信訪社會(huì)工作：社會(huì)理性秩序的助推器

特約撰稿/吳越菲

信訪社會(huì)工作：社會(huì)理性秩序的助推器

特約撰稿/吳越菲

社會(huì)轉(zhuǎn)型與“信訪洪峰”

改革開放30多年來，中國(guó)不僅迎來了前所未有的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也迎來了前所未有的社會(huì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)一個(gè)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能政府為特征的國(guó)家被市場(chǎng)主義和現(xiàn)代化敲開了大門，“轉(zhuǎn)型”變成為了最熱門的時(shí)代話語(yǔ)。中國(guó)社會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)涌進(jìn)了財(cái)富、激情和未曾有過的活力；但與此同時(shí)，中國(guó)也并沒有逃脫社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的局部秩序失范。在新舊交替和變與不變的轉(zhuǎn)換中，社會(huì)問題也在很短的時(shí)間內(nèi)集中地出現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的貧富差別拉大、干群關(guān)系緊張、城市化進(jìn)程中的利益受損等等。

2004年開始，中國(guó)的群眾上訪事件驟然激增，大家形容它為“信訪洪峰”。來自全國(guó)各地的上訪大軍前往北京，每天往返在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳信訪局、國(guó)家信訪局、最高人民法院、最高人民檢察院、中紀(jì)委、國(guó)土資源部、公安部等權(quán)威部門之間,反映著改革和發(fā)展帶來的各種問題，大量的人員反映的問題無法得到解決因而長(zhǎng)期滯留在高墻之外。除了來訪之外，每日寄往中央的各種信訪來信更是不計(jì)其數(shù)。

與中央的情況相比，地方政府所面臨的信訪壓力更大。地方政府作為地方的父母官，他們每天面臨的信訪量更大、長(zhǎng)期滯留人員和信訪方式過于激烈的人員都比較多，往往直面干群沖突。由于我國(guó)信訪制度主張?jiān)靥幚恚蚨鴮?duì)于地方政府而言，從市一級(jí)政府到區(qū)一級(jí)政府再到鎮(zhèn)政府，處理和解決信訪問題成為了和諧社會(huì)和“穩(wěn)定大于一切”背景下必須重點(diǎn)完成的政治任務(wù)。

“信訪洪峰”不僅折射出的是我們國(guó)家在改革和發(fā)展過程所引發(fā)的社會(huì)矛盾之嚴(yán)重，更折射出我們的社會(huì)是缺乏解決問題的多元化方式和制度化渠道。

法、情、理的糾結(jié)

信訪制度的前提是老百姓對(duì)于政黨權(quán)威的信仰，而整個(gè)信訪過程可以說就是一個(gè)法、情、理三者不斷沖突、不斷調(diào)和和不斷博弈的過程。法、情、理三者孰輕孰重？這恐怕在信訪中很難一決高下。

中國(guó)人凡事講究個(gè)情理，這在信訪中體現(xiàn)的尤為突出。在很多上訪人員的認(rèn)知中，雖然信訪和法律的背后運(yùn)行主體都為國(guó)家，但相比鐵板一塊的法律來說，信訪似乎是一種更富有人情味，更具有彈性和更直接的問題處理方式，特別是對(duì)于一些特殊問題的處理上，信訪可能比法律更具有有效性。中國(guó)歷來延續(xù)“大國(guó)家”的道路，對(duì)于很多老百姓來說，國(guó)家權(quán)威在很大程度上是高于法律權(quán)威的。政府既可以是法律的主張者，也可以是講究情理的父母官。盡管國(guó)家層面希望在很多問題的處理上走法治化的道路，但與文化傳統(tǒng)相悖的是老百姓更相信黨和政府，更講究情和理。另一方面，雖然通過剛性的法律的確能夠解決許多剛性的問題，但問題在于很多問題的裁決和處理超出了剛性法律所能解決的范圍，特別是對(duì)于法制還并不健全的中國(guó)社會(huì)。因此，信訪日益成為一種解決問題和糾紛的重要途徑，其使用頻率、關(guān)注度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政訴訟、行政復(fù)議。信訪制度在實(shí)踐運(yùn)作中原初功能越來越淡化，逐漸成為了老百姓解決問題的實(shí)用工具。法律只講法，老百姓則希望通過信訪得到法、理、情的認(rèn)知的合一。

