開發(fā)區(qū)管委會(huì)“身份”之困惑及社會(huì)化正解

余宗良

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策的各類區(qū)域。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(下稱經(jīng)開區(qū))與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(下稱高新區(qū))數(shù)量多、規(guī)模大、分布廣、功效明顯，從區(qū)位位置、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理模式等方面趨同化，[1]地方立法規(guī)定趨同，國(guó)家也擬對(duì)兩區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法。鑒此，本文取狹義開發(fā)區(qū)，即經(jīng)開區(qū)與高新區(qū)。開發(fā)區(qū)歷經(jīng)近30年的發(fā)展，已成為中國(guó)最具增長(zhǎng)活力的地區(qū)。*經(jīng)中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，自1984年大連經(jīng)開區(qū)設(shè)立以來，現(xiàn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)131個(gè)(含實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政策的蘇州工業(yè)園區(qū)、上海金橋出口加工區(qū)、寧波大榭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廈門海滄投資區(qū)、海南洋浦開發(fā)區(qū))、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)共88個(gè)。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、城市發(fā)展、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要的作用。如2010年，就全國(guó)90個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)26849億元人民幣(如無說明，幣種下同)，財(cái)政收入5627億元，稅收收入4650億元，實(shí)際利用外資金額306億美元，依次分別占全國(guó)6.7%、6.77%、6.01%和28.94%，(不含高新區(qū)、省級(jí)園區(qū))。但開發(fā)區(qū)及管理委員會(huì)(下稱管委會(huì))的法律地位不明。“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方世界興起的原因所在。”[2]1經(jīng)濟(jì)組織的有效性要求制度上的穩(wěn)定安排和激勵(lì)與約束的預(yù)期確立，但管委會(huì)的制度安排卻是“小馬拉大車”。20世紀(jì)80年代，西方興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理變革運(yùn)動(dòng)，行政權(quán)社會(huì)化和行政主體多元化，開發(fā)區(qū)“仿真的國(guó)際投資環(huán)境”之營(yíng)造，意味著管委會(huì)“身份”的社會(huì)化正名方為正道。

一、管委會(huì)“身份”之困惑

管委會(huì)準(zhǔn)一級(jí)政府的權(quán)力配置，但立法上卻界定不明，“表達(dá)與實(shí)踐兩張皮”。制度供給的滯后，管委會(huì)身份的“困惑”引發(fā)了一系列的問題。

(一)“表達(dá)與實(shí)踐”相分離

1. 管委會(huì)“實(shí)踐”

開發(fā)區(qū)主要有行政主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型和混合型三種管理模式。*行政主導(dǎo)型，突出強(qiáng)調(diào)所在地政府的直接管理； 企業(yè)主導(dǎo)型，以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者與管理者； 混合型是介于行政主導(dǎo)和公司制管理模式之間，或者兩者相結(jié)合的一種管理模式。在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)序列中，只有個(gè)別城市改造型園區(qū)采取純粹的公司型如上海漕河涇、閔行、虹橋，其余基本上是管委會(huì)體制一統(tǒng)天下，差異主要在于管委會(huì)和企業(yè)的關(guān)系安排上，但行政管理、公共服務(wù)的綜合性功能同質(zhì)，行使著準(zhǔn)一級(jí)政府的職權(quán)，并形成“超強(qiáng)自主體制”。管委會(huì)的基本職能是，對(duì)開發(fā)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全過程進(jìn)行高度集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和封閉管理。這猶如政府對(duì)轄區(qū)所有事務(wù)的管理，成立一級(jí)財(cái)政，以自己的名義，獨(dú)立實(shí)施行政行為，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

2. 管委會(huì)“表達(dá)”

開發(fā)區(qū)立法缺失統(tǒng)一性，管委會(huì)身份的制度界定分散在政府文件、地方立法中，如《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕15號(hào))、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》、各省市的開發(fā)區(qū)條例及黨的機(jī)構(gòu)編制部門的“三定方案”。[注]《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》規(guī)定： “國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。”《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第67條規(guī)定： “開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。”根據(jù)2004年出臺(tái)的《行政許可法》精神，國(guó)務(wù)院決定和地方規(guī)章只能臨時(shí)性授權(quán)、部門規(guī)章不得授權(quán)。[注]《行政許可法》第十四、十五條規(guī)定： “必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)”、“……省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”說明目前管委會(huì)的權(quán)限更多來自地方性法規(guī)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，有26個(gè)省市進(jìn)行了立法、地方性法規(guī)28部，均對(duì)管委會(huì)綜合性授權(quán)，但不周延。由于地方立法本身碎化和不周延，使當(dāng)?shù)卣畬?duì)管委會(huì)的授權(quán)更多是行政委托性質(zhì)。

