全面確立標(biāo)準(zhǔn)化在社會管理中的戰(zhàn)略地位

文/陳自力 劉 璇

社會管理是黨和政府高度重視的一項工作，如何科學(xué)地推動社會管理發(fā)展一直為社會各界所關(guān)注。進(jìn)一步提高和認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)化在社會管理工作中的戰(zhàn)略地位,用標(biāo)準(zhǔn)的形式對社會管理成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和固化，用標(biāo)準(zhǔn)化的手段對社會管理源頭和全過程進(jìn)行規(guī)范，是提高社會管理水平和執(zhí)行力的主要實(shí)踐依據(jù)之一，是對社會管理工作理念、思路和模式的全面加強(qiáng)和創(chuàng)新。

一、國內(nèi)外社會管理標(biāo)準(zhǔn)化的基本情況

國外先進(jìn)國家的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，社會管理標(biāo)準(zhǔn)的完善對推動社會管理水平的提升起到了重要作用。

1.推動社會管理資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)是社會服務(wù)體制和保障體制的重要內(nèi)容，基本公共服務(wù)均等化是社會成員共享社會發(fā)展成果可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。借助標(biāo)準(zhǔn)化的方法和原理，基本公共服務(wù)均等化的各項指標(biāo)可以量化，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公開透明科學(xué)地規(guī)劃、投入、執(zhí)行，將有效減少政府基本公共服務(wù)“供給不均”與公眾對基本公共服務(wù)“享受不均”的問題，促進(jìn)社會矛盾的化解。同時，也可以避免公共資源配置過程中的重復(fù)浪費(fèi)、效率低下現(xiàn)象。從20世紀(jì)80年代開始，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在國外政府公共服務(wù)領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用。歐美等地區(qū)和國家將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為社會公共管理、公共財政理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)和核心，使得基本公共服務(wù)水平、范圍和均等化程度具備了基本參照系。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式可以是一系列的工作規(guī)范，也可以是一系列定量指標(biāo)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、福利保障等各類基本公共服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、財力匹配標(biāo)準(zhǔn)等。例如，聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國開發(fā)計劃署在南非把基本教育和初級醫(yī)療定義為基本服務(wù)，同時對兩類基本公共服務(wù)的范圍、水平和構(gòu)成等指標(biāo)規(guī)定了細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，對公共服務(wù)均等化的發(fā)展起到重要促進(jìn)作用。

2.提高社會管理效率，規(guī)范管理行為，保障管理質(zhì)量

早在上世紀(jì)80年代美國政府就提出應(yīng)向企業(yè)學(xué)習(xí)，將標(biāo)準(zhǔn)化管理思想與管理技術(shù)引入公共服務(wù)體制創(chuàng)新中來，提高政府管理與服務(wù)水平。1993年～2000年克林頓政府推出“國家績效評估（NPR）”行動，1999年美國總統(tǒng)克林頓頒布12862號行政法令（Executive Order 12862），建立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（Setting Customer Service Standards）。其主要做法包括推動政府的多個重要部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、按照成效標(biāo)準(zhǔn)評估各部門管理水平進(jìn)步情況等。據(jù)統(tǒng)計，美國政府在以上階段共制定出 4 000多個公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將政府公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化推向了一個新的階段。實(shí)踐證明，以關(guān)注管理質(zhì)量為核心，把專業(yè)技術(shù)、管理技術(shù)、數(shù)理統(tǒng)計技術(shù)、信息化技術(shù)等集合在一起，建立起嚴(yán)密高效的社會管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，是提高社會管理質(zhì)量水平的重要科學(xué)方法。

3.標(biāo)準(zhǔn)化是社會管理加快接軌國際的有效途徑

隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化進(jìn)程加快，我國經(jīng)濟(jì)、社會、文化和公共服務(wù)等與國際社會的融合度逐步提高，因此，社會管理從封閉內(nèi)向轉(zhuǎn)到開放外向已是時代所需，特別是國際化大都市的建設(shè)進(jìn)程中，金融服務(wù)、智能交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、安全應(yīng)急等服務(wù)領(lǐng)域引入國際標(biāo)準(zhǔn)，是迅速提升城市社會管理水平的有效途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展集中在兩個方面，一是標(biāo)準(zhǔn)化推動全球生態(tài)環(huán)境發(fā)展，當(dāng)前國際貿(mào)易中的各項產(chǎn)品和服務(wù)必須滿足相應(yīng)節(jié)能減排、環(huán)境友好、生態(tài)保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)要求已成為國際共識，同時也成為各國推動社會發(fā)展進(jìn)步的一項重要理念；二是標(biāo)準(zhǔn)化推動社會穩(wěn)定、提升全球社會責(zé)任，例如ISO/PAS 22399《社會安全應(yīng)急準(zhǔn)備及連續(xù)性管理指南》、ISO 26000《社會責(zé)任指南》等標(biāo)準(zhǔn)，在社會穩(wěn)定、勞動權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域推動全球接軌，不同國家可以通過加強(qiáng)對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的解讀和研究，起到借鑒先進(jìn)社會管理經(jīng)驗(yàn)，共享管理理念的作用。

