新農村建設中職務犯罪的新情況及預防對策探析

沈建軍

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

社會主義新農村建設是實現社會和諧的關鍵工程，處于最基層的“村官”群體，正是建設新農村的組織者、實施者。“官”不大，卻掌管著農村政務及村民生活的大事小情。建設社會主義新農村，他們的作用舉足輕重。隨著國家經濟的高速發展和社會的不斷進步，中國傳統的二元化城鄉格局發生了深刻的變化，物質資源的涌入和文化理念的沖擊已經超出了現有的村級管理制度的設計初衷和適應能力。在這種沖擊下，“村官”(村級黨組織成員、村委員會成員、村組長等人員)犯罪已超越了傳統的職務犯罪的內涵，呈現出一些新的發展趨勢，值得重視和研究。

一、村官犯罪的基本情況及行為分類

(一)村官犯罪的基本情況

1.職務情況。以村干部犯罪主體職務情況來分析，村干部職務犯罪以往主要以“三大員”(即村支書、村民委員會主任和村會計)為主。在當前經濟情況下村組越來越多的作為經濟行為的民事主體，出現村組長犯罪的新現象。他們往往利用自身的職務便利，要么相互勾結，共同作案，形成村支部書記、村主任、村文書、村出納共同犯罪的窩案;要么各自為政，中飽私囊。

2.年齡情況。以干部犯罪主體年齡情況來分析，以31—40歲和46—50歲兩個階段為多發期。其中，31—40歲階段多是新擔任村干部不久，犯罪多涉及村鎮新興建設;46—50歲階段多是長期擔任村干部，犯罪多涉及職務侵占、貪污等。

3.文化程度。以村干部犯罪主體文化程度情況來分析，初中及以下文化程度占到總人數的80%，文化素質不高而導致對政策和法律的理解不足及執行偏差是導致犯罪的重要原因。

4.判決結果。以村干部犯罪主體判決結果情況來分析，判決3年以下有期徒刑及緩刑執行，占到近70%，在已經判決的案件中沒有十年以上有期徒刑。從對社會的危害程度上看，村官涉及的都不是嚴重危害社會的犯罪行為。

(二)犯罪行為分類

在社會主義新農村建設的背景下，隨著我國城市化進程的加快，國家不斷減免農民稅費，各種資本涌入農村，各種農村自有資源進入市場成為資本。

在不同的經濟地區表現出不同的犯罪類型。在經濟發達的城鄉結合部地區，村干部腐敗多集中在土地補償款、企業改制、工程建設等方面;而在經濟相對落后的農村地區，腐敗則多發生截留國家下撥款物、私分集體資產等犯罪行為。筆者將村官犯罪行為總體劃分為5類 (見表1)。

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1.財務犯罪。雖然“村官”職務犯罪所涉及的罪名不同，但其常見的手法非常簡單，不外乎以下幾種:一是收入不入賬或虛設借款;二是私自出借或占用公款獲利;三是亂支亂花;四是虛報冒領;五是在資源開發、企業改制、土地管理、征地補償、工程建設中暗箱操作，從中牟取私利等。通過這些方法在公權力中尋租，以實現私人利益。其中土地征用補償款以及政府各部門支農撥款是目前村干部職務犯罪所侵犯的主要對象。

2.阻攔施工生產犯罪。該種犯罪主要觸犯的是敲詐勒索罪和聚眾型犯罪。他們以維護村集體利益為名，向在村行政范圍內合法生產、施工、建設的單位公司索取所謂進場費、贊助費等名目的錢物;或者壟斷本村工程建設承包，讓給別人要求支付退出賠償，否則，糾集部分閑散人員乃至組織不明真相的群眾阻攔施工、堵塞交通等等以進行要挾和敲詐，這往往給當地的經濟環境造成惡劣的社會影響。