(二)“身份”不明的問題

1．主體制度供給滯后的問題

“表達(dá)與實(shí)踐”的分離引發(fā)的問題，已引起關(guān)注，但角度不一。有的學(xué)者認(rèn)為，制度供給不足，造成了開發(fā)區(qū)沒有行政區(qū)劃代碼、管委會(huì)沒有行政執(zhí)法主體資格、開發(fā)區(qū)法院及檢察院設(shè)立違憲性、行政主體地位不明及其實(shí)施的行政行為效力不明、出讓土地行為無效、戶籍及住房等社會(huì)管理問題；[3]也造成機(jī)構(gòu)日益膨脹、人治特征逐步明顯、權(quán)力缺少制約監(jiān)督、向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力大、效率降低；[4]62-66還造成權(quán)限模糊而關(guān)系不暢、權(quán)力運(yùn)行隨意而缺失理性、授權(quán)不明而職權(quán)缺失。[5]所以，有些開發(fā)區(qū)先后政區(qū)化，如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)、廣州南沙開發(fā)區(qū)、蘇州高新區(qū)等。有學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為，“政區(qū)化是開發(fā)區(qū)發(fā)展的必由之路” ；[3]政區(qū)化為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障和全面的政策支持，有利于優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置、有利于協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系、有利于在局部范圍內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈、有利于培養(yǎng)更高層次的管理人才。[1]這些，都有悖于國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略定位和“深化科技、經(jīng)濟(jì)體制改革和創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)”的功能目標(biāo)，影響了開發(fā)區(qū)體制的憲政預(yù)期。

2．目前法學(xué)分析方法的問題

憲政的精髓在于優(yōu)化配置權(quán)益與權(quán)力，“馴化公權(quán)”，保障私權(quán)。所以，憲法要分解權(quán)力，在縱向和橫向上進(jìn)行合理配置，將權(quán)力控制的“剩余索取權(quán)”配置給公民及社會(huì)，形成合理的權(quán)力與權(quán)利的復(fù)合結(jié)構(gòu)和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到權(quán)力有限但有效和權(quán)利保障但不濫用的“帕累托效用”，實(shí)現(xiàn) “雙贏”。開發(fā)區(qū)亦然，需要權(quán)力的合理配置、管委會(huì)“身份”的有效界定。但是，法學(xué)界缺少對(duì)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位、功能機(jī)制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和更深層次的憲政研究，對(duì)于開發(fā)區(qū)法律身份的分析主要限于管委會(huì)是否屬于行政主體的形式邏輯上。分析框架只能在現(xiàn)有的行政主體類型內(nèi)，即通過一級(jí)人民政府、政府職能部門、地方政府的派出機(jī)關(guān)、政府的派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)組織和受委托組織、法律法規(guī)授權(quán)的組織等類型對(duì)管委會(huì)身份進(jìn)行涵攝性分析。[注]開發(fā)區(qū)在中國(guó)大轉(zhuǎn)型下有其獨(dú)特的生成機(jī)理，應(yīng)該跳出概念法學(xué)的束縛去分析。遺憾的是，目前法學(xué)界對(duì)開發(fā)區(qū)的分析仍是以形式分析為主，分析層次無非是： 第一、開發(fā)區(qū)只是特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不屬于一級(jí)行政區(qū)劃； 第二、政府職能部門的相對(duì)單一職能難以解釋管委會(huì)權(quán)限的綜合性或準(zhǔn)政府性； 第三、管委會(huì)以自己的名義實(shí)施行政行為并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，而派出機(jī)構(gòu)不具獨(dú)立行政主體資格，財(cái)政上依附于母體，沒有一級(jí)財(cái)政，即沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任； 第四、派出機(jī)構(gòu)能滿足行政管理的靈活性和效益性，在某些情況下，法律、法規(guī)會(huì)授權(quán)其特定的行政主體資格，但授權(quán)事項(xiàng)有直接性、即時(shí)性、單一性、簡(jiǎn)易性、識(shí)別性強(qiáng)，不兼容管委會(huì)綜合權(quán)限； 第五、臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有事務(wù)的協(xié)調(diào)性、人員的兼職性、時(shí)間的臨時(shí)性等特點(diǎn)，相悖于管委會(huì)的常設(shè)性、行政職權(quán)性、人員的專職性； 第六、受委托組織的權(quán)限來自委托組織的相機(jī)派生，穩(wěn)定性差，而開發(fā)區(qū)營(yíng)造“仿真的國(guó)際投資環(huán)境”，管委會(huì)權(quán)限相對(duì)綜合、穩(wěn)定、可預(yù)期； 第七、派出機(jī)關(guān)能解決主體困境，國(guó)家立法也擬將管委會(huì)定位為派出機(jī)關(guān)。可參見鐘芳.開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位研究[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2007(4)： 386-392.伊士國(guó).開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)法律地位探析[J].行政論壇，2010(2)： 69-73. 吳芳.開發(fā)區(qū)管理主體的法律定位[J].西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社科版)，2008(1)： 33-36.郭會(huì)文.國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格[J].法學(xué)，2004(11)57-61.潘波.開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位[J].行政法學(xué)研究，2006(1)： 36-42.