4.國內(nèi)已開展的社會管理標(biāo)準(zhǔn)化工作現(xiàn)狀

近年來，北京、上海、廣東、重慶等部分省市在一些社會管理領(lǐng)域開展了標(biāo)準(zhǔn)化的試點(diǎn)，涉及行政管理與公共服務(wù)、社會管理精細(xì)化、基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)、公共安全體系建設(shè)和應(yīng)急管理體制完善等領(lǐng)域，主要包括行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、社區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)化、公共安全和應(yīng)急處理標(biāo)準(zhǔn)化等。制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展規(guī)劃，研制發(fā)布了一些區(qū)域性的社會管理標(biāo)準(zhǔn)，開展了標(biāo)準(zhǔn)化的推廣應(yīng)用試點(diǎn)示范。但總體來看，國內(nèi)社會管理標(biāo)準(zhǔn)化的起步較晚，理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，許多領(lǐng)域仍舊處于探索階段，尤其是社會管理部門和公眾的標(biāo)準(zhǔn)化意識仍較為薄弱。

二、確立社會管理標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略地位對浙江省的現(xiàn)實(shí)意義

1.社會管理標(biāo)準(zhǔn)化是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然需求

改革開放30年，浙江經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，2010年省農(nóng)民人均收入11 303元，連續(xù)26年位居各省區(qū)第一；城鎮(zhèn)居民收入27 359元，連續(xù)10年位居各省區(qū)第一。人民群眾安全感滿意率為95.28%，持續(xù)保持較高水平。浙江省的教育、就業(yè)、社會保障、公共醫(yī)療和社會治安等領(lǐng)域指標(biāo)也居于國內(nèi)前列，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。展望“十二五”期間，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定的物質(zhì)基礎(chǔ)，浙江省社會管理水平將進(jìn)一步提升，人民群眾對社會管理的期待和要求將進(jìn)一步提高。從歐美等國外經(jīng)驗(yàn)看，這一時期正是社會管理標(biāo)準(zhǔn)快速完善、推廣的高峰期，國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也表明，標(biāo)準(zhǔn)化對社會管理科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。其關(guān)鍵是要求將改善民生作為標(biāo)準(zhǔn)化工作的根本落腳點(diǎn)，要抓住與民生相關(guān)的重要社會管理領(lǐng)域健全標(biāo)準(zhǔn)體系，要明確基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化基本公共服務(wù)績效考核。因此，這項工作是“十二五”時期基本建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、具有浙江特色的社會管理體系，為浙江省“十二五”時期發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境的必然需求。

2.社會管理標(biāo)準(zhǔn)化是社會管理法制建設(shè)的補(bǔ)充，是社會管理工作改革和創(chuàng)新的需要

在建設(shè)“和諧浙江”、“平安浙江”、“法治浙江”的過程中，我們看到有關(guān)社會管理的法制建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域還存在一些法律空白。標(biāo)準(zhǔn)是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序、共同使用和重復(fù)使用的規(guī)范性文件，具有協(xié)調(diào)一致的特點(diǎn)，能較好地成為法制建設(shè)的重要補(bǔ)充。標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商一致的屬性、公開透明的公眾參與過程，能夠更加促進(jìn)社會管理部門樹立以人為本的理念，也是體現(xiàn)社會主義民主與法制的良好載體。特別是社會管理標(biāo)準(zhǔn)包括管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具有較好的可操作性，使其成為依法管理的細(xì)化指南。

近年來，全省各級黨委、政府和廣大基層干部群眾以改革創(chuàng)新的精神，創(chuàng)造性地開展工作，在社會管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新實(shí)踐，取得了顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但同時不少地區(qū)和部門在社會管理中存在“政出多門”、“各自為政”的現(xiàn)象，各級政府在各自轄區(qū)內(nèi)自由裁量，互不相關(guān)，這種管理模式“隨意性”過強(qiáng)，缺乏必要的“規(guī)范性”、“科學(xué)性”，決策過程難以監(jiān)管，實(shí)施效果難以評估。如果通過加強(qiáng)統(tǒng)一省級社會管理標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范社會管理的決策過程、硬件設(shè)施、服務(wù)流程和評價方法等要素，就可以加強(qiáng)社會管理工作的同一性、程序性和科學(xué)性，使社會管理做到統(tǒng)一指揮、步調(diào)一致。