3.“村霸”犯罪。該種犯罪中，主要是涉案村官個人素質不高，在擔任村干部后自我意識膨脹，惟我獨尊，逞強耍霸，體現出傳統的流氓罪的特征。在尋釁滋事、聚眾斗毆等妨害社會管理秩序的犯罪中，存在由于致人重傷的后果，在罪名上轉化為侵犯人身權利犯罪的故意傷害罪的情況。值得注意的是，該種犯罪往往是村官和社會閑散人員勾結共同作案，社會影響非常惡劣。

4.破壞環境資源犯罪。隨著林業資源的經濟效益不斷上升，破壞環境資源的犯罪逐步呈現。從發生在自然保護區濫伐林木案件來看，對于旅游地區特別是世界遺產保護區內的林業資源，在村一級需要進一步加強監督和管理。

5.私設公堂犯罪。該種犯罪發案數量極少，但代表了相當部分村干部的心態，認為作為當地干部，可以代替乃至超越法律，體現出法律知識的貧乏和宗族家長觀念在當前農村仍然存在一定的影響。

二、村官犯罪的原因

村官犯罪的原因是多方面的，不僅包含歷史淵源、農村文化、宗族傳統、個人心理等意識形態，還涉及國家政策、制度架構等等綜合宏觀因素。本文僅從法律、制度和犯罪心理等層面對村官犯罪的原因進行探析。

(一)法律層面

1.在刑法領域，我國司法界對“村官”的身份認定存在復雜性、模糊性，村官在法律上不是個確切的概念。案件中要看具體細分的職責，還要看其行為發生的領域、行為發生的影響，才能對特定的行為作出評價。

2000年4月29日全國人大常委會對《刑法》第93條第二款的解釋中規定:村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作時也應以國家工作人員論，這些行政管理行為包括:(一)救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理;(二)社會捐助公益事業款物的管理;(三)國有土地經營和管理;(四)土地征用補償費用的管理;(五)代征、代繳稅款;(六)有關計劃生育、戶籍、征兵工作;(七)協助人民政府從事的其他行政管理工作。也就是說，只有在協助人民政府從事村級行政管理工作中的犯罪，才構成職務犯罪。

然而，目前的立法形式并沒有堵嚴預防村官職務犯罪的缺口。在7種行為之外，單純的自治事務，如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、建設村莊、籌建農貿市場等等不斷出現，這些活動都是滋生村官腐敗的土壤。而最高人民檢察院《關于貫徹執行全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》第三條，明確將這些單純的自治事務中的職務犯罪排除在檢察機關管轄范圍之外。

有限的管轄權導致了查處案件操作性不強。按規定，村官在管理村民自治事務的過程中，利用職權侵占集體財物、挪用集體資金的，是以“職務侵占罪、挪用資金罪”論處的，由公安機關立案偵查。但是，在司法實踐中，村民自治事務與“公務”并不是截然分開的，二者往往交織在一起，這就使得管轄權變得模糊，容易出現檢察機關與公安機關兩不管的狀態，給不少村干部以可乘之機。而且，從機構設置上看，公安機關基層的派出機構是公安派出所，缺乏對村級財務的法律規定的監管權利。而檢察機關最基層一級就是區縣級，村級不存在檢察機關的派出機構。因此，在機構設置上對村級財務犯罪的預防存在空白。

2.農民集體利益的有效救濟途徑缺失，導致群體鬧事成為保護自身利益的常規方式，進而被個別村干部利用成為敲詐勒索犯罪的砝碼。政府在制度內給農民提供的參政渠道不能完全滿足農民的需要，一部分農民就在制度外尋找表達愿望和需求的渠道，采取大規模聚集、沖擊堵塞交通等過激方式給企業乃至政府施壓，以期待用最現實、最直接的途徑解決利益問題。而這種方式往往被個別村干部加以利用，以維護集體利益為幌子，帶領不明真相的群眾制造事端，成為敲詐勒索犯罪得以實現的最大砝碼。并且致使司法機關在處理時，必須兼顧社會穩定因素，對少數真正敲詐勒索的犯罪分子的打擊力度大打折扣。

