基于移動GIS的城鄉規劃監察執法信息系統

鄧仕虎，徐文卓

(重慶市地理信息中心,重慶401121)

基于移動GIS的城鄉規劃監察執法信息系統

鄧仕虎，徐文卓

(重慶市地理信息中心,重慶401121)

分析了目前城鄉規劃監察執法工作存在的問題及信息化需求，提出了利用移動GIS技術研發城鄉規劃監察執法信息系統的方法；著重闡述了系統的業務模式、設計框架、數據組織、系統實現；最后總結了在移動GIS技術輔助下的城鄉規劃監察執法系統在實際工作的應用。

城鄉規劃監察執法；移動GIS；GPS；GPRS

目前的城鄉規劃監察執法工作主要依賴于竣工驗收測量數據，手段比較單一。在建設項目違法類型多樣，建設時間跨度大，某些違法行為還具有很強的隱蔽性的情況下，如何利用現有的科學技術，為規劃執法工作提供幫助，協助執法人員在項目建設過程中，及時發現違法行為，有效地治理違法建設項目，是當前規劃執法工作面臨的難點[1]。近年來，在城鄉規劃管理中的信息系統逐漸利用GIS技術，實現各種規劃相關空間數據、圖表、文檔等資料的信息化管理，因此結合城鄉規劃監察工作的特點，充分發揮移動GIS技術、GPS技術、RS技術的優勢，可以解決規劃執法監察工作中難以及時發現違法行為并對其取證的問題，為執法工作提供有效的信息化、科學化支撐。本文以“重慶市城鄉規劃監察執法信息系統”建設實踐為例，研究了城鄉規劃監察執法工作信息化需求、系統業務模式、系統設計與實現以及系統在城鄉規劃監察執法中的應用等相關內容。

1 規劃監察執法信息化需求

1）規劃執法工作量大、范圍寬與執法人員不足的矛盾，亟待利用信息化手段提高規劃執法效率。隨著我國城市化進程加快，城市建設速度加快，由于各類城市建設項目違法行為獲益巨大，動輒幾百萬上千萬的違法收入，受利益的驅使城市建設規劃違法行為屢禁不止。另外，長期以來城鄉規劃對城市建設調控不力，歷史違法建筑存量巨大，拆違工作量巨大。領導歷來對規劃執法工作重視程度不夠，雖然組建了各級規劃監察隊伍，但執法人員的配置不夠，并且普遍存在監察執法人員的文化水平不高的問題，規劃執法工作量大與執法人員少的矛盾進一步凸顯。因此，亟待通過信息化手段解決執法工作量大、范圍寬與執法人員不足的矛盾，提高規劃監察執法工作效率。

2）核實取證手段單一性與違法行為多樣性、時間性、隱蔽性的矛盾，急需建立信息化系統對建設項目全過程跟蹤管理。目前城鄉規劃監察執法核實取證主要依賴驗線測量數據、竣工驗收測量數據，手段比較單一。而建設項目違法行為從類型上存在增加面積、移動批準位置、擅自修改規劃總平面圖等類型，從時間上可能在基礎完工、裙樓完工、主體完工等多個階段存在違法行為，某些違法建設行為還具有很強的隱蔽性。因此，目前監察執法手段單一性與違法行為多樣性、時間性、隱蔽性之間存在矛盾，急需建立信息化系統對建設項目全生命周期的動態跟蹤管理。

3）建立監察執法信息系統，形成城鄉規劃管理辦公自動化業務閉環，實現對建設項目、監察人員的精細化管理。經過10余年的發展，目前城鄉規劃管理自動化辦公系統建設已經取得了顯著的成效。但是，縱觀全國規劃電子政務平臺大都側重對規劃編制成果一張圖管理和建設項目報建審批，而對監察執法管理工作涉及很少。城鄉規劃管理包括規劃編制與審批、實施管理和監督檢查3個環節，規劃監督監察直接關系到規劃實施的成敗，因此建立監察執法信息系統有利于形成城鄉規劃辦公自動化業務閉環。監察執法工作大都為外業工作，利用監察執法系統可以實現對建設項目跟蹤管理情況，對監察人員工作業績實現精細化管理。

2 監察執法系統設計與實現

2.1 系統業務模式

在傳統規劃監察執法業務模式中，建管階段對建設項目頒發建設工程許可證，勘測單位對建設工程規劃放線以后即進入建設項目規劃監察管理階段。按照《重慶市規劃局建設工程跟蹤管理辦法》（下稱《辦法》）要求，在核發《放線通知書》時，確定一名規劃監察執法人員作為該建設工程規劃跟蹤管理聯系人，要求規劃監察執法人員在建設工程建筑基礎完成、裙樓結構完工、主體結構主體完工等關鍵環節進行現場規劃核實并填寫項目跟蹤管理卡。然而在實施過程中監察執法人員對建設工程的跟蹤管理主要依據為基礎完工階段規劃驗線的勘測報告和建設項目竣工階段的規劃核實勘測報告，將這2份測量數據與建設工程規劃許可證總平面圖進行比對，從而判斷項目是否存在違法建設行為。這種傳統的業務模式從基礎完工到竣工驗收這個漫長的建設周期內缺乏對建設工程的規劃監管，項目跟蹤管理卡登記往往由于規劃監察人員缺乏有效的現場核實手段而流于形式，各級領導也沒有對監察人員有效考評的數據支撐。這種傳統的業務模式往往導致違法建設行為發現的滯后性，當發現違法建設行為時往往已經造成了嚴重影響，增加了違法建設行為處置工作難度[2]。

