我國《政府信息公開條例》實施現狀和存在的問題

何彥鴦

（南京工業大學，江蘇 南京 211816）

我國《政府信息公開條例》實施現狀和存在的問題

何彥鴦

（南京工業大學，江蘇 南京 211816）

2008年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實施對我國政府信息公開具有重要的促進作用。然而，在實施過程中卻面臨公開范圍不明確、公開方式滯后、監督和保障不力等難題，嚴重阻礙了政府信息公開工作的開展。因此，對《條例》實施所取得的成績和存在的不足深入分析是政府信息公開有序、健康發展的基石。

政府信息公開；成績；不足

一、《條例》實施現狀

（一）《條例》概述

2007年1月17日，國務院審議通過了我國首部國家級信息公開法規——《中華人民共和國政府信息公開條例》，溫家寶總理4月5日簽署國務院第492號令予以公布，于2008年5月1日起正式實施。

《條例》分為五章，共三十八條。第一章對信息公開的目的、定義、主管機構等做了說明。第二章對縣級以上政府部門、縣級政府部門和鄉鎮政府部門各自主動公開的內容分別進行了論述。第三章規定了信息公開的途徑、獲取方式，政府信息公開指南和目錄，主動公開和依申請公開時限等情況。第四章規定了工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度等。第五章對公共企事業單位信息公開進行了特殊規定，責令國務院其他部門對其信息公開制定細則。

（二）《條例》實施中取得的成績

1.工作任務的安排。政府信息公開工作實施需要有一個負責機構。《條例》對各省、自治區、直轄市的政府信息主管機構都作出了明確規定，確定了各地方的政府信息公開的主管機構，其中23個設在政府辦公廳，6個設在監察部，1個設在信息部，1個設在法制部，其下屬的各市、縣政府和省級各有關單位也都根據要求相應建立健全了政府信息公開領導小組，指定了日常工作機構，由主要領導主持各級政府的信息公開工作。

總結各地各級政府信息公開工作重點，主要內容有：（1）健全領導體制和工作機制。（2）開展宣傳培訓，加強工作指導。（3）制定信息公開目錄和指南。（4）加強政府信息公開的各項監督保障。（5）做好政府信息的主動公開和依申請公開工作。

2.政府網站體系建設加快。2008年《條例》實施加快了政府門戶網站的建設步伐。從這幾年的實施狀況看，門戶網站儼然已成為政府信息公開的最主要渠道，尤其是政府門戶網站。如上海2010年主動公開的138955條政府信息中，有136694條是通過政府網站公布的，所占比例高達98.4%。同樣，通過發達的政府網站體系為電子文件取代紙質文件鋪平了道路，實現了政府信息公開與電子政務的完美結合。即使是相對欠發達的青海省，也主動公開政府信息12.32萬條中，全文電子化率也達到了98.7%。與此同時，政府網站開辟了電子形式的依申請公開，60個中央部委及直屬機構、31省級政府都公布了電子形式依申請公開的方式和流程。公眾可通過政府網站來獲取生產、生活等所需信息。

3.新聞發布體系日趨規范。從國務院新聞辦公室網站上獲悉，目前共有75個國務院部門及下屬單位建立了新聞發言人制度，地方31個省、自治區和直轄市政府也已建立了新聞發布和發言人制度。2010年國務院27個組成部門舉行新聞發布會共計750余場；各省、自治區、直轄市政府舉行新聞發布會11800余場。另外，廣東省和吉林省還嘗試推出“省政府新聞發布會網上直播”，受到社會各界的好評。中國青年報社會調查中心通過題客調查網對全國31個省、區、市9244名公眾進行的一項民調顯示，85.9%的人關注政府機構的新聞發言人，84.9%的人對現有的新聞發言人制度總體感覺表示滿意。由此看出，我國新聞發布和發言人制度日趨完善，《條例》的規定更加突出了新聞發言人制度在政府信息公開中的作用。

4.主動公開和依申請公開成績斐然。從2008年至今，政府主動公開的信息無論從內容上講還是數量都有了明顯的改觀。從內容上看，涉及規章和規范性文件，發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策，統計信息、行政事業性收費情況，政府采購情況，行政許可情況，科教文衛發展情況，突發事件情況，食品、藥品、環境等監督檢查情況等。

依申請公開方面，以《條例》實施后的三年情況看，全國 31個省、自治區以及直轄市 2008年－2010年地方政府依申請公開情況。2008－2010年分別是210679、479416、1130920，呈現出遞增趨勢。按省份看，2008年由于《條例》剛實施，各方面制度尚未完善，所以有5個省并沒有公布依申請公開情況，有12個省呈現遞增趨勢，有14個省在2009年出現最大值。另外，根據依申請公開信息受理情況分析，2008－2010三年政府對申請的答復率一直保持在95%以上，較好地滿足了公民和組織對政府信息的需求。