(二)制度層面

1.村官權力行使過程中缺乏有力的制約和監督。由于對村官缺乏自下而上的監督機制，且自上而下的監督也十分薄弱，使得村官在權力行使過程中缺乏有力的制約和監督。在失控和約束不力的情況下，個人的意志常常會由于沒有壓力和牽制而輕易地進入權力過程。有些村官自恃大權在握，專橫跋扈，違法亂紀，貪污受賄，最終滑入腐敗的深坑。

2.鄉村人才流失嚴重，導致村官素質相對不高。由于城鄉二元結構的形成和農民流動單一向度化的“強制度性”限制，使得農村本土精英的流動呈現為“凈流出”狀態，“跳農門”不僅成為農村學子的期盼和目標，也成為政府獲取農村精英的一種制度性渠道。這又誘發了農村精英“戀根情結”的“斷裂”，導致農村出現了精英的“篩子效應”——鄉村的大部分精英被“篩出”農村，而非精英卻留在農村。幾乎所有考取大中專院校的農家子弟，沒有一個回到了家鄉，就是參軍的農家子弟也大都想方設法地留在城鎮。這種人才成長制度的設立，致使農村社會出現對人才的“制度性排出效應”，導致鄉村社會出現“本土化人才危機”。

同時，村干部選任制度更限制了人才的選擇。按照《村委會組織法》第12條的規定:“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權;但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”從這一法律規定中可以看出，能夠被選舉為村委會干部的人員，必須具備以下資格:一是年齡條件，必須年滿18周歲;二是政治條件，必須享有選舉權和被選舉權;三是屬地條件，其戶籍應當在所在村。雖然村黨支部干部的任用人選可以不必具有“屬地條件”，但一般情況下也與村委會干部人選的資格條件是一致的。這一村干部選任制度的法律規定，使在農村精英呈“強制度性凈流出”、農村本地人才短缺的現有條件下，要在本土選舉產生能令群眾和上級機關都滿意的“精英式”村干部，其艱難性可想而知。而這種現象在經濟欠發達地區，就顯得尤為突出和嚴重。

3.村級財務管理混亂，村務不透明，內外部均缺乏監督。在涉案村組中，普遍存在村級財務管理混亂。有的村村支書簽批，村主任也簽批，造成財務管理混亂失控;還有的村會計出納不分設，讓一人兼任;更有甚者村會計、村主任和村支書有一定的親緣關系，錢賬不分，白條坐收坐支，缺乏制約;個別從事財務的人員不懂會計業務，不堅持原則，惟村支書和村主任的命令是從……這些都為村干部腐敗打開方便之門。

村務公開走過場。不少村民說，農民想知道的，村干部往往不公開;而公開的是一些大家根本不關心的問題。群眾看不到每筆開支的具體走向，很難發現漏洞。由于看不到賬目，一些村民代表根本就不清楚財務家底，所謂的村民監督小組也就形同虛設。“公示墻”、“明白紙”，在農民心里也就變成了“糊弄墻”、“糊涂紙”。

上級部門監督不到位。由于政務繁忙，人手不足，當前各部門對村干部腐敗案件均持“民不舉，官不究”的態度。有關部門對于村干部的管理，也是按職能分工各管一段，缺乏協調機制。而且在法律地位上，村民委員會屬于自治組織，鄉鎮與村委會不是行政隸屬關系，鄉政府對村干部的管理協調效果更多地靠村干部本身素質來決定。

4.利益分配制度引發的趨利性犯罪行為。眾所周知，“分稅制”改革后，縣鄉地方政府與中央、省(市)政府之間的財權和事權極度不均等。一方面，縣鄉基層財權逐步縮小而事權卻不斷擴張。近年來一些縣直部門都收歸條管，縣級財源大大減少，但支出反而逐年增大，基礎設施建設項目的審批與投建，都要求地方財政出配套資金，使撥付給鄉鎮的資金進一步縮水;另一方面，隨著縣、鄉機構的膨脹，加之政策性調資增資一般由縣、鄉財政負擔，致使縣、鄉財政支出剛性增長，這直接導致了村干部的工資收入普遍不高。受利益需求的影響，在任的村干部在當前利益格局多元化的狀況下，結合自身經濟利益的現狀，難免出現行為的趨利化犯罪行為。