3.社會管理標(biāo)準(zhǔn)有一定的基礎(chǔ)，發(fā)展空間還很大

近年來各級政府和社會管理部門標(biāo)準(zhǔn)化意識不斷增強(qiáng)，民政、教育、衛(wèi)生、公安、安監(jiān)等系統(tǒng)陸續(xù)制定了一批省級地方標(biāo)準(zhǔn)，并由省質(zhì)監(jiān)局發(fā)布實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年7月全省已發(fā)布或立項社會管理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)72項，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)51項、管理規(guī)范21項，占省級地方標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)的7.2%。在制定和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的同時，全省社會管理標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和試點(diǎn)也逐步開展，特別是杭州市上城區(qū)率先將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入政府管理和公共服務(wù)，通過對政府部門職能進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化流程再造，推進(jìn)政府行為的規(guī)范化和精細(xì)化。該區(qū)編制了政府標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系框架結(jié)構(gòu)總圖，出臺實(shí)施了數(shù)十項區(qū)域性工作標(biāo)準(zhǔn)，對規(guī)范政府部門的行政權(quán)力運(yùn)行發(fā)揮了積極作用。

社會管理標(biāo)準(zhǔn)化在取得成效的同時也存在一些問題。一是標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面小，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范。教育、衛(wèi)生、民政等領(lǐng)域的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還很不健全，公共服務(wù)實(shí)行最低標(biāo)準(zhǔn)，社會綜合治理和社會保障體系等重要領(lǐng)域的管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是空白。二是一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，一些管理標(biāo)準(zhǔn)缺少可量化的指標(biāo)，無法把各類管理措施具體化，也不能精細(xì)地測量統(tǒng)計。三是標(biāo)準(zhǔn)制訂工作還比較滯后，適應(yīng)不了形勢變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作透明度不夠，有些標(biāo)準(zhǔn)未能得到全面、正確實(shí)施，特別是沒有發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制性條款的作用。四是民眾對標(biāo)準(zhǔn)的參與程度不高，了解不夠，給社會管理措施的執(zhí)行帶來了難度。因此，社會管理標(biāo)準(zhǔn)化還有較大的發(fā)展空間。

三、提升社會管理標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略地位的建議

一是制定全面、綜合性的社會管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)調(diào)研、摸清需求，將直接面向公眾服務(wù)的社會管理行業(yè)和管理行為逐步納入標(biāo)準(zhǔn)化管理體系軌道，以提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和能力為主線，在“十二五”期間有計劃分步驟地推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域社會管理標(biāo)準(zhǔn)的制定發(fā)布、推廣應(yīng)用、監(jiān)督執(zhí)行工作。使社會管理標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，部分社會管理標(biāo)準(zhǔn)接軌國際先進(jìn)水平。

二是建立社會管理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布動態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求，形成社會管理工作和標(biāo)準(zhǔn)化的良性互動。重點(diǎn)制定發(fā)布教育、醫(yī)療、社會保障、民政福利等公共服務(wù)領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)，制定發(fā)布安全生產(chǎn)和公共安全服務(wù)、災(zāi)害應(yīng)急等領(lǐng)域的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，制定發(fā)布社會綜合治理、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域的管理規(guī)范等。

三是逐步建立社會管理數(shù)據(jù)監(jiān)測和績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)社會管理工作透明化、規(guī)范化，便于決策、監(jiān)督。

四是建立社會管理標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)平臺，集聚社會管理標(biāo)準(zhǔn)信息資源、交流社會管理標(biāo)準(zhǔn)研究和推廣應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)公眾對社會管理標(biāo)準(zhǔn)的知情、參與和接受。

五是加強(qiáng)社會管理國際國外標(biāo)準(zhǔn)跟蹤的研究，加快社會管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)理論方法和模式的探索，積極開展區(qū)域和地方性的社會管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范，增加社會管理標(biāo)準(zhǔn)的適用性和可操作性。

六是積極開展面向社會管理部門的標(biāo)準(zhǔn)化宣傳和培訓(xùn)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，改變目前社會管理標(biāo)準(zhǔn)化理念缺乏、基礎(chǔ)薄弱和人才缺失的現(xiàn)狀，加強(qiáng)社會管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的經(jīng)費(fèi)和人員保障等。