政府合法性在減貧行動中的建構及其風險研究——以北川縣貧困村災后重建狀況為例

曹朝龍 李雪萍

政府合法性在減貧行動中的建構及其風險研究
——以北川縣貧困村災后重建狀況為例

曹朝龍 李雪萍

“5·12”汶川大地震后，減貧實踐中的政府、市場、社會形成了“三角鏈”關系。政府在減貧行動中發揮著主導性的作用，通過制度安排等措施，與市場博弈、與社會資本“合謀”，來建構其合法性。在后重建時期，政府在減貧實踐中建構的合法性，經受著市場環境下的農戶可持續生計風險以及干群信任風險。

政府合法性;市場;社會資本;風險;北川縣

北川縣位于四川盆地西北部，是汶川大地震中受災最為嚴重的區縣之一，全縣受災人數達15645人，失蹤4402人。汶川地震后，縣人民政府重新選址為永昌鎮 ，轄6個鎮17個鄉。截至到2010年，全縣總人口為236400人，其中農業人口186500人;行政村319個，全部為貧困村。2011年11月11至16日，我們在北川縣扶貧局的幫助下，采用問卷調查和實地訪談法對北川縣貧困村的恢復重建狀況進行入村入戶調研。本次調研采用隨機抽樣的方法，一共抽取了永安鎮、擂鼓鎮、曲山鎮、陳家壩、貫嶺共5個鄉鎮的6個村子，在入村之后，每個村子隨機抽取20戶，進行問卷填答和訪談。文中所涉及的資料均來自于此次調研，關于縣和村莊的一些基本資料來自于當地政府部門。

一、減貧行動中的“三角鏈”

減貧實踐中的政府合法性問題與市場、社會資本密切相關，并形成“三角鏈”。

合法性問題與政治相伴而生，是政治生活中的關鍵要素。韋伯認為合法性 (legitimacy)是指對一種政治秩序或統治類型的信仰或服從，主要基于社會公眾對權力的內在認同。哈貝馬斯指出：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”〔1〕阿爾蒙德把合法性看作是一種體系文化，它表現為對政治體系的認同與對政治體系的自覺遵守。〔2〕我國學者王浦劬指出：“政治合法性是一種特性，這種特性不僅來自正式的法律或命令，而更重要的是來自根據有關價值體系所判定的、由社會成員給予積極地社會支持與認可的政治統治的可能性與正當性。”〔3〕從上述學者對合法性的定義中可以看出，合法性更多的是強調公民的認同和信仰。在本文中，政府的合法性主要是指政府在實施政策或發布命令時，社會成員的認可及參與程度。

布爾迪厄1980年正式將社會資本引入社會學領域，使之成為與經濟資本、文化資本并列的基本資本形態之一。在對社會資本的解說上，不同的學者從各自的研究對象和研究視角出發予以了不同界定并發展了這一理論，本文研究議題中主要是沿用美國政治社會學家羅伯特·D·普特南意義上的社會資本： “與物質資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率。社會資本提高了投資于物質資本和人力資本的收益。”〔4〕也就是說，社會資本主要表現為普遍的信任、互惠規范等，社會資本能夠增進人們相互之間的信任，有助于緩解社會沖突和矛盾，提高工作效率，在災區恢復重建中，也能夠提高村民應對風險的能力。

災后貧困村的減貧工作不是政府單一因素作用的結果，政府在建構其合法性時還受到了來自于市場和社會資本的影響，這三者是一個相互作用與影響的“三角鏈”關系體，三者均衡有助于減貧效能的最大化。

圖1 減貧行動中的“三角鏈”

①合法性的發揮;②市場風險的減少;③農戶自身力量的增強;④盲目性、自發性或互利共贏;⑤政府調控的成功或失效;⑥增強或減弱社會資本;⑦成功抵御風險或失敗;⑧強化或減弱社會資本;⑨增強或削弱政府合法性。

圖一的“三角鏈”關系體中，①代表著政府在減貧中的作為，政府在減貧中處于主導地位，負責重大政策的安排和實施，主要是通過合法性的建構發揮效能;②代表著市場在減貧中的自發調節作用，當市場風險減少時，才會起到良好的減貧效果;③代表了社會資本在減貧中的力量，當農戶力量增強并對政府的認可度較高時，那么政府所發揮的減貧效能更大;④代表了市場的兩個方面，一面是市場發揮正功能的作用，即市場的調節作用協助政府在減貧行動中的合法性建構，另一面是市場的盲目性和自發性起著負功能的作用;⑤代表著政府在市場經濟條件下，運用政策性手段調控市場，從而達到良好的減貧功效，當然，這個過程也可能出現政府調控的延遲或失靈;⑥和⑦則指市場環境是如何影響到社會資本的，比如，當地震發生后，面臨物資緊缺、原材料上漲等市場風險時，社會資本會發生怎樣的變化，是增強了還是減弱了;⑧和⑨指的是當政府的合法性機制發揮作用時，社會資本受到了怎樣的影響，又是如何作為的，如果社會資本力量增強了，即農民信任和支持政府，那么會與政府的合法性機制共同發揮效能，反之，則起到阻礙作用。