綜上可知，當(dāng)前理論界是在傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的序列中尋找管委會(huì)身份困惑的破解之道，囿“國(guó)家單中心治理”的路徑依賴，忽視了治理變革和新公共管理運(yùn)動(dòng)、行政權(quán)社會(huì)化和行政主體多元化。“辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和指引； 而政府的能力和責(zé)任均在于此。”[7]

二、管委會(huì)“身份”的生成機(jī)理

約束條件決定著“身份”，對(duì)約束條件的調(diào)查才是事物的正解。開發(fā)區(qū)及管委會(huì)這一特殊身份有著獨(dú)特的生成機(jī)理。

(一)要素配置的全球化需要特定的空間產(chǎn)品和機(jī)制去承接

市場(chǎng)秩序演進(jìn)的全球化，資源配置的國(guó)際化，分工與專業(yè)化要在世界的市場(chǎng)規(guī)模中謀劃，各國(guó)紛紛根據(jù)自身約束謀求發(fā)展，我國(guó)也從改革開放前閉門造車的重工業(yè)優(yōu)先趕超型發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國(guó)初，在資金短缺、國(guó)際環(huán)境制約等約束下，選擇了重工業(yè)化的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，形成了以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀環(huán)境政策、高度集中的資源計(jì)劃配置制度和沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制為特征的三位一體高度集權(quán)體制。這無視約束的“致命自負(fù)”，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)貧困日益加深、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、“短缺經(jīng)濟(jì)”積重難返。所以，發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向比較發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放，利用自己的土地、勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。[注]關(guān)于這方面的經(jīng)典論著，請(qǐng)參閱林毅夫等.中國(guó)的奇跡： 發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革[M].增訂版.上海： 格致出版社，上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社，1999.為了使發(fā)展要素向區(qū)域聚集，打造增長(zhǎng)極，才有了開發(fā)區(qū)這一空間產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給和親商、服務(wù)型管委會(huì)的構(gòu)建。

(二)中國(guó)的漸進(jìn)性改革之路需要特定區(qū)域作為試驗(yàn)田

中國(guó)改革所走的道路是一種摩擦成本低、實(shí)施成本小的漸進(jìn)式或進(jìn)化式之路，具有增量改革、試驗(yàn)推廣、非激進(jìn)改革的特征。 “摸著石頭過河”，“試錯(cuò)式”、差異化的梯度改革，開發(fā)區(qū)在時(shí)空上表現(xiàn)出特區(qū)——沿海→沿邊→沿江→內(nèi)地的階梯特征，這也確定了開發(fā)區(qū)的探索性、示范性功能。受當(dāng)時(shí)計(jì)劃與市場(chǎng)之爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)制約，開發(fā)區(qū)的功能定位主要在于經(jīng)濟(jì)，管理體制要少涉政治性，盡量不觸及現(xiàn)有政權(quán)組織體系，這才有了管委會(huì)模式的試行。

(三)政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)還權(quán)[注]目前，學(xué)者更多是將中央向地方放權(quán)、政府向社會(huì)放權(quán)放入分權(quán)的框架中進(jìn)行闡釋，邏輯起點(diǎn)是中央為主軸的單中心，但是筆者認(rèn)為憲政框架下中央與地方、國(guó)家與社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立的，地方與社會(huì)的權(quán)力是固有的，不是派生的，不來自中央的授予，所以筆者將之稱為還權(quán)，這才契合公民向國(guó)家讓渡權(quán)力的社會(huì)契約精神。的大國(guó)治理結(jié)構(gòu)孕育了特定的競(jìng)爭(zhēng)策略

改革開放后，中國(guó)決策精英的世俗理性化、社會(huì)與文化領(lǐng)域的有限多元化、意識(shí)形態(tài)的去魅化、政治上的脫兩級(jí)沖突化、政治錄用體制的技術(shù)官僚化，繼承了全能體制下的大部分組織資源，確保了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)過渡，這被稱之為“后全能主義型的技術(shù)官僚權(quán)威政治”。[8]94-104新權(quán)威的政治控制力平穩(wěn)推進(jìn)了市場(chǎng)化、還權(quán)化改革(尤其是分稅制改革)和構(gòu)建了“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽”[9]的政治激勵(lì)機(jī)制。還權(quán)化使地方利益明確、產(chǎn)權(quán)清晰、預(yù)算硬約束，確定了地方“剩余支配者和剩余索取者”的主體地位； 增長(zhǎng)取向晉升制淡化了個(gè)人與組織的目標(biāo)沖突； 加之全球化、市場(chǎng)化，府際的關(guān)系日趨競(jìng)爭(zhēng)化，形成了“維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”[10]。“地方政府不再是一個(gè)僅僅追求預(yù)算規(guī)模最大化的縱向依賴的行政組織，而同時(shí)成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，從而在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過渡中扮演起主動(dòng)謀求潛在制度凈收益的第一行動(dòng)集團(tuán)角色。”[11]6政府領(lǐng)導(dǎo)也被塑造成了“政治企業(yè)家”，各地方“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，謀劃各種競(jìng)爭(zhēng)手段，[注]經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的地方政府的行為角色，學(xué)者有多種命名。例如，Qi的“地方法團(tuán)主義” 、Lin的“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”、Walder的“地方政府是廠商”、洪銀興等的“市場(chǎng)行動(dòng)者”、楊善華等的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、楊瑞龍的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。進(jìn)而催生了有別于一般行政區(qū)的載體和機(jī)制即開發(fā)區(qū)及管委會(huì)。在增長(zhǎng)市場(chǎng)中，地方也有動(dòng)力互相模仿，不斷推出開發(fā)區(qū)這一空間產(chǎn)品。