(三)村官犯罪的心理因素

行動受思想支配，任何犯罪都在特定心理支配下進行。當犯罪可能帶來比從事其他可供選擇的合法行為更大的利益，而只需付出較小的代價時，犯罪人就會選擇犯罪。村官利用職權實施的貪污受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權等職務犯罪也不例外。從近年來檢察機關查辦的村官犯罪案件來看，少數村官之所以淪為罪犯，除了客觀方面的原因外，不正常乃至畸形的心理狀態無疑是驅使他們墮落的“助推器”。 “見錢眼開”的貪婪心理、蒙混過關的僥幸心理、難以自控的矛盾心理、深感吃虧的補償心理、貪圖享樂的虛榮心理和按“勞”取“酬”的交易心理等等是部分村官走向犯罪道路的主要思想基礎，村官的這些犯罪心理往往是復雜多變的，有些甚至是相互交織在一起的。

三、村官犯罪的預防對策

村官犯罪問題，表面上是一個司法問題，但其本質卻是由社會、經濟、政策等多方面交織的綜合問題。只有加大對村官的犯罪預防力度，有序重構鄉村社會組織，才能使社會主義新農村建設的目標實現過程更為順利和協調。

(一)制度層面

1.實現農村二元權力結構的優化。權力結構是權力資源的分配模式、權力合法性的來源渠道、權力運行的制度規范、支配力的強弱對比等結構性元素的有機組合。當下農村的權力結構是一種二元權力結構，即村黨支部與村委會的權力關系。這也是目前中國農村最典型的治理模式。然而，在這種模式下，農村“兩委會”的權力來源是不同的:村黨支部的權力來源于自上而下的委任，即鄉鎮黨委的任命;村委會的權力來源于自下而上的選舉，即全村選民的投票選舉。由于“兩委會“權力的來源渠道不同，于是，在誰是全村的“一把手”或“當家人”問題上，村支書和村主任展開了博弈，出現了至少三種不利情況:一是“黨強村弱”，即黨支部對村委會工作包辦代替，把持村務不放，搞“家長制”、“一言堂”，忽略了村委會;二是“黨弱村強”，村主任認為自己是村民選出來的“當家人”，就自然擁有村里一切事務的管理決策權，不接受村黨支部的領導，重大決策不讓黨支部參與，個別村主任一上任就急于爭公章、爭會計、爭財務審批權，與黨支部分庭抗禮;三是 “黨弱村弱”，村支書和村主任都不認真履行職責，不主事、相互推。這些問題的存在，既是村官犯罪的根源之一，同時也削弱了黨在農村的執政基礎，削弱了農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力，影響了農村的穩定和發展。要實現“黨強村強”，就有必要在權力結構上進行制度創新，實行“一制三化”。“一制”，就是建立黨支部領導下的村民自治運行機制，明確支部書記“一把手”地位，村委會在黨支部的領導下依法行使自治權并接受黨支部的監督。“三化”，就是支部領導規范化、村民自治法制化、民主監督程序化。在決策上，建立村委會重大事項向黨支部請示報告制度，明確村黨支部和村委會聯席會是村級日常事務的主要議事形式，由黨支部書記召集和主持，集體研究、民主決策村里重大事務;在財務工作上，實行村主任審查，黨支部書記審批，村民理財小組審核，并自覺接受群眾監督。其中，“一制”是實質和核心，“三化”是“一制”的表現形式。這一制度不僅有利于實現黨的領導、村民當家作主和依法治村的有機結合，而且可以從源頭上預防村官職務犯罪的發生。