概而言之，政府在減貧行動中的合法性建構，受到了市場風險的牽制，也受到了來自社會資本的影響，這兩種因素可以發揮正功能，也可以發揮負功能。當政府通過行政指令和政策安排達到調控有力時，控制了市場風險，并且得到了災區民眾的認可，那么在貧困村減貧中，必然能成功建構其合法性，從而起到良好的減貧效果。反之，當政府對市場的監控失敗，社會資本效用變低，這樣，減貧的效能會大大弱化。

二、博弈與“合謀”：災后村莊公共產品供給中的政府行為

政府在災區貧困村減貧中的合法性建構，首先是從其在抗震救災中發揮主導性作用開始的。政府在災后重建中的主導優勢的發揮主要表現在政府能夠在重建中號召和動員全社會甚至海內外的一切力量投入到建設當中。汶川大地震發生后，有兩件事引起了全社會的共同關注：一是內部的，從中央到地方、從政府到社會的快速反應能力，災害應對的系統性和有效性有目共睹;二是外部的，全球媒體熱議中國大地震，對中國政府、社會和民眾形成了全新的判斷，尤其是對政府的應對能力、開放透明和社會、民眾的自主意識給予了積極、正面的評價。從效果來說，政府行為不僅大大增強了民眾重建恢復的信心，最大限度地鼓動了民眾的參與，而且一步步地鞏固了政府在災區人民心目中的合法性。

(一)保障基本公共產品供給：政府合法性的自我建構

地震發生之后，災區民眾迫切需要援助和支持，政府在短時間內恢復各項基礎設施，保障基本公共產品的供應，適應了災區民眾的需求，讓民眾更認同黨中央的各項政策。

汶川地震后，作為極重災區的北川縣交通狀況遭到了極大的破壞，交通道路受阻、斷裂等，給當地災民的出行和經濟發展帶來了很大麻煩，加之地震引發的山體滑坡等更加重了當地人出行的困難。恢復重建開始后，交通道路的重新規劃和修建成了一項重大任務。我們在調查當中發現大部分村民對出行道路的建設給予了肯定。

表1 與汶川地震之前的情況比，當前情況為：

如表1所示，有69.2%的村民認為通過重建，出行道路變好了。調查發現有60%以上的貧困村農戶擁有了出行的摩托車，這就給他們的出行帶來了很大的方便。

同時，人畜飲水工程建設取得很大成效，村民吃水不再困難。地震發生后，貧困村的飲水設施也得到了重視，人畜飲水工程開始走進各個村落。調查發現，70.8%的農戶認為飲水比地震前方便了，63.3%的認為水質量比以前提高了。筆者在與農戶交談時，農戶感慨萬千。調查對象中A村的黨支部書記說：近些年，由于上級政府部門對人畜飲水工程工作的開展，用水比以前方便多了，水質量也有了保證，農戶對這些方面還是很滿意的。

(二)住房重建行動：政府合法性在互動中建構

由于處于地震斷裂帶附近，北川縣的無數房屋倒塌，傷亡眾多，災民生活在恐懼、痛苦中，甚至陷入絕望的邊緣。地震發生后，住房問題的解決成了頭等大事。2008年，黨中央領導赴災區視察時強調一定要保證災區居民安全過冬，而且，在2009年政府工作報告中主要任務明確要求基本完成因災倒塌和嚴重損毀農房重建任務，保證受災群眾在年底前住進新房。〔5〕在這種強大政治任務壓力下，各級政府迅速安排部署了農村住房重建工作。住房重建行動的開展，最迫切需要的是充足的資金，沒有物質力量的支持，政府合法性建構面臨內在困難。

1.政府與市場的博弈：政策性金融的支持

調查發現，在政府和各界社會力量的支持下，災區的重建住戶都能得到一定的住房補貼，一般來說，1到3口之家可以得到1.6萬元的補貼，4到6人為1.9萬，6人以上為2.2萬元。這些補貼大大緩解了災區困難住戶的住房建設負擔。然而，市場規律具有自發配置資源的作用，地震以后，由于受到供需矛盾的影響，建房成本飆升。(1)市場建材價格瘋漲。據村民反映，住房建設的石子、水泥、鋼筋、紅磚、瓦片等漲幅很大。例如鋼筋的價格震前110元/噸，可是到了地震之后升到160元/噸。 (2)建房人力成本上升，請建筑隊是一項不小開支。 (3)運費成本大大增加。一些偏遠和交通不便的地區，光是運費就是一筆大開銷。成本如此飆升，極大影響了住房重建。為此，政府運用了政策性的金融手段，協助村民建房，并取得了村民的認同。