(四)“職責(zé)同構(gòu)”的國(guó)家縱向關(guān)系導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理的地方獨(dú)大

職責(zé)同構(gòu)即中央與地方事務(wù)混同，“在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。用通俗的話來描述，就是指中國(guó)的每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出‘上下對(duì)口、左右對(duì)齊’”。[12]270這造就了政府競(jìng)爭(zhēng)在體制要素配置上的起點(diǎn)公平，也為中央將事務(wù)向地方“層層分包”提供了體制載體，再將競(jìng)爭(zhēng)引入政權(quán)體系的還權(quán)化改革，就形塑了 “屬地化為主、中央為輔”的開發(fā)區(qū)縱向管理體系。所以，中央主要是給政策，加大地方的自主權(quán)，激勵(lì)地方發(fā)展，商務(wù)部、科技部根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)會(huì)同相關(guān)部門分別對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)歸口管理、協(xié)調(diào)指導(dǎo)。[注]參見《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)<沿海部分城市座談會(huì)紀(jì)要>的通知》、《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見》、《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的若干意見》、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第二章規(guī)定。由于我國(guó)憲政建設(shè)滯后，政府間關(guān)系以及政府與社會(huì)間關(guān)系依賴于政治調(diào)整。地方政府競(jìng)爭(zhēng)陷入“集體行動(dòng)的困境”，離心偏移、隱瞞信息、機(jī)會(huì)主義行為如盲目擴(kuò)張、無序發(fā)展的開發(fā)區(qū)熱，同時(shí) “創(chuàng)新”不斷，如行政托管、擅自擴(kuò)容等“地方性知識(shí)”，競(jìng)爭(zhēng)惡性化，有損國(guó)家宏觀戰(zhàn)略利益和公民權(quán)益，而交往理性對(duì)工具理性又缺乏約束，權(quán)利和社會(huì)也無法制約權(quán)力。這時(shí)就只能依賴中國(guó)特色的“權(quán)力制約權(quán)力”，這就形塑了“條塊體制”權(quán)力制約技術(shù)。所謂“條塊體制”，是指以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和合同同類項(xiàng)原則建立起來的從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式”。[13]2這是一種集權(quán)單中心思維模式，認(rèn)為中央是地方的權(quán)力來源。在技術(shù)層面，中央通過自上而下的幾十個(gè)條條把表面上統(tǒng)一的地方政府(塊)切開，在激勵(lì)(放權(quán))與約束(收權(quán))之間進(jìn)行相機(jī)配置。當(dāng)?shù)胤?塊)激勵(lì)不夠時(shí)則放權(quán)，當(dāng)?shù)胤诫x心時(shí)則收權(quán)。由于法治化程度低，權(quán)利及社會(huì)難以對(duì)地方權(quán)力進(jìn)行有效約束，只能依賴中央對(duì)地方進(jìn)行非制度化的政治控制，陷入“一收就死、一放就亂”怪圈，這也是開發(fā)區(qū)“身份”不明的主因。

(五)開發(fā)區(qū)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力需要“身份”相機(jī)塑造的租金支撐

在改革開放初期，由于脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施、嚴(yán)格的計(jì)劃管制、僵化的意識(shí)形態(tài)、脆弱的法制環(huán)境、嚴(yán)重的人治文化、官僚環(huán)境下的劣質(zhì)服務(wù)、園區(qū)載體的外部性、開發(fā)資金的嚴(yán)重短缺、開發(fā)人才的極度匱乏、園區(qū)知識(shí)的不足，為夯實(shí)開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，形塑了高級(jí)別干部配置、高管制授權(quán)、黨政企職能合一、超級(jí)財(cái)稅安排、創(chuàng)新運(yùn)作的默許的管委會(huì)超強(qiáng)自主體制。[14]73-96隨著市場(chǎng)化、民主化、法治化的演進(jìn)，政府管制放松、內(nèi)外資兩稅合一、國(guó)家財(cái)政優(yōu)惠已到期、土地市場(chǎng)規(guī)范、政策的強(qiáng)模仿、政府權(quán)力回收、“條條”依法收權(quán)、管委會(huì)權(quán)限弱化，開發(fā)區(qū)的“政策綠洲”效應(yīng)有所淡化。但地方政府運(yùn)用行政委托授權(quán)、地方立法授權(quán)、預(yù)算傾斜、地方稅收留成、用地指標(biāo)優(yōu)先安排等一系列手段，相機(jī)維系“身份”，創(chuàng)設(shè)“區(qū)域租金”，支撐開發(fā)區(qū)的超額區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如東莞市于2011年將幾百項(xiàng)事權(quán)授權(quán)給松山湖高新區(qū)，同時(shí)考慮市地方稅收留成延續(xù)5年。“投資者是帝王，項(xiàng)目是生命線”的價(jià)值理念和“仿真的國(guó)際投資環(huán)境”的營(yíng)造[15]130-160，進(jìn)一步增強(qiáng)了管委會(huì)“身份”的相機(jī)性。