2.完善民主監督機制，加強對村務及村官權力運行的監督。隨著新農村建設力度的加大和速度的加快，村干部擁有的資源不斷增多，而約束村干部權力、保障村民權利的制度機制卻嚴重短缺，村干部違法違紀案件頻發。因此，必須采取措施，加強對村務及村干部權力運行的監督。一是利用詢問、質詢等方式發揮黨代會代表在黨的代表大會閉會期間的監督作用;二是組建村民監督委員會，監督村級重大事務決策是否按民主提案、民主議案、民主表決等方式進行，監督村級財政狀況和村務公開執行情況，受理掌握群眾對村務管理以及村干部的意見和建議，組織召開村干部向廣大村民或村民代表述職測評會議，對違背廉潔承諾和創業承諾，群眾意見大、反映強烈的村干部，要求作出解釋、重新承諾或主動辭職等;三是以選舉農村家庭代表和聯戶代表為基礎，以建立組委會、聯戶代表會和村民監督委員會為載體，以培訓家庭代表和聯戶代表為手段，實現對村務及村干部權力運行的監督，形成村黨支部領導決策、村委會執行落實、監委會負責監督，相互制衡、相互監督、相互支持的工作體制。

(二)法律層面

1.改革戶籍制度，徹底打破區分城鄉居民的二元人口結構已顯得十分迫切。要實行以居住地為依據的戶籍管理制度，不再區分城鎮居民與農村居民，統一劃入村民的范疇，從而徹底解決困擾《村委會組織法》多年的農民與居民問題。同時，要及時改變傳統的村民自治管理模式，積極引進社區建設的一些做法，既要對轄區內有所有組織和人員實施有效的管理，更要積極引導他們參與村民自治，調動全民參與村務管理的熱情，提升村民自治的檔次和品位，為選拔出高素質的村官奠定人口基礎。

2.要依法確立村黨支部和村委會各自相對獨立的法律地位。村黨組織是相對宏觀的領導團體，村委會是具體村務的主要管理者。村黨組織要改進對村務工作的領導方式，把主要精力用于對全村經濟和社會事業的發展方向、重大問題的把握和決策上，協調好村級各類組織及各組織與村民的關系，管理好村級組織中的黨員干部，加強自身和群團組織建設，發揮黨支部的領導核心作用和戰斗堡壘作用。村黨支部要及時向村委會以及其他組織傳達上級指示和工作信息，通報黨支部的工作情況，聽取他們的意見;村委會等組織要定期向村黨支部匯報工作，在黨支部領導下發揮各自職能作用。經濟和社會各項事業發展以及關系村民切身利益的重大事項的決策，都必須要由村兩委會在征求廣大村民意見的基礎上提出工作方案，經黨員大會討論審議，提交村民代表會議通過后，由相應組織負責實施。

3.刑法針對新的犯罪情況不斷完善，同時加大打擊力度。轉變觀念，重視對農村基層組織人員犯罪的查處。加強與其他執法部門的協作。檢察機關要與紀檢、監察、審計、公安等部門建立廣泛的聯系，與這些部門密切配合，在各個環節上對農村基層組織人員貪污賄賂犯罪圍追堵截。尤其要注意與公安機關協同作戰，通過聯席工作制、情報共享制度、強化聯合執法力度、違法犯罪線索移送制度等各種措施，加強對農村基層組織人員職務犯罪的打擊。對于交叉管轄的案件，可以與公安機關進行深入的溝通協調，制定具體的案件移交規程，公安機關或檢察機關就轄內問題查處后，對需另一機關管轄的問題及時移交;對于管轄權暫不明確的案件線索，應本著“誰受理、誰初查”的原則處理。通過協作，實現優勢互補，加強對農村基層組織人員犯罪的打擊力度。加強對執法人員的培訓。通過對執法人員進行培訓，豐富他們的業務知識，提高他們甄別農村基層組織人員職務行為類型的能力。加強普法宣傳。對村民加強普法宣傳，使村民了解檢察機關、公安機關管轄農村基層組織人員犯罪的范圍和界限，提高村民舉報的效率;在宣傳中注意發動、鼓勵群眾檢舉、揭發農村基層組織人員犯罪，對于舉報有功的人員可以考慮給予物質獎勵，以擴大打擊的效果。在對村民加強普法宣傳的同時，注意對基層政權人員進行法律宣傳，爭取他們對查處農村基層組織人員犯罪工作的支持。

