服務型政府視閾下公共政策公共性的回歸

徐敏娜

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

服務型政府視閾下公共政策公共性的回歸

徐敏娜

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

公共政策是政府實施公共管理的重要途徑，公共性是其本質屬性。但在現實運行中，公共政策卻由于政策主體自利化、價值取向兩難化、問題認定偏差化和推行手段異化而偏離了公共性的要求，如何對公共政策進行矯正以促使其公共性回歸成為重要課題。

公共政策；公共性；服務型政府

隨著市場經濟的深入發展、社會結構的深刻變化、公民意識的逐步覺醒，我國一直推行的傳統管制型政府管理模式弊端頻現，政府管理變革和創新成為當務之急。在現實需要的推動下，在理論和實踐的雙重影響下，服務型政府成為我國政府改革的重要方向和首選目標。

關于服務型政府的概念，學術界并沒有統一的界定，但大致可以理解為：服務型政府以公民本位、社會本位為指導理念，以市場化、社會化為改革導向，以為社會和公眾提供公共產品和公共服務為重要職責，以有限、責任、民主、法治、透明為基本價值，以公共利益的表達和最大化實現為倫理目標。這是一種根本區別于傳統管制型政府的新型政府管理模式，更加符合我國當前行政生態環境的要求。

服務型政府的構建與公共利益的最大化實現密切相關，公共利益簡要概括就是社會和公眾的共同需要。在服務型政府建設中，需要將公共利益置于核心地位，實現好、維護好和發展好人民的公共利益［1］。可以說，公共利益是服務型政府行政活動的邏輯起點和價值歸宿，最終需要通過政治系統輸出物——公共政策來加以實現。公共政策是實現公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規范、引導公眾和社群的行動指南或行為準則，是由特定的公共權力機構制定并由社會實施的有計劃的活動過程［2］。其本質要求恰恰也是追求具有明顯公共性特征的公共利益價值取向。公共政策作為一種正式的制度安排，作為政府實施公共管理、維護公眾利益的重要手段，應該也必須通過構建服務型政府的有利契機追求公共利益的最大化表達和實現，以有效矯正并最終回歸公共政策公共性要求。

一、公共性是公共政策的本質屬性

正如日本學者藥師寺泰藏所指出的，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。［3］公共性是公共政策的本質屬性，這也可以從公共政策所必須涉及的幾個要素：公共權威組織、公共利益、公正公平、公共問題、公共權力中得以窺見。

（一）公共政策制定主體：公共權威組織

公共政策的直接制定主體是公共權威組織，“社會公共權威是一個較為寬泛的概念，它既包括國家政府或執政黨派，又涵蓋宗教團體或宗族勢力，泛指具有特殊權力，能夠制定公共政策的政治實體。”［4］基于我國行政管理現實，公共權威組織通常被直觀理解為政府。按照社會契約論的觀點，公共權威組織是公眾出于共同利益需要讓渡個人權力的結果，其公共性體現在以下兩方面：一是公共權威組織建立在公眾“一致的同意”基礎上的合法性，即在一定程度上它是代表公共利益的；二是公共權威組織是公選的社會上最大多數人利益的代表者，不能為私利而壓制、歧視、損害部分社會成員的合法權益。因此，作為公共政策直接制定主體的公共權威組織就是根據其所代表的社會上最大多數公眾的需要來制定公共政策，以實現公共利益最大化，具有鮮明的公共性特征。

（二）公共政策價值取向：公共利益

公共權威組織通過公共政策對某種社會價值和社會利益進行合理調節、分配、整合，最終服務和增進公共利益。公共政策以公共利益為價值取向，公共利益具有明顯的公共性特征：一是公共利益是一個與私人利益相對應的范疇，作為共同體利益和公眾利益，不是簡單的個人利益相互疊加，而是一個社會整體的共同利益；二是公共利益具有社會共享性，即相對普遍的共同受益性，可以理解為它不是特定的、部分人的利益，也不一定表現出直接的、明顯的“正受益”，正是通過這種社會共享性，公共利益影響著共同體內所有或絕大多數成員。公共利益是一切公共政策的出發點，公共政策一經產生就以公共利益為價值取向，其所蘊含的公共性特征也由此得以彰顯。

（三）公共政策目標追求：公正公平

公共政策是政治系統為彌補市場缺陷、保證經濟效率、維護社會公正公平而輸出的一種正式制度安排，支持和保障社會公正、公平是公共政策的首要目標追求。公共政策在對公共利益進行合理調節分配和有效整合的過程中，既要合法又要平等。合法要求公共政策在內容上能夠協調、平衡公共利益，能被公眾所認可并接受；在形式上要求必須按照法定程序進行公共政策的制定、執行、評估、調整。平等要求公共政策既要統籌社會絕大多數人的共同需要，又要優先考慮弱勢群體的利益訴求；既不能對特權階層政策傾斜，更不能對部分人或群體持有政策歧見。公共政策正是在追求公正公平的過程中體現和維護了其公共性本質。