(六)經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)的國(guó)家戰(zhàn)略定位影響了管委會(huì)“身份”的正名

國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位演變?yōu)椋?【1984年的“四個(gè)窗口”(技術(shù)的窗口、管理的窗口、知識(shí)的窗口、對(duì)外政策的窗口)】→【1987年的“三為主、一致力”(以發(fā)展工業(yè)為主、利用外資為主、出口創(chuàng)匯為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè))】→【2004年的“三為主、兩致力、一促進(jìn)”(以提高吸收外資質(zhì)量為主、以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主、以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)、促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變)】，這說明，開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)功能為主。所以，管理體制的身份制造盡量不宜觸及現(xiàn)行政治性的政權(quán)體制，而且要親商、服務(wù)、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效。

開發(fā)區(qū)及管委會(huì)身份模糊的生成除了上述約束外，還有其他，如政治承諾路徑的行政化依賴、政治契約精神的缺失、法學(xué)界自身對(duì)開發(fā)區(qū)的理論研究滯后和法治正從修辭性的“詞匯” 走向行動(dòng)性的“語(yǔ)言”。

三、管委會(huì) “身份”之社會(huì)化正解

當(dāng)下方興未艾的西方治理變革運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)“多中心治理”。在國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先權(quán)的共識(shí)框架內(nèi)，將權(quán)力和資源在中央、一線管理者、地方民主組織、消費(fèi)者及社區(qū)中進(jìn)行配置。[16]治理理論強(qiáng)調(diào)政府功能的有限性、公共產(chǎn)品的多元化供給，突破了國(guó)家“單中心治理”方式，弱化了聯(lián)邦制和單一制的傳統(tǒng)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式極化劃分，求索府際合作、政府與公民社會(huì)合作、公民社會(huì)自治的“多中心治道”，提倡行政權(quán)社會(huì)化和行政主體多元化。我國(guó)的后全能政府只對(duì)社會(huì)進(jìn)行分類控制，社會(huì)與文化領(lǐng)域有限多元。“分類控制體系下，國(guó)家不再實(shí)行全面干預(yù)，允許有限的結(jié)社自由，大量的社會(huì)組織開始涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域已經(jīng)放開。在公共物品的提供上，政府不再完全包辦，而是開始利用社會(huì)組織提供一些公共物品，盡管社會(huì)組織所發(fā)揮的作用僅僅是‘拾遺補(bǔ)缺’。”[17]所以，開發(fā)區(qū)治理的行政權(quán)社會(huì)化，管委會(huì)身份社會(huì)化的創(chuàng)新試點(diǎn)應(yīng)是正解，切入點(diǎn)就是把管委會(huì)界定為具有社會(huì)性的事業(yè)單位。

(一)單一行政主體下的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)難以涵攝區(qū)域治理的開發(fā)區(qū)管委會(huì)

雖然中央事務(wù)與地方事務(wù)的不清、地方自主性加強(qiáng)及引發(fā)的政府競(jìng)爭(zhēng)加劇、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[注]舒慶、劉君德在《一種奇異的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象—行政區(qū)經(jīng)濟(jì)》文中寫到，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的、國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國(guó)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)從縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。它主要表現(xiàn)出企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中滲透著強(qiáng)烈的地方政府經(jīng)濟(jì)行為、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)量受到很大阻隔、行政經(jīng)濟(jì)呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)、行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度一致性、行政邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)衰竭性等特征。的剛性約束，區(qū)域治理陷入“集體行動(dòng)的困境”。但是，實(shí)踐中，已開始利用開發(fā)區(qū)進(jìn)行區(qū)域的“多中心治理”。上海、廣東、江蘇根據(jù)自身的約束條件，建設(shè)性探索了異地共建開發(fā)區(qū)，推進(jìn)區(qū)域合作。一是省內(nèi)跨區(qū)域。2005年起，廣東省為推進(jìn)東西兩翼及山區(qū)與珠三角的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，異地建設(shè)了35個(gè) “省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園”； 2010年，佛山順德區(qū)與清遠(yuǎn)英德市共建“廣東順德(英德)產(chǎn)業(yè)園”； 2011年，廣東省為推進(jìn)珠三角一體化，在深圳、東莞、惠州交界處啟動(dòng)了“坪新清開發(fā)區(qū)”的規(guī)劃。2006年起，江蘇省為振興蘇北，南北掛鉤共建開發(fā)區(qū)近31個(gè)。二是跨省。2009年，上海楊浦區(qū)與江蘇南通市海安縣合作共建“上海楊浦(海安)工業(yè)園”； 2010年，“上海西郊工業(yè)園區(qū)東臺(tái)工業(yè)園”、“上海嘉定工業(yè)園區(qū)建湖工業(yè)園”獲批。還有，跨省的企業(yè)與地方合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如上海復(fù)旦復(fù)華科技股份有限公司，在南通市的海門開發(fā)區(qū)建立“上海復(fù)華高新技術(shù)園”； 上海寶鋼集團(tuán)與江蘇海門市合作開發(fā)“海寶金屬工業(yè)園”。