不僅如此，大多數(shù)上訪者都希望通過信訪的途徑獲得實(shí)際利益的補(bǔ)償。我們時(shí)常能夠看到的那些10年甚至20年長(zhǎng)期上訪的人員都是通過信訪無法得到利益滿足的人士。如果有其他解決方案，他們不會(huì)走上信訪的道路，因?yàn)樾旁L是一件常被“污名化”的事情。從他們的上訪歷程中能夠看到他們對(duì)于信訪制度的“信仰”，信訪成為了幫助他們解決問題的最后稻草。而事實(shí)上，信訪制度解決個(gè)別人員的特殊情況。而僅僅為了這很少的成功幾率，仍然有很多人通過信訪的途徑在尋求解決的機(jī)會(huì)，甚至不惜進(jìn)行非法上訪。

信訪制度是與法律制度相區(qū)別而存在的。雖然公民有權(quán)利向有關(guān)部門進(jìn)行情況反映個(gè)人或集體意愿，但有關(guān)部門對(duì)反映的意愿進(jìn)行的處理過程則必須依法和依相關(guān)制度來辦。這就使得信訪答復(fù)通常是以法的話語(yǔ)和制度化的話語(yǔ)來書寫的，這就和老百姓對(duì)于情和理的訴求相沖突。特別是對(duì)于現(xiàn)有制度無法正式處理的事情，法、情、理三者的妥協(xié)就更困難了。上訪者和有關(guān)部門總是各執(zhí)一詞，由于話語(yǔ)不同，兩者很難進(jìn)行真正的溝通，而信訪往往就陷入窘境。于是，過激的表達(dá)，長(zhǎng)時(shí)間的信訪慢慢出現(xiàn)，政府和社會(huì)之間的誤會(huì)、差異和相互指責(zé)越來越嚴(yán)重，甚至二者之間形成了一道難以跨越的鴻溝。

引入第三方的新思路

2007年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，對(duì)新時(shí)期信訪工作的定位仍然是：“信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。”可見，信訪工作的成敗事關(guān)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的大局。 近幾年來，信訪數(shù)量不僅高位運(yùn)行，信訪過程中的火藥味也越來越濃，原本體現(xiàn)民主的制度如今演變?yōu)榱藝?guó)家和社會(huì)沖突和博弈的場(chǎng)地。更有甚者是現(xiàn)在信訪出現(xiàn)了專業(yè)化的傾向，這無疑對(duì)黨和政府的群眾工作構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。針對(duì)現(xiàn)有信訪工作的困境，我們不得不重新反思我們現(xiàn)有的信訪制度，我們國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，我們?cè)谔幚砝习傩肇?fù)面情緒上的現(xiàn)有做法。

在現(xiàn)代國(guó)家的治理方式中，國(guó)家不應(yīng)當(dāng)直面社會(huì)，而需要通過許多中介組織和人員進(jìn)行矛盾的緩沖和處理。而我們國(guó)家傳統(tǒng)的信訪制度恰恰是由國(guó)家工作人員直接接待老百姓，這種信訪方式雖然在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)對(duì)鞏固國(guó)家權(quán)威有巨大的塑造作用，但對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家來說，其治理方式存在弊病。當(dāng)國(guó)家直面社會(huì)，社會(huì)上的各種抱怨、意見和非理性情緒會(huì)直接拋向國(guó)家，國(guó)家一來無力處理好每一個(gè)問題，二來國(guó)家和社會(huì)畢竟所擁有的立場(chǎng)不同，在很多問題的處理意見和溝通方式上無法做到真正一致，甚至在很多情況下會(huì)引起不必要的沖突。這樣的治理成本即高，效果又不明顯。一個(gè)可行的方式是在國(guó)家和社會(huì)之間引入第三方，而信訪社會(huì)工作正是在這一思路下的嘗試。目前，在國(guó)內(nèi)社會(huì)工作發(fā)展的比較迅速的上海、深圳、中山、佛山等城市，處理信訪問題、服務(wù)信訪人員已經(jīng)漸漸被納入中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)范疇。相關(guān)部門或者聘請(qǐng)專業(yè)社工以崗位派駐的方式進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心化解矛盾，或者以項(xiàng)目購(gòu)買方式進(jìn)行有針對(duì)性地介入。社會(huì)工作者憑借專業(yè)的價(jià)值觀和知識(shí)為信訪人員提供有針對(duì)性的服務(wù)，幫助其梳理訴求、整合資源、協(xié)調(diào)政府與群眾的關(guān)系，致力于推動(dòng)信訪過程在合理的范圍中得到最有效的解決。

上海市的本土經(jīng)驗(yàn)

以上海地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，社會(huì)工作對(duì)信訪工作的介入效果十分明顯，特別在推動(dòng)信訪過程理性化、制度化的成效上尤為突出。無論在針對(duì)個(gè)訪還是群訪問題的處理上，上海市的信訪社會(huì)工作越來越形成了程序化的服務(wù)流程和方法技巧。