（四）公共政策指向對象：公共問題

公共政策因公共問題而起。所謂公共問題，是與那些“影響有限、只涉及到一個或少數幾個人的”私人問題相對的“影響廣（包括對不直接相關的人有影響）的問題。”［5］公共問題不是一般性的社會問題，只有涉及甚廣影響較大時才能引起公共權威組織重視。由此可見，公共政策解決的是社會上絕大多數人而非個人的利益訴求，是社會共同體而非小集團性質的利益訴求，公共政策的指向對象——公共問題具有鮮明的公共性特征。

（五）公共政策推行手段：公共權力

公共政策的推行需要借助于公共權力。按照社會契約論的觀點，公共權力是人們出于維護社會公共利益和維持社會公共生活秩序的需要，從個人權力中讓渡出部分權力而形成的。公共權力來源于公眾，公眾是公共權力的所有者，作為一種大眾的共同權力，它是一種“公意”的體現，凝聚和體現著公共意志的力量，公共權力的公共性有效地維護了公共政策的公共性。

二、公共政策公共性的現實偏離

從理論層面看，公共性是公共政策的應然屬性，但在政治現實中，公共政策的公共性卻發生了嚴重偏離，出現了政策主體自利化、價值取向兩難化、問題認定偏差化和推行手段異化等現象。

（一）政策主體自利化

政策主體（主要指政府）自利化是指政策主體在推行公共政策、實現公共利益的過程中，也存在追求自身利益（政府利益）最大化的現象。“政府利益是由社會公共利益、政府組織利益及其工作人員的個人利益共同構成的復雜綜合體。［6］”其中，政府及其工作人員對于自身利益不合理的訴求謂之政府失常利益，它在很大程度上折損了公共政策的公共性，且有不斷擴張的趨勢。主要表現為三個層次：從微觀層面而言，政府工作人員存在自利化傾向，理論上客觀公正地行使公共權力在現實中卻演變為對政績、薪金、職位等個人利益的追求。從中觀層面而言，地方政府和部門存在自利化傾向，理論上服從國家利益分配格局在現實中卻演變為對部門利益、團體利益的追求。從宏觀層面而言，政府作為一個整體存在自利化傾向，理論上是公共利益的最高代表在現實中卻演變為對特權地位、經濟待遇的追求。在現實的公共政策過程中，政府已非純粹代表公共利益，其客觀存在的自利化傾向大大折損了公共政策的公共性本質。

（二）價值取向兩難化

公共政策價值取向是指政策主體在公共政策制定過程中對所要遵循的價值準則的選擇，其中，公平和效率是公共政策領域中最受關注的兩種價值。公平可以理解為對政策資源的合理性配置，效率可以理解為對政策資源的有效性配置。理論上我們希望公平和效率兩種價值能夠相互統一，但在公共政策制定過程中，兩者表現出的更多是相互對立。追求公平要求社會成員對資源的享有是無差別的，機會平等且結果平等。而追求效率強調的激勵性差別資源分配機制必然會導致結果的差別。因此，就公共政策領域而言，選擇公平在一定程度上必然會犧牲效率，而選擇效率也會不同程度地損害公平。公共政策公共性要求公共政策以社會公正公平為目標追求，而現代公共管理又要求以效率作為首要價值準則，要求“效率優先，兼顧公平”，公平和效率兩種價值取向的對立使公共政策公共性面臨兩難化困境，嚴酷的現實使公共政策公共性偏離了公平偏向了效率。

（三）問題認定偏差化

政策問題是指那些引起政府關注并納入政府議程的社會問題。公共政策問題的認定，是一個政府在紛繁復雜的社會問題中進行選擇的過程。理想狀態下，政策問題的認定的結果應該是：社會公眾普遍關注的社會問題確立為公共政策問題；被確立為公共政策問題的社會問題是社會公眾最需要解決的社會問題。然而在政治現實中，首先，我國政策制定過程中利益表達與綜合的主導形式是政策議程的 “內輸入”議程，即在公共權威組織的積極關心和密切關注下，使特定的社會問題被納入政策議程中。這種政策問題的界定過程是與政策直接制定主體和決策官員的價值、規范和利益沖突緊密聯系在一起的，不可避免地帶有主觀性。其次，公共政策信息存在非共享性，一方面，公眾不能掌握充分的政策信息，不能在同一信息平臺上與政府平等對話；另一方面，有效溝通渠道的缺乏使政府難以獲知公眾真正的政策需求。因此，政策問題的認定受到政策主體主觀性和信息非共享性影響而產生偏差，最終導致公共政策公共性出現偏離。

（四）推行手段異化

公共權力是公共政策制定過程中有效推進的重要手段和可靠保障。公共權力是公眾權力讓渡給政府的結果，是“公意”的體現。但在公共政策過程中由于法律制度的不完善，在監督不力的情況下，公共權威組織用社會公共利益的損耗換取自身失常利益的最大化滿足，公共權力發生異化，并且導致尋租和腐敗現象頻出，嚴重削弱了公共政策的公共性本質。