表1 截至2011年長(zhǎng)三角和珠三角政府區(qū)域合作的開發(fā)區(qū)

各類共建開發(fā)區(qū)有一定的“飛地經(jīng)濟(jì)”性，在自己轄區(qū)外獲取土地，與所在地政府進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、管理、稅收分配等合作，共建開發(fā)區(qū)。這類區(qū)域合作性的管委會(huì)，某地政府的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)難以涵攝。在現(xiàn)有的行政主體框架中，事業(yè)單位可以滿足這種需求。雖然實(shí)踐中的事業(yè)單位大多具有一定的事業(yè)性、單一性，但是事業(yè)組織固有的獨(dú)立主體性、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)能力、功能的可塑性，載體功能更強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)安排可兼容多個(gè)“政府股東”[注]以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展取向，政府競(jìng)爭(zhēng)衍生的城市經(jīng)營(yíng)，說明開發(fā)區(qū)本身也是一個(gè)空間產(chǎn)品和制度產(chǎn)品，而政府是主要的生產(chǎn)者和供給者即控股股東。所以，要供給一種可容納政府股東的多功能組織形式和產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)。，助益消解行政組織與空間結(jié)構(gòu)耦合的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。

(二)管委會(huì)身份社會(huì)化的地方立法及實(shí)踐

除了第一批國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)外，中央主動(dòng)謀劃和地方被動(dòng)接受的情況已“黃鶴一去不復(fù)返”，更多是地方自費(fèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)，成規(guī)模化后，申請(qǐng)報(bào)批為省級(jí)或國(guó)家級(jí)。[注]第一批開發(fā)區(qū)中央主動(dòng)性強(qiáng)，國(guó)家給予開發(fā)貸款、財(cái)政返還、稅收優(yōu)惠，谷牧同志代表國(guó)務(wù)院逐個(gè)審查建區(qū)方案。入圍之前，管委會(huì)有采取事業(yè)單位性質(zhì)，列為所在地政府的直屬機(jī)構(gòu)。東莞松山湖國(guó)家高新區(qū)管委會(huì)即是，只是在2011年入圍國(guó)家級(jí)后，才被批為派出機(jī)構(gòu)。立法對(duì)管委會(huì)的性質(zhì)也不是眾口一辭。筆者統(tǒng)計(jì)比較了44部開發(fā)區(qū)地方立法，其中27部回避了管委會(huì)的組織性質(zhì)，只規(guī)定“管委會(huì)代表市政府對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”，只有17部直接規(guī)定管委會(huì)為派出機(jī)構(gòu)，這說明實(shí)踐中管委會(huì)組織性質(zhì)的采取未必是官僚性行政機(jī)構(gòu)。2011年，筆者訪談廣東省編制部門的有關(guān)人員也認(rèn)為，“開發(fā)區(qū)管委會(huì)可采取派出機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的組織形式”。

還有，開發(fā)區(qū)的地方立法碎化導(dǎo)致大部分管委會(huì)無法可依，亟待統(tǒng)一立法。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，以省級(jí)立法為例有幾種模式： 一是沒有全省的統(tǒng)一開發(fā)區(qū)立法。這種模式最多，廣東最具代表性，只針對(duì)省內(nèi)的廣州開發(fā)區(qū)、湛江開發(fā)區(qū)進(jìn)行特別立法，但是廣東有國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)5家、高新區(qū)9家，省級(jí)開發(fā)區(qū)100多家； 二是對(duì)全省的國(guó)家級(jí)及省級(jí)開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，但對(duì)高新區(qū)沒有立法，如四川； 三是只對(duì)全省的國(guó)家經(jīng)開區(qū)進(jìn)行立法，如江蘇、山東； 四是對(duì)省級(jí)開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如吉林、安徽； 五是對(duì)全省的國(guó)家及省級(jí)經(jīng)開區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如湖北； 六是對(duì)國(guó)家及省級(jí)經(jīng)開區(qū)統(tǒng)一立法，同時(shí)對(duì)國(guó)家級(jí)及省級(jí)高新區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，如河北； 七是對(duì)國(guó)家經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)及省級(jí)開發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一立法，只有河南。即使筆者統(tǒng)計(jì)可能有遺漏，但是可以肯定地說，相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)游離于法律之外，管委會(huì)不是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，只由所在地政府授權(quán)，必然權(quán)限不一、授權(quán)合法性缺失。

表2 開發(fā)區(qū)省級(jí)地方立法模式

(三) 管委會(huì)身份社會(huì)化契合于開發(fā)區(qū)的內(nèi)生契約結(jié)構(gòu)