目前在我國的金融類型主要可分為商業金融和政策性金融，所謂政策性金融，“指的是在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大目標，以政府政策性扶植的強位弱勢產業、強位弱勢地區、強位弱勢群體為金融支持對象，以優惠的存貸利率或信貸、保險 (擔保)的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規范下而進行的一種特殊性資金融通行為和制度安排”。〔6〕這里的強位指的是需要政策金融扶植的產業、地區或群體，弱勢群體主要是在市場競爭中處于劣勢地位的成員。地震發生之后，災區民眾就成了強位弱勢群體，因此是政策性金融的對象。農村信用社的運作模式也由地震之前的商業方式轉向了面向災區群眾住房建設的政策模式。調查發現，村民一般能貸到3萬元左右，也有許多農戶選擇了貸款5萬元。這種住房貸款的申請不僅方便 (只需村委會開個介紹信，之后到鄉鎮政府履行相應的手續，最后去縣儲蓄所就可以辦理)，而且三年之內免息。

2.政府與社會資本“合謀”

對于貧困村的村民來說，即使有了政府的補貼和優惠貸款，一些農戶還是無法完成住房重建，在這種情況下，災區群眾又是如何實現重建任務的?這其中一個重要的因素便是社會資本的作用。主要表現在：

第一，鄰里網絡、信任和互惠行為〔7〕

在災后重建房屋過程中，常常見到社區居民互相幫助，一家建房多家來幫。調查得知，一些村莊中在外打工的人自發組成建筑隊，來幫助村里人建房，而這些建筑隊往往不收取或很少收取村民的費用。也正是這種互幫互助，使得村莊的鄰里關系更加融洽，而且大大節省了建房成本。

第二，血緣關系下的社會資本力量

中國鄉村是一個熟人社會，血緣、地緣關系在其中起著重要的支撐作用。地震發生后，地緣關系的幫助作用往往僅限于人力的支持，物力的支持較少，因為同一受災村莊，家家戶戶的情況都差不多，都需要重建，往往沒有多余的錢外借。然而，血緣關系依然發揮著作用，一些村民通過求助于自己的親戚或者要好的朋友，來籌集建房資金，調查發現每戶居民平均向自己親戚借款2萬元左右。因此，在這個過程中，血緣關系在不知不覺中也促成了政府合法性。

就住房重建而言，調查發現，所有的貧困村重建戶均得到了國家的政策補貼和優惠貸款，并且在2009年住進了新房，那些房屋未倒塌的也領到了一定數額的房屋加固費。58.3%的農戶房屋結構為框架 (有鋼筋混凝土承重結構)式。當問到農戶與汶川地震前相比，住房質量是否提高時，70.8%的農戶認為住房質量變好了。

三、后重建時期政府合法性建構的風險

(一)市場環境下的農戶可持續生計風險

市場機制具有盲目性、自發性以及優勝劣汰效應，不同的地區、村莊、農戶具有不同的稟賦，貧困村的稟賦較差。在市場風險的作用下，政府的合法性建構在減貧工作中面臨很大的風險與挑戰。

汶川地震發生后，房屋重建戶得到了一定補貼，但是補貼額度遠遠不能滿足農戶的房屋重建，許多農戶不得不從銀行貸款或向親戚朋友借錢，因此，雖然重建戶的住房質量提高了，但他們的負債也增多了。我們調查發現，有60%的農戶認為自己的負債狀況要比地震之前糟糕，只有10.8%的人認為自己的負債狀況要比以前好。出現這種情況的原因是震后建房多數需要10萬元左右，農戶的積蓄全部投入建房，盡管在2008年村民可以從銀行貸到5萬元左右，但由于近三年農民收入有限，大多數村民都無法還清5萬元左右的債務，如今，三年的免息期已過，許多重建戶感覺到還債困難。

表2 借入現金情況

從表2可以看出，村民的主要借款集中在親戚朋友和政府貼息貸款，而商業貸款可以忽略不計，在所調查的120戶村民中，當前平均借款為4萬元左右，這些借款主要是2008年和2009年建房時所借。