一、系統(tǒng)的外圍訪談與督導(dǎo)宏觀指導(dǎo)

在服務(wù)每一個(gè)正在進(jìn)行信訪的服務(wù)對(duì)象之前（在社會(huì)工作中，常把服務(wù)對(duì)象稱呼為案主），社工都會(huì)在進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的外圍訪談，主要涉及案主信訪接觸的有關(guān)部門、案主所生活的街道、社區(qū)以及家庭成員。通過多方面的了解，對(duì)服務(wù)對(duì)象的各方面情況有一個(gè)大致的了解。在此基礎(chǔ)之上，通過督導(dǎo)的指導(dǎo)，形成系統(tǒng)性的預(yù)備服務(wù)方案。我們反對(duì)通過單一渠道片面了解和認(rèn)知服務(wù)對(duì)象，而主張將服務(wù)對(duì)象進(jìn)行系統(tǒng)化的了解。

二、培育相互信任的案主與社工關(guān)系

“關(guān)系”是人與人得以相處的基礎(chǔ)條件，關(guān)系建立的好不好對(duì)于互動(dòng)的質(zhì)量影響也很大。在信訪社會(huì)工作中同樣不例外，在整個(gè)過程中，社工竭力與正在信訪的服務(wù)對(duì)象建立良好且相互信任的關(guān)系，甚至在很大程度上能稱為一種熟人關(guān)系。這對(duì)于引導(dǎo)案主信訪的良性發(fā)展，幫助案主解決問題具有重要的作用。很多時(shí)候，當(dāng)社工和案主的關(guān)系建立的非常好的時(shí)候，社工所提出的建議往往會(huì)成為案主考慮的重要來源。這種類似朋友和熟人的專業(yè)關(guān)系不僅是案主重要的支撐，也是推動(dòng)減少信訪摩擦代價(jià)的重要途徑。

三、疏導(dǎo)案主情緒，引導(dǎo)案主情緒的合理回歸

同理式的傾聽和溝通是社會(huì)工作者必備的專業(yè)技能，而這種溝通技能對(duì)于疏導(dǎo)案主情緒助益良多。對(duì)于一部分非理性情緒占主導(dǎo)的上訪人員，社工通過專業(yè)溝通技巧讓案主盡量自我表達(dá)和情緒釋放，引導(dǎo)案主情緒的合理回歸。只有雙方理性情緒的存在才能最有助于問題和談話的方式，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的理性秩序才更有幫助。

四、為案主與政府搭起真正溝通的橋梁

社工所接觸的很多信訪事件都伴隨政府和上訪人員之間的沖突，兩者之間的談話很多都已經(jīng)破裂。針對(duì)這樣的情況，社工通過一系列的中間工作，一方面幫助案主走出非理性的情緒，一方面代表案主與政府溝通，希望尋找更有利于兩方的談話點(diǎn)。為了增加有效談話的次數(shù)，社工會(huì)與案主和政府進(jìn)行前期溝通，對(duì)二者的談話內(nèi)容和技巧進(jìn)行前期的強(qiáng)調(diào)，以保證談話不至于破裂。在談話的過程中，社工同樣在其中進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證溝通的順利進(jìn)行。在上海的一些處理群訪事件的過程中，社工在上訪人員和政府之間扮演的積極中間者角色已經(jīng)取得顯著成效。

五、整合各項(xiàng)資源，協(xié)助案主問題的解決尋找更有利的途徑

信訪制度目前最大的窘境在于試圖通過這一制度獲取實(shí)質(zhì)利益的人數(shù)和它實(shí)際所能夠負(fù)荷的資源數(shù)量不能匹配。也就是說，信訪實(shí)際無法解決這么多人的特殊問題。而社會(huì)工作的介入不僅對(duì)于引導(dǎo)信訪的良性發(fā)展有效果，也是一種讓信訪人員得到實(shí)質(zhì)利益的可能方法。雖然社會(huì)工作者無法直接提供資源，但社會(huì)工作者能夠通過對(duì)各項(xiàng)資源的整合，提供給服務(wù)對(duì)象，這等于開辟了信訪之外的另一條獲取資源、解決問題的途徑。不僅如此，社工能做的不僅僅是“授之以魚”式地給予資源，更多的通過“授之以漁”式陪伴學(xué)習(xí)方式，使服務(wù)對(duì)象能夠得到成長(zhǎng)，這種積極的資源給予方式是現(xiàn)有信訪制度也無法給予的。

（作者為社會(huì)工作碩士，工作單位華東師范大學(xué)社會(huì)工作系）

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com