開發(fā)區(qū)歷經(jīng)近30年的發(fā)展，社會(huì)階層分化，人口來自五湖四海，利益結(jié)構(gòu)多元，主體訴求不一，市場(chǎng)化、國(guó)際化程度高，契約意識(shí)、規(guī)則意識(shí)強(qiáng)，公民社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)，以企業(yè)家精神打造的管委會(huì)受顧客驅(qū)使、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、精簡(jiǎn)、高效、親商、重服務(wù)[注]20世紀(jì)70年代，從西方興起了席卷世界的新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張以企業(yè)家改造公共部門，主要表現(xiàn)為： 起催化作用的政府： 掌舵而不是劃槳； 社區(qū)擁有的政府： 授權(quán)而不是服務(wù)； 競(jìng)爭(zhēng)性政府： 把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去； 有使命感的政府： 改變照章辦事的組織； 講究效果的政府而不是投入撥款； 受顧客驅(qū)使的政府： 滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要； 有事業(yè)心的政府： 有收益而不浪費(fèi)； 有預(yù)見的政府： 預(yù)防而不是治療； 分權(quán)的政府： 從等級(jí)制到參與和協(xié)作； 以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府： 通過市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。，如很多開發(fā)區(qū)引入ISO9000/ISO14000 質(zhì)量、環(huán)境管理雙體系。開發(fā)區(qū)公務(wù)人員也是這樣定位，2011年12月，筆者訪談成都高新區(qū)某警察言道，“我們高新區(qū)的公安部門就是一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，員工的一般打架，有些企業(yè)也叫我們?nèi)ヌ幚怼Ｈ舨蝗ィ蜁?huì)去管委會(huì)投訴你。”這說明開發(fā)區(qū)的社會(huì)階層之間及與管理機(jī)構(gòu)之間已由一系列契約連成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，特權(quán)性的“身份”機(jī)制消解，公民社會(huì)參與性治理程度高，政府的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高。

有著內(nèi)生契約精神的開發(fā)區(qū)自身正從早期的單一經(jīng)濟(jì)功能向經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合功能轉(zhuǎn)換。公共行政的發(fā)展也要求破除行政主體單一化，走向多元主體，形成行政機(jī)關(guān)—法律、法規(guī)授權(quán)組織—非政府自治公共組織的行政主體框架，滿足多樣化的治理需求。實(shí)踐中也積極探索，土地產(chǎn)權(quán)的多元化及資本化運(yùn)作，如青島經(jīng)開區(qū)、武漢東湖高新區(qū)不一味依賴征地拆遷，不改變土地集體性質(zhì)，農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織以土地作價(jià)入股，將土地資本化，與管委會(huì)協(xié)同治理。開發(fā)區(qū)的各種行業(yè)協(xié)會(huì)也積極參與治理。根據(jù)全球治理委員會(huì)的“治理”定義： 多樣化的公共、私人機(jī)構(gòu)及個(gè)人參與管理共同事務(wù)的諸種手段之總和。這是一個(gè)使相互沖突或不同利益得以調(diào)和，并采取集體行動(dòng)的可持續(xù)過程，包括正式規(guī)則的強(qiáng)制性遵守和非正式規(guī)則的自愿性安排和執(zhí)行。[18]這表明，開發(fā)區(qū)正從管理轉(zhuǎn)向治理。所以，憲法應(yīng)將治理變革的“試錯(cuò)性”權(quán)力配置給開發(fā)區(qū)，

通過社會(huì)化行政主體，獲得法律、法規(guī)授權(quán)，協(xié)同多元主體探索行政權(quán)社會(huì)化和治理變革。

(四)管委會(huì)身份社會(huì)化的體制創(chuàng)新是政府競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的內(nèi)在要求

政府競(jìng)爭(zhēng)最早由亞當(dāng)·斯密提到： “土地是不能移動(dòng)的，而資本則容易移動(dòng)。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國(guó)的一個(gè)公民。資本所有者則不然，他很可說是一個(gè)世界公民，他不一定要附著于那一個(gè)特定國(guó)家。一國(guó)如果為了要可以重稅，而多方調(diào)查其財(cái)產(chǎn)，他就要舍此他適了。他并且會(huì)把資本移往其他國(guó)家，只要那里比較能隨意經(jīng)營(yíng)事業(yè)，或者比較能安逸地享有財(cái)富。”[19]408但這指的是國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，并沒觸及一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的地方與地方之間的競(jìng)爭(zhēng)。1956年，蒂伯特的《地方支出的純粹理論》，首次提出了地方競(jìng)爭(zhēng)的“蒂伯特模型”。該模型說明，充分的流動(dòng)性使人民可以選擇公共產(chǎn)品與稅收的最佳組合的社區(qū)政府，以追求效用最大化。為此，社區(qū)政府將有效地提供公共產(chǎn)品，滿足居民偏好，吸引有納稅能力的居民“用腳投票”。[20]奧茨進(jìn)一步將研究對(duì)象從居民流動(dòng)轉(zhuǎn)向資本流動(dòng)，并提出，即使沒有居民的自由流動(dòng)性，財(cái)政分權(quán)的益處仍然存在，不同政府間為了吸引流動(dòng)的資本要素而競(jìng)爭(zhēng)，如降低稅率、為企業(yè)提供更好的公共產(chǎn)品如交通與安全，隨著資本增加，當(dāng)?shù)鼐用窀＠仙⒍愂赵黾樱质拐梢酝瑫r(shí)提供更多的公共物品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的福利最大化。[21]也正是政府競(jìng)爭(zhēng)約束，地方才采取稅收、公共物品供給、管制放松等手段優(yōu)化轄區(qū)環(huán)境，限制了“怪獸的掠奪之手”，形成了“維護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義”。