三、服務型政府視閾下公共政策公共性的回歸路徑

公共政策作為政府實施公共管理的重要手段，作為一種彌補市場不足的制度安排，最終目的是維護公共利益，追求社會公平與公正，體現和承擔社會責任。從服務型政府的視閾來看，公共政策公共性的回歸是一個系統工程，服務型政府的構建為其提供了有效載體。

（一）在建設透明政府中，推進政策過程公開化

建設透明政府要求全面推進政府工作的公開透明，實現陽光管理、執法、服務、運作，最大程度維護和保障公眾的知情權、參與權和監督權。首先，在理念層面要實行陽光行政，使政策過程公開化，減少政府暗箱操作行為，鼓勵公眾積極參與，以便在政策問題認定中將公共議程有效納入政策議程；在政策方案擬定中彌補政府有限理性；在政策方案選擇中克服集團利益和尋租行為；在政策執行中矯正偏差行為；在政策評估中對政策進行有效跟蹤、創新和調整。其次，在技術層面要發展電子政府，為政策過程公開化提供技術平臺和有力保障。電子政府能夠完善公共政策的信息傳播機制，確保信息的透明性、公開性，滿足民意上達的需求，促進政府與公眾順暢互動，使公眾有效參與政策過程，實施有力監督，確保公共政策公共性回歸。

（二）在建設責任政府中，推進責任追究機制完善化

建設責任政府要求政府要對人民高度負責，對自身行為必須切實依法承擔法律責任和道義責任。首先，建設責任政府要重視內部自律機制 （行政倫理）的建立。就政府官員自身而言，必須以加強美德教育為重點，提高道德操守和政治責任感，以實現公共目標為目的推行公共政策。就政府整體而言，必須以加強行政文化建設為核心，樹立起為納稅人服務的觀念，把公眾利益放在首位，以追求公共利益為導向推行公共政策。其次，建設責任政府要重視外部他律機制的建立，完善行政責任追究機制。在公共政策過程中，為保障、維護和實現公共利益最大化，克服公共權威組織對非公共利益追求的傾向，必須追究公共政策決策失誤的責任，公共政策制定對公共性損害的責任，公共政策執行偏差的責任，并真正做到有責必究，提高行政責任追究的剛性，確保行政責任追究機制切實發揮作用，實現公共政策公共性最大程度回歸。

（三）在建設民主政府中，推進公民參與制度化

建設民主政府要求充分尊重人民的選擇，無論是政府還是非政府層面，只要涉及人民利益的決策，都要充分保證人民的知情權和參與權，由人民進行充分協商后再作出決定。首先，建設民主政府需明確積極有效的公民參與是提升公共政策公共性的必由之路，缺乏公民參與的公共政策從醞釀到終止勢必不能完全代表公共利益。其次，建設民主政府需建立、健全公民參與機制。要從總體上增強公民參與意識，在社會上普及平等觀念、自主原則、責任意識、法制理念，廣泛營造公民參與整體文化氛圍；要針對公民參與制度性供給不足的現實，積極審慎地借鑒發達國家成熟經驗，探索出符合我國國情的公民參與機制，從法律上明確規定公民參與的內容、方式、途徑，使公民參與經常化、制度化、可操作化，從形式上豐富公民參與的手段和方式，拓寬參與渠道，保障參與暢通，在公共政策制定過程中，公民制度化參與與非制度化參與并舉，實現公共政策公共性回歸。

（四）在建設法治政府中，推進公共政策法治化

建設法治政府要求政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道。法治政府是一個公共權力受到制約，有權必有責，權責統一的政府。在公共政策制定過程中，公共政策法治化的實質就是對公共權力的合理約束和對政策程序的適當規定。首先，完善以權力制約權力的內部監督機制，充分發揮人大、司法與紀檢的監督作用。其次，建立以權利制約權力的外部監督機制，強化大眾媒體、社會團體、公民個人等社會成員對公共權力的監督。在建立完善政府運行監督機制的基礎上，積極推進公共政策法治化，對公共權力的運用實施有效監督，防止公共權力異化，增強公共政策公共性。

［1］邢華.論公共利益與服務型政府建設［J］.中國行政管理，2009，（7）.

［2］陳潭.公共政策學［M］.海口：海南出版社，2002.

［3］［日］藥師寺泰藏.公共政策：政治過程（張丹譯）［M］.北京：經濟日報出版社，1991.

［4］謝明.公共政策導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［5］王樂夫，陳干全.公共管理的公共性及其與社會性之異同析［J］.中國行政管理，2002，（6）.

［6］葉麒麟.公共政策過程中的政府利益分析［J］.甘肅行政學院學報，2006，（3）.

責任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2012）01－0073－03

徐敏娜（1985－），女，遼寧建平人，中共丹東市委黨校教師，研究方向為公共政策。