建設城鄉規劃監察執法信息系統以后，在基礎完工到竣工驗收這個監察執法“空檔期”，可以利用終端監察系統對基礎完工、群樓完工、主體完工等《辦法》要求的跟蹤管理環節現場的關鍵數據進行快速數據采集，在內業與規劃許可證附圖和附件比對，進行違法建設行為預判，并在跟蹤管理卡上進行登記。在這個幾個環節之前，監察執法人員也可以利用系統對建設項目進行不定期的過程巡查，同樣將巡查結果在跟蹤管理卡上進行登記。這樣只要進行了現場規劃核實就會留下記錄，并且還能利用GPS對監察人員作業軌跡進行記錄，便于對監察執法人員的考核和監管。利用本系統只能對建設項目是否存在違法建設行為進行預判，對可能存在的違法建設行為有針對性地請勘測單位進行精確核實測量作為違法建設處置的依據。

圖1 系統輔助監察執法工作業務模式

2.2 系統設計框架

監察執法信息系統以規劃成果數據、規劃許可數據、現狀數據等數據資源為基礎，充分整合3S、GPRS等技術建立具有違法建設信息快速采集、預判、監控、統計功能的城鄉規劃監察執法信息化軟件平臺，實現規劃執法管理、監督、處罰等環節系統化、信息化，提升監察執法管理水平[3]。軟件系統由監察管理子系統、終端采集子系統、終端監控子系統三部分組成。這 3個子系統分別依托于不同的網絡環境和硬件設備，其中終端采集子系統是違法建筑信息采集的主體，是整個系統的核心部分，該系統部署在PDA手機上，基于移動GIS技術，結合GPS技術、GPRS技術[4，5]，實現規劃核實和違法建筑信息的快速采集取證。監察管理子系統運行在規劃辦公業務網，實現對違法建設行為的研判、登記和統計分析。終端監控子系統運行在互聯網，與終端采集子系統動態信息交換，實現對規劃監察執法人員行為的全面監控管理。考慮到安全保密方面原因，因特網與規劃業務辦公網物理隔離，終端采集子系統與監察管理子系統數據交換通過離線數據交換方式[6]，整個系統的技術架構如圖2所示。

圖2 系統技術架構圖

整個系統的使用分為外業采集和內業預判分析流程，在監察人員外出采集數據之前，需要通過監察管理子系統下載終端采集子系統需要的數據，在采集完外業數據后，需要將外業采集數據上傳進入監察管理子系統，然后利用監察管理子系統結合規劃數據和現狀數據對外業數據進行管理、分析，以對項目進行違法判斷，系統業務流程如圖3所示。

圖3 系統業務流程

2.3 系統數據組織與數據流

城鄉規劃監察執法信息系統主要涉及到兩大類數據：監察執法業務參考數據和終端采集系統現場核實采集數據。監察執法業務參考數據包括監察執法基礎電子地圖、規劃成果數據和建設項目規劃許可數據[7]。整個城鄉規劃監察執法信息系統數據組織與數據流見圖4。

1）監察執法基礎電子地圖是從基礎地形圖數據庫中抽取房屋、路緣石線、道路中心線等監察執法需要核實的道路紅線間距、建筑物間距等關鍵要素，輔助地名、水系等其他制圖要素制作而成。基礎電子地圖包含矢量電子地圖和影像電子地圖。基礎電子地圖在終端采集子系統、監察管理子系統、終端監控子系統中均需用到，其中在監察管理子系統和終端監控子系統中通過ArcGIS Server發布地圖緩存服務實現，在終端采集子系統中抽取關鍵要素利用ArcGIS Desktop制作為便于在終端設備運行的*.SDC數據格式。

2）規劃成果數據主要在監察管理子系統中使用，終端采集子系統在現場采集的數據回到內業以后與控規成果進行比對，如比對建筑物到道路紅線的距離判斷是否存在違法建設行為。該數據利用ArcServer發布動態專題數據服務，在監察管理子系統中進行集成調用。

3）建設項目規劃許可數據在監察管理子系統和終端采集子系統中均要用到。在監察管理子系統中一方面保留建設項目總平面圖和相關許可原始數據，另一方面提取建筑基底輪廓等核心要素，便于在“一張圖”中與規劃成果、現場規劃核實的數據進行疊加比對做出違法建設行為預判。在終端采集子系統中需要將規劃許可中建筑物基底數據與終端電子地圖進行疊加，便于現場規劃核實時數據標繪參考。在監察管理子系統中使用的規劃許可數據通過ArcGIS Server發布動態專題數據服務，在終端子系統中使用的數據利用ArcGIS Desktop制作為便于在終端設備運行的*.SDC數據格式。