當(dāng)下全球化、地方化、市場(chǎng)化造成的政制競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，中國(guó)的開發(fā)區(qū)自誕生之時(shí)就有“斯密競(jìng)爭(zhēng)”(全球競(jìng)爭(zhēng))和“蒂伯特競(jìng)爭(zhēng)”(地方競(jìng)爭(zhēng))的雙重因子，但開發(fā)區(qū)及管委會(huì)“身份”的制度正名卻供給不足。競(jìng)爭(zhēng)約束，要求遵守國(guó)際游戲規(guī)則、營(yíng)造“仿真的國(guó)際投資環(huán)境”，競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)需要體制創(chuàng)新和行政權(quán)社會(huì)化的“多中心治理”變革，所以，應(yīng)將管委會(huì)界定為社會(huì)行政主體。

(五)管委會(huì)身份社會(huì)化契合于開發(fā)區(qū)去行政化的國(guó)家戰(zhàn)略定位

“開發(fā)區(qū)從建立那天起就是對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投資體制的沖擊和否定……改革色彩相當(dāng)鮮明，完全符合中央建立開發(fā)區(qū)的初衷。”[15]103由于“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊體制”強(qiáng)大的吸附力，開發(fā)區(qū)功能的逐漸多元化和官僚機(jī)構(gòu)本身的膨脹性，開發(fā)區(qū)的精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一的行政體制逐步瓦解，開發(fā)區(qū)的行政運(yùn)作成本逐步增加，參與壓力型體制下的各種評(píng)比，人大、政協(xié)、各個(gè)職能部門紛紛設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，還設(shè)有共、青、婦等組織，向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力越來越大，有些開發(fā)區(qū)政區(qū)化。對(duì)此，中央運(yùn)用習(xí)慣的行政控制方式，如“2005年，廣州開發(fā)區(qū)并入新成立的蘿崗區(qū)時(shí)，商務(wù)部屢次警告，甚至以取消國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)頭銜相‘威脅’”。[22]并以“通知”即《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕15號(hào))強(qiáng)調(diào)，國(guó)家經(jīng)開區(qū)“要始終堅(jiān)持體制創(chuàng)新，增強(qiáng)自主發(fā)展能力。要區(qū)別于城市的行政區(qū)，不斷完善集中精簡(jiǎn)、靈活高效、親商務(wù)實(shí)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制……國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原則上不與所在地行政去合并管理或取消管委會(huì)建制……抓緊制定《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》。”對(duì)于國(guó)家高新區(qū)，政府文件即《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》(國(guó)科發(fā)火字[2005]16號(hào))強(qiáng)調(diào)，中央將“深化科技、經(jīng)濟(jì)體制改革與創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)”作為高新區(qū)的六大總體目標(biāo)之一，并提出“積極推動(dòng)國(guó)家、省兩級(jí)人大的立法，通過立法和政府授權(quán)，完善國(guó)家高新區(qū)的管理體制，確立國(guó)家高新區(qū)的法律主體地位，做到依法治區(qū)”。據(jù)悉，國(guó)家在立法上將經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)兩區(qū)合一進(jìn)行統(tǒng)一立法，明確管委會(huì)的法律地位。[6]但雷聲大雨點(diǎn)小，表達(dá)與實(shí)踐相分離，開發(fā)區(qū)的“體制創(chuàng)新之路”越走越偏。開發(fā)區(qū)已歷經(jīng)近30年，應(yīng)繼續(xù)循著漸進(jìn)式改革之路發(fā)揮新時(shí)期下的體制創(chuàng)試點(diǎn)功能，行政權(quán)社會(huì)化和行政主體多元化，統(tǒng)一立法，將管委會(huì) “試錯(cuò)性”、“過渡性”地界定為社會(huì)性事業(yè)組織，在特定區(qū)域內(nèi)對(duì)“職責(zé)同構(gòu)”、“條塊分割”困局進(jìn)行試點(diǎn)性突破，有助于減少對(duì)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)制的摩擦。

開發(fā)區(qū)的內(nèi)生契約結(jié)構(gòu)契合于治理變革，但“重創(chuàng)新、輕規(guī)范”的路徑依賴，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)難以在國(guó)家正式規(guī)則體系中登堂入室，游離于中央立法及行政組織體系的邊緣，“身份”不明。有效政治承諾(憲政變革)的缺失勢(shì)必影響開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和功能創(chuàng)新。“政治科斯定理”說明，由于政治交易成本為正，權(quán)力的初始配置必將影響績(jī)效。當(dāng)下，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈、治理變革方興未艾、政治體制改革呼聲越來越高，法律應(yīng)將試錯(cuò)式權(quán)力配置給具有革新本能的開發(fā)區(qū)，將管委會(huì)正名為事業(yè)組織，通過法律法規(guī)授權(quán)獲得行政主體資格，行政權(quán)社會(huì)化，協(xié)同多元主體探索協(xié)同治理，“從身份走向契約” ，做出開發(fā)區(qū)對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、有限政府、高效運(yùn)行、管理民主的憲政承諾。

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