從二分走向整合——“政治與行政二分法”的反思與超越

[廈門大學 廈門 361005]

從二分走向整合
——“政治與行政二分法”的反思與超越

□呂志奎[廈門大學 廈門 361005]

在公共行政學研究的整個歷程中，政治與行政二分原則奠定了公共行政學的理論基調。這種對政治與行政有點天真的區分一直困擾著后來的公共行政學理論與實踐多年。圍繞政治與行政二分原則的弊端而進行的反思與批判，客觀上推進了公共管理理論與實踐的不斷發展。

政治；行政；政治與行政二分法

一

政治與行政二分原則（Politics/Administration Dichotomy）最早是由行政學鼻祖威爾遜1887年在《行政學之研究》（The Study of Administration）一文中提出的。該文在學術界被視為公共行政學科正式誕生的標志，因為在此之前人們還沒有明確和有意識地認識到行政部門的作用和特性，行政學無論在學術領域還是在實踐領域，仍處于附屬于政治和憲法的地位。該文試圖重新界定政治與行政的關系，奠定了公共管理學傳統的研究基調。這是威爾遜對公共管理學的最大貢獻。威爾遜的這種思想在古德諾的《政治與行政》一書中得到系統的闡發。

（一）行政功能與政治功能分離

在威爾遜看來，行政是行動中的政府，它是政府的執行，它是政府工作的中心。行政學研究的一個目標，在于它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務[1]32-33。因為行政與政治存在區別。“行政管理的領域是一種事務性的領域。它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠；在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面迥然不同”[1]44。“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動，而另一方面，‘行政管理’則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”[1]45。雖則“政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”[1]45。所以，行政應該與政治分離。“行政管理置身于‘政治’所特有的范圍之外。……雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻不需要自找麻煩地去直接指揮行政管理機構”[1]44。古德諾認為：“政治與指導和影響政府的政策相關，而行政則與這一政策的執行相關。這就是這里所要分開的兩種功能，即‘政治’與‘行政’。政治的功能是表達國家意志，行政的功能是執行國家意志”[2]11-13。既然行政功能不同于政治功能，為了提高政府的效率，增強政府的民治性和公共性，就應該把行政功能與政治功能分開，政治就不應該去徒勞控制行政。威爾遜和古德諾都主張行政學之研究應當從行政與政治分離開始，從實踐上排除政治對行政的干擾，建立起以高效率為目標的公共行政體制。在古德諾對政治與行政二分原則作了系統之闡發之后，這一原則得到了人們的廣泛認可和接受。這也奠定了傳統公共行政學的研究基調。

（二）行政功能與政治功能協調

雖則行政功能與政治功能應該分離，但威爾遜還是認為，如果沒有行政的幫助，則政治將一事無成。古德諾更系統地闡述了行政與政治必須協調的思想。他認為：“實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致。民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。換句話說，實際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實現。如果從迄今人們認為的廣義上去使用‘政治’和‘行政’這兩個詞的話，政治必須對行政有一定的控制”[2]13-14。“政治的功能一方面主要與國家意志的表達有關，其次又與國家意志的執行有關。因為在國家意志的表達和執行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協調”[2]21。一方面，為了保證國家意志的有效執行，政治必須對行政進行控制，政治應該主導行政；另一方面，為了保證政府的民治性和公共行政的高效率，又不能允許政治對行政的控制超出其所要實現的合理目的[2]21。否則，這種過度的政治控制可能適得其反。古德諾強調：“法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。一種行為準則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什么也不是，只是一紙空文。另一方面，執行一種并非國家意志所表達的行為準則，倒真是執行機構在行使表達國家意志的權利”[2]14。換句話說，實際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法很難實現。政治功能涉及政策制定及社會價值的權威性分配，而行政功能則關乎政策的執行，即執行和落實政治過程中的價值分配政策。顯然，行政過程與政治過程是密切相聯的。

