effectsmodel and pooled OLSmodelwere applied to estimate the equations．The testing of fixed-effects and random-effects showed that pooled regressionmodel is a good choice．The effectiveness of basic farmland protection policy on the decrease of arable land was evaluated based on the statistical significance of variable aboutbasic farm land protection policy and by computing estimated decreased areas of arable land with and without farmland protection policy in effect．The result shows that the decreased area of arable land reduced about 364．4 hm2with a 1%increment of basic farm land protection rate．The loss of arable land respectively decreased 853 445．19 hm2，847 724．91 hm2，859 559．37 hm2and 857 961.26 hm2from 2004 to 2007 due to the basic farmland protection policy．The sum of the decreased arable land loss was 3 418 690.73 hm2in the period from 2004 to 2007，which is 1.13 times as actual farmland loss of 3 020 769.49 hm2．It is concluded that the basic farm land protection policy has provided ameasurable degree of protection to arable land．

land economics;assessment of policy’s effects;arable land preservation;basic farmland protection

F301．21

A

1002－2104(2012)01－0090－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．015

2011－06－21

鐘太洋，博士，講師，主要研究方向為土地資源。

黃賢金，教授，博導，主要研究方向為土地資源。

國家自然科學基金項目(編號:40801063;40971104)。