(三)行政管理層面

1.規范干部權責，強化監督機制。要向村支書、村主任延伸，對村黨支書、村主任權限內涉及重要或村民有異議的經濟項目進行審計，有效規范農村基層“一把手”的權力。切實抓好村務公開，可以嘗試由村民選舉若干人員組成“村財務監督小組”的形式，參與村級政務、財務的管理。村務上公告欄公示，只是一種公開的形式，而接受村民質詢，對造成村集體經濟或農民群眾損害或損失的，制定相關的制度與規則，實行“糾責制”，是確保監督到位的必要措施。

2.不斷深化源頭防范，創新監管機制，并落實村級干部的待遇福利。嘗試實行村級基層領導班子成員 “一崗雙責制”。明確職責，獎勤罰懶，獎優罰劣。“一崗雙責制”既是組織考察干部能力的主要依據，也是檢驗村級干部是否具備新農村建設“領頭羊”作用的“試金石”。可以探討統一發放村干部工資補貼。分析“村官”犯罪案件，我們發現個別農村基層村級干部有利用手中的權力，以各種類型的“補貼”形式侵占公有或集體資金的情況。因此，對村干部工資或補貼由財政統一發放，也是從源頭上削減誘發農村基層干部利用職權損公肥私的有效措施之一。

3.紀檢組織加強村級監管，改善“村官”結構。在農村設立村級紀檢小組，形成區、鄉(鎮)、村三級紀檢網絡，對農村基層黨員干部進行黨的紀律與工作作風的監管，既是規范農村黨員干部行為、推進基層廉政建設的需要，也是為新農村建設、為構建和諧社會提供有力保障。另外，除在“本土”選任村領導干部外，還要多渠道、多形式地選調有涉農專業、專長的“知識分子”到基層當“村官”。鼓勵優秀大學畢業生到農村基層工作，為農村基層儲備優秀人才。

4.規范議事決策程序，完善民主監督制度。凡涉及經濟和社會各項事業發展以及村民切身利益的重大事項的決策，都要由村兩委會在征求廣大村民意見的基礎上提出工作方案，經黨員大會討論審議，提交村民代表會議通過后，由相應組織負責實施。

5.完善村級財務審批和重大建設項目招投標制度。村級重大財務開支必須由村民 (社員)代表會議討論決定，2萬元以上的重大建設項目必須實行招標、投標，增強民主性和透明度。要完善村務財務公開制度。公開內容要求真求實，不留死角。要從只公開辦事結果到注重公開工作計劃、辦事進程、存在問題及群眾意見、建議上來，實行事前、事中、事后的全過程公開，促進村務工作的民主化。

6.嚴格執行村民代表的選舉制度，逐步推行重大村務公決制度。現階段，村民代表在參與村務管理和決策上具有舉足輕重的地位。但是，村級規模擴大后，村民代表的數量沒有明顯增加，而且一般都是通過村黨支部提名，村民推選的方式產生，其代表性明顯不足。必須要嚴格按照法定人數，選舉產生相應數量的村民代表，真正體現村民代表的代表性和先進性。與此同時，還應逐步推行村級重大事務進行全民公決的方法，以每人或每戶一份公決書的形式，來擴大全民的參與面，實行民主決策。

村官犯罪作為一種特殊類型的犯罪，看似問題不大，但造成的社會影響不容忽視。預防和懲治村官犯罪，既要注重治標，更要注重治本。要加強教育、管理和監督，深化農村社會改革，完善農村各項制度，不斷從源頭上鏟除滋生村官犯罪的土壤，確保農村的和諧安定。

參考資料:

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