地震之后，政府的免息貸款幫助災民住進了新房，然而，三年過去之后，農民債務沉重，勢必在抵御風險方面再次陷入困難境地。

而從農民的生計狀況來看，由于受市場風險機制作用，貧困村災民的收入無法在種植業等方面提高，往往靠外出打工來貼補家用。以某鎮B村為例，地震之前，村民主要靠種植茶葉、獼猴桃、枇杷維持生計。由于靠近縣城，銷路也比較好。然而，地震之后，隨著縣城重新選址，需求量逐漸減少，加上運費增長，農民的收入大減。許多農民不愿大規模種植，反而出去打工。在調查中，我們收集到了村民近一年 (2010年11月—2011年11月)的收入和支出狀況，農戶平均總收入為28456元，總支出為25106元，收支余額為3350元，所剩無幾。

表3

政府補貼 0 15000 1960 2911 吃穿用(包括禮金) 0 83000 11714 13488其他 0 200000 6035 20615 其他 0 50000 608 4223總收入 0 420000 28456 49945 總支出0 336000 25106 45471

圖2

從收入角度看，打工收入占了農戶家庭收入的一大部分，而種養殖業僅占10%。此外，調查當中的其他收入項，主要是指土地征用賠償款、工商事故醫療賠償等，這些收入都是短暫性收入，與打工、種植、養殖相比，對農戶本身來說無法實現長遠性的保障。

(二)減貧行動中的干群信任問題

盡管政府建構其合法性受到了來自社會資本的正面助益，然而，當社會資本存量降低時，也會干擾到政府合法性建構，一個重要的表現就是減貧中的干群信任問題。

調查發現，許多村民反映基層干部在執行扶貧政策時存在不公平現象，致使群眾對干部的信任度下降，影響到了政府合法性。比如，一位姓王的農戶說到： “黨的政策是好的，給了我們很多優惠，可政策執行下來就變了味，現在做什么事兒都靠人情，就說建這個房，人家有關系的就可以多貸款，我們還得四處向親戚們借錢。”還有的群眾反映村干部自私自利，不為群眾辦事兒。比如，某鎮的C村，由于供水源設備失修，一些農戶飲水困難，村民說： “上邊已經把錢撥下來了，2萬，我們都知道，可那個村支書把錢用到其他地方了，我們向鄉里反映情況了，可鄉干部里有他的同學，反映也沒用。”當然，許多研究學者也注意到了這個問題，一項基于汶川地震四川災區22個區縣的實地調查問卷顯示：有1/4的被訪者不同程度地認為村干部發放救災物資不公平。〔9〕其實，這些實例都反映一個實在的問題，那就是政府在減貧過程中，干群信任關系十分重要，它關乎社會資本功效的發揮，影響社區重建的進展以及村莊的良性運行和協調發展。

四、小結

政府在減貧行動中發揮著主導性的作用，政府通過政策性安排和支持來建構其合法性。然而，合法性最終還是需要貧困村社區居民的認可。為此，在今后的扶貧工作中，一方面，政府應從主導者的地位退居為服務者的角色，以服務維護其合法性機制，充當市場的“守夜人”，提供完善的公共服務。另一方面，由于社會資本在減貧中發揮著重要作用，其功能的發揮會影響到政府的合法性。因此，要積極創建和發展社會資本，促使社會資本正面功能的發揮，以形成村莊減貧中的強大合力，實現功能耦合，達到減貧的最佳效果。

〔1〕J·哈貝馬斯.交往與社會進化〔M〕.張博樹譯.重慶：重慶出版社，1989.184.

〔2〕G·A·阿爾蒙德等.比較政治學〔M〕.曹沛林，等譯.上海：上海譯文出版社，1987.35-36.

〔3〕王浦劬.政治學基礎〔M〕.北京：北京大學出版社，1995.162.

〔4〕Putnam，Robert D.，The Prosperous Community：Social Captital and Public Life.American Prospect13，1993.35-36.

〔5〕溫家寶.政府工作報告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上〔R〕.2009.

〔6〕王偉，白欽先.災后恢復重建離不開政策性金融強有力的支持〔J〕.金融理論與實踐，2009，(1).

〔7〕黃承偉，陸漢文.汶川地震災后貧困村重建：進程與挑戰〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2011.147.

〔8〕龍禹，莊天慧.村民自治組織參與災后重建的現狀分析——以四川地震災區為例〔J〕.河北農業科學，2009，(9)：130.

D632.1

A

1008-9187-(2012)06-0102-05

教育部人文社會科學研究項目“西藏城鎮社區發展：公共產品供給”(10YJA840020);中央高校自主科研課題“災害風險管理與減貧理論方法研究”(CCNU11C2008)

曹朝龍，華中師范大學社會學院碩士研究生;

李雪萍，華中師范大學社會學院教授、博士生導師，湖北 武漢 430079。

陳學明】