5.信息公開培訓工作逐步展開

《條例》實施為政府信息公開的專門人才的培養提供了良好的契機。2008年到2009年，先后有18個省、自治區和直轄市通過各種途徑和方式開設了信息公開專門培訓班，部署安排政府信息公開工作。一些地方利用視頻會議、現場交流會、情況分析會、專家授課等方式，對省、市、縣（市、區）三級行政機關的有關負責人、聯絡員、信息發布員、接線員等進行專題業務和技術培訓，講解政府信息公開政策和軟件應用，對增強行政機關工作人員依法公開政府信息的意識、提高政府信息公開業務能力方面起到了推動作用。同時各個省市之間也積極開展了學習交流活動，吸收和借鑒各地區在政府信息公開方面的成功經驗，推進了各級各地政府信息公開發展。

二、《條例》實施中存在的問題

（一）發展不平衡

1.地方規范性文件制定狀況。根據政府信息公開的發展程度以及地方規范性文件的制定情況，可以大致分為四個等級：第一等是比較完善的地區，包括上海、廣東、北京、遼寧、江蘇等地區，其制度完善程度與經濟發展程度有較為密切的聯系；第二等是中規中矩的地區，包括河南、山東、福建等地區，該部分占有比較大的比例；第三等是相對欠發達地區，包括中西部地區的多數省份。筆者分析了地方規范性文件出臺時間情況，寧夏、青海等個別省份一直到2009年上半年才陸續出臺 《條例》中規定的責任追究制度、工作考核制度等配套制度。

2.公開內容上的不平衡。政府信息公開發展的不平衡不僅體現在各省市總體數量方面，也存在于各公開的內容方面。從31個省、自治區以及直轄市統計結果看，政府主動公開除了數量相對不足外，普遍還停留在公開辦事制度與辦事程序上。在天津 2010年公開信息中，行政許可類信息占16.5%；統計類信息占15.5%；政府規章類信息占11.1%；教育、醫療、社會保障類信息占3.1%；機構職能類信息占2.1%。與民眾有直接聯系的醫療、教育、社保和征地拆遷補償信息僅占3.1%和0.083%。而像政府招待費支出、公務用車、征地、拆遷補償標準等方面的信息，公開數量極其有限，這使得大量公眾通過依申請公開方式去獲取這部分信息。

（二）政府信息公開年度報告問題突出

1.口徑不一致，數據不統一。以上海2010年政府主動信息公開數量作為參考系，數值為139000條，而山東、浙江、江西、湖北、廣東、廣西、云南七個省份主動信息公開數量超過100萬條，云南更是達到2457181條，相差17倍。一些省份僅僅把政府門戶網站公布的信息列入主動信息公開統計中，通過政府公報、新聞發布會、公共圖書館等方式向外公布的信息則未列入統計，像湖南、寧夏就是這類情況；另一些省份則把向社會各界提供的服務類信息列入主動公開范圍，而這類信息數目很大，所以使一些省份的主動信息公開數量超過100萬以上，例如云南、廣西等地；有些省政府辦公廳僅把省級各政府單位的信息公開數量列入統計范疇，而沒有考慮下轄的市（縣）等，導致數額較小，例如江蘇、新疆。

在依申請公開方面，也存在類似情形。同為東三省的黑龍江和吉林，前者2008－2010年依申請公開數額分別是 214、758、1436，而后者分別是45992、99318、17352，兩者相差幾十倍。兩省人口、經濟、文化比較接近的情況下其數據差別如此之大，使人不免對數據的可信度產生懷疑。

2.年度報告撰寫不規范。從各地方政府的年度報告看，普遍存在撰寫不規范的情況。2008年度，新疆、內蒙古、河北尚未公布信息公開年度報告，而且在行政救濟方面，也有很多省份沒有關于申訴舉報、行政復議和行政訴訟的情況匯報。同時，各地方政府對年度報告撰寫的詳略程度有很大差別，上海、北京、吉林、天津、遼寧等省市信息公開年報詳細、直觀，而寧夏、青海、新疆等地年報存在有效信息不足、內容空泛等問題。北京大學2011年對三年來政府信息公開年報進行調查統計，年報平均字數均在4500字以上，國務院下屬機構的平均年報字數不超過3000字，字數最低為中國地震局的2009年年報，僅522字。

3.突出成績，回避不足。大多數省份的政府信息公開年度報告都用很大篇幅敘述取得的成績，而對存在的問題輕描淡寫、草草幾行字帶過；對工作和舉措寫得較多，而結果和效果寫得較少；報告中的統計數據一般只是從宏觀上反映了該地區一年中信息公開數量，缺少具體分類，無法讓公眾了解在具體領域政府信息公開情況。這幾乎是各地政府信息公開的通病，報告公布情況與公眾真正的期望還存在較大差距。