4）現場核實采集數據首先通過ArcGISServer發布為可編輯地圖服務，然后利用ArcGIS Server數據轉換模塊將該可編輯地圖服務制作為支持在移動終端設備離線編輯的*.bin數據格式。終端采集子系統編輯的數據上傳到監察管理子系統以后，利用ArcEngine將終端編輯數據轉換為*.shp數據，可以與基礎電子地圖規劃成果、總平面圖進行疊加預判。

2.4 系統實現效果

1）終端采集子系統。規劃監察執法人員現場核實過程為：首先利用智能手機登陸系統后新建一條巡查記錄，利用智能手機的GPS定位功能，自動在電子地圖上定位到該項目所在位置，電子地圖上疊加顯示建設項目總平面關鍵數據（如建筑物基底輪廓、道路紅線、建筑紅線等）；然后利用測距測高儀核實建筑物到路緣石線、道路中心線、建筑物之間的間距、建筑物層高、層數等規劃核實所需數據，并在電子地圖上標注相關數據，見圖5。

圖4 系統數據組織與數據流

圖5 終端采集子系統設備和系統界面

2）監察管理子系統。規劃監察執法人員在外業采集的數據通過WiFi網絡或數據線上傳到監察管理子系統中，系統通過疊加現狀基礎電子地圖、控規圖層、總平圖圖層、外業采集圖層，利用系統提供的量算工具分別量算設計圖上建筑物與道路紅線的距離、建筑物之間的距離等數據與外業采集記錄的數據進行比對，進行違法建設行為預判；并對預判結論在建設項目跟蹤管理卡中進行登記，監察管理子系統界面見圖6。

圖6 監察管理子系統界面

3）終端監控子系統，見圖7。執法人員進行外業規劃核實的時候，利用智能手機GPS功能自動記錄整個巡查的軌跡，執法人員新建項目的時候記錄巡查項目位置及項目名稱。終端監控子系統能對每個監察人員每天的巡查過程進行回放，該系統是對監察人員監管和考核的重要手段。

圖7 終端監控子系統界面

3 系統在規劃監察執法工作中的應用

1）輔助建設項目核實。系統能輔助監察人員在基礎完工到竣工驗收之間的階段進行規劃核實取證工作。通過終端采集系統快速獲取建筑物基底邊長、高度、建筑物之間間距、建筑物與道路或其他現狀地物之間的間距、建筑物現場照片等信息為內業違法行為的預判提供依據。

2）輔助違法建筑現場勘驗取證。對違法建設行為調查取證是執法工作的重要內容。系統可以對違法行為主體、違法行為、違法建筑地址、違法建筑與周邊建筑、道路等的關系、違法建筑的規模、形態等進行電子化記錄，提高勘驗取證效率。

3）輔助拆違管理工作。城鄉規劃監察執法管理上級部門可以直接在影像上標繪拆違范圍，制定拆違工作計劃，下達拆違任務。通過歷年影像動態掌握拆違進展情況，起到督辦作用。

4）違法建設行為和違法建設事實管理。系統可對建設項目在各階段的核實情況進行登記管理，同時可對規劃核實工作中存在的違法建設行為和違法建設事實進行登記。實現對建設工程規劃實施全過程監控，提供多方式的統計分析功能，為全面掌握監察執法工作提供便利。

5）監察執法人員的可視化管理。系統對現場巡查工作人員采集的數據和巡查軌跡都記錄在案、方便對執法人員進行考評，極大地提升了執法人員管理的精細化水平。

4 結 語

規劃監察執法信息系統充分地利用3S技術，并結合地理信息成果、規劃信息成果，為監察執法提供了行之有效的輔助監察執法手段。利用智能手機、測距測高儀設備，依托移動GIS技術集成，建立終端規劃監察執法終端采集系統，有效地解決了傳統規劃執法過程中缺乏現場信息采集手段的問題，完善了城鄉規劃監察執法管理環節，實現了及時發現、及時處置違法建設行為，監察執法工作變被動為主動。隨著IPAD等操作屏幕和存儲量的增大，數據通信更快速的新型移動終端設備的出現，面向新設備的升級是系統下一步改進的方向。

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Research on UrbanPlanning Supervision InformationSystemBased on Mobile GIS

by DENG Shihu

This paper analyzed problems in the traditional urban planning supervision and discussed the needs of information technology of urban planning supervision.Then the development of urban planning supervision information system was proposed.It discussed the business model,design framework,data organization and the system implement especially.Finally,it summarized the usage asbects of the urban planning supervision information system aided by Mobile GIS.

urban planning supervision，Mobile GIS，GPS，GPRS

2012-02-21

項目來源：重慶市科委科技資助項目（CSTC,2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2012)03-0130-04

鄧仕虎，工程師，主要研究方向為地理信息公共服務、數字城市、規劃信息化。