（三）政府信息公開方式有待改進

1.新聞發布機制有待完善。在涉及安全生產事故、食品藥品事故、環境污染事故、政府征地補償等方面某些地方政府隱瞞、謊報、虛報或不報情況。很多細微的事件由于政府打壓、隱瞞、消息封鎖致使事件擴大化的情況屢見不鮮。例如，貴州甕安6·28事件，2009年云南的“躲貓貓”事件，“隴南11.27”事件等。相反，2010年上海“11.15”事件雖然也造成多人傷亡，但上海靜安區政府高度重視，通過各種途徑對外公開發布相關信息，取得良好的效果。因此，政府能否通過新聞媒體及時向社會傳達政府的政策措施，對于問題解決和社會穩定具有重要意義。

2.政府網站建設亟須提高。政府網站目錄設置不規范。一些政府網站沒有依照條例及有關文件要求公開本機關目錄，更沒有設置有關欄目。有的網站雖然提供了目錄，但沒有配備鏈接，公眾無法通過鏈接直接獲取相關信息。部分地方政府的下屬部門、所屬區縣或者公用企事業單位無鏈接的情況依然比較突出。

3.部門政府網站的信息公開流于形式。政府網站往往提供公開會議精神、法規條例、大項目、大工程建設等內容，涉及民眾切身利益或者部門管理方面的信息比較少。中國社會科學院發布的調查顯示，2010年，全國43家地方政府網站能提供有效拆遷公告信息的有26家，僅占6成。另有政府信息公開申請的在線提交系統不夠人性化，比如，在線填寫的表格項目寬度不夠、對電話號碼的填寫格式有特殊要求等。

（四）政府信息公開范圍不明確

《條例》對公開內容進行列舉在一定程度上有利于政府信息公開的操作，但這是否意味著未提及內容可以不公開？事實上這種規定方式給某些政府部門不公開信息有了可乘之機。很多依申請公開的回復中出現“信息不存在”、“非《條例》所指政府信息”、“非本機關職責權限范圍”等狀況。例如，教育部頒布的《教育部機關政府信息公開實施辦法》細化了《條例》中不予公開的信息范圍，除了國家秘密、商業秘密和個人隱私外，還規定對“正在調查、討論、審議、處理過程中的信息”不予公開。這樣就縮小了政府信息公開范圍。再者，在實踐過程中，由于沒有對具體細目和相關細則予以明確，行政機關可自由伸縮公開范圍。當政府關機在遭遇質疑時完全可以依 《條例》公開的理由搪塞，把應當公開或者可以公開的內容以各種理由拒絕公開。

（五）政府信息公開救濟不力

行政復議是救濟手段中最為主要的救濟手段，但仍存在不少問題。2008年有4個省級政府未公開因信息公開而提起的行政復議數量。從縱向角度看，2008－2010年行政復議的數量并未顯著增加，有些地方反而出現了下降，這并不說明我國政府信息公開工作很出色。相反，通過行政復議手段來救濟存在弊端，因為行政復議是上下級政府之間的監督和審查，在某種程度上導致公平性和平等性難以保證，所以公眾存有顧忌。

從各地行政訴訟實施情況看，公眾用行政訴訟來救濟勝少敗多。一是原告敗訴情形。2009年浙江律師趙某狀告溫州市某縣公安局不履行交通限速標志決策信息一案均以被告主體不適合而敗訴。二是法院不予立案。以黃由儉案為例，當他申請遭拒后，以“政府信息不公開”為由向縣法院提起行政訴訟，而汝城縣法院認為“涉及企業改制范圍，不屬于法院受案范圍，起訴的是縣人民政府，也不屬于縣法院管轄”，因而作出不立案的決定。由于司法力量的式微導致司法的獨立性受到干擾，所以法院在審理有關政府案件時會相當謹慎，這種情況不利于公民信息公開權利的維護和信息公開的發展。

［1］周漢華.《政府信息公開條例》實施的問題與對策探討［J］.中國行政管理，2009，（7）.

［2］陶書志.對完善《政府信息公開條例》的探討［J］.電子政務，2011，（5）.

［3］趙斌辰.對我國政府信息公開的研究——基于《政府信息公開條例》實施以來出現的問題［D］：西安：西北大學，2011.

［4］李海濤.《政府信息公開條例》公眾認知調查分析［J］.檔案管理，2010，（5）.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2012）04－0086－03

何彥鴦（1986－），男，南京工業大學法律與行政學院碩士研究生，研究方向為政府信息公開和政務公開。