政治與行政二分原則脫胎于西方競爭性的政黨政治體制，設計這種體制的初衷是為了保持和提高民治政府的行政效率，使政府專門執行國家的意志和政策，免受政治上的不利影響。然而，這種對政治與行政有點天真的區分一直困擾著后來的公共行政學理論與實踐多年。尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務》中認為：“是否威爾遜、古德諾和其他早期的思想家應該對這件事完全負責還是有爭議的，能夠確定的是他們沒有興趣把政治與行政二分，而是澄清了它們互補的角色，以便當選的政治官員和公共行政人員作為領導人更能有效地一起工作。然而，無論怎樣閱讀理解早期的公共行政學者，能夠清楚的是在一些重要的方面，他們認為公共行政不同于政治，而且這種觀念被后來的解釋者所鞏固”[3]50。主流公共行政學理論體系主要是在政治與行政二分原則的前提下進行理論體系建構和實踐方案設計的，進而影響著公共行政學科的演進和政府行政體制的設置。在公共行政學理論范式的發展歷程中，人們針對政治與行政二分原則進行的反思與批判，客觀上推進了政治與行政的關系由傳統的二元分離走向一體整合，也推動了公共管理理論與實踐的不斷發展。

二

自政治與行政二分原則提出以來，行政與政治之間就一直存在一種緊張關系。一些政治學家對政治與行政二分原則提出了自己的批評意見，特別是對行政的價值中立表示出懷疑態度。在當代西方國家的公共管理改革中，政治與行政二分原則也受到了批判。很多學者認為，現代社會是一個政治泛化的社會，在政府的行政程序和行政行為中，不可能不貫穿著政治精神，甚至在具體的活動中都體現了政黨政治的影響。對現代社會的理解，可能是要從政治與經濟的相對應性來理解政治領域的邊界，而不是要對政治與行政進行了區分。換句話說，根本就不存在任何超政治性的公共行政，脫離了政治價值的公共行政學研究將會成為一種盲動的理論。

（一）行為科學學派對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀20、30年代形成的以政治與行政二分原則為理論基礎的公共行政學傳統由于其內在的缺陷在30年代末開始(尤其是二戰后)受到了嚴厲的批評。不同于主流公共行政的觀念在20世紀40年代沿著兩個相互強化的方向加速發展：一個反對意見是政治與行政絕對不能以任何疏遠的形式分離，另一個反對意見是公共行政原則不是管理理性的最終表達[3]57。這種批判的一個重要背景是社會科學特別是政治學中的行為主義研究方法的盛行，這種行為主義研究方法成了行政學在本世紀40年代末開始突破或轉變的契機。戰后對行政學傳統的批評來自于各個方面，而最有影響的是如下兩篇論著:一是羅伯特·達爾(RobertA.Dahl)的《公共行政學：三個問題》；二是赫伯特·西蒙(HerbertA.Simon)的《行政行為——對行政組織決策過程的研究》一書(中文版又譯為《管理行為》)。這兩部論著對以政治與行政二分原則主導下的公共行政學傳統進行了深刻的批判，認為以政治與行政二分原則為基礎的公共行政學科是幼稚的，盡管兩者批評的角度有所不同。

達爾在《公共行政學：三個問題》一文中指出了公共行政學傳統所遇到的如下三大難題：1）公共行政學與規范性價值的關系問題。傳統的公共行政學把價值因素排除在學科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標準是不考慮價值因素的，將公共行政看成是純技術性的工具，而這是做不到的。事實上，公共行政學的研究必須研究社會需要的價值和目的，將自身建立在某些明確的目標及價值的基礎之上。因為公共行政是在實現國家目標的過程中創造公共價值和管理公共價值。莫爾在《政府中的戰略管理——創造公共價值》中認為，公共管理者的主要任務，就是創造公共價值。換句話說，公共行政不可能是一種保持中立的技術領域，它應該而且必須關涉人類社會的公共價值。否則，脫離主張社會價值的公共行政將會淪為少數人牟取其私利的工具。這樣，公共行政的“公共性”價值目標將可能淪為“二等公民”的處境，民主憲政下的公共價值將有被踐踏的危險。因此，達爾說:“作為一個學科或潛在科學的公共行政學的基本問題比純粹的管理問題要寬廣得多；與私人管理學相對照，公共行政學研究的預設不可避免地要將公共行政問題置于倫理考慮的脈胳背景之中”[4]。2）公共行政學與人類行為的關系問題。這一問題派生于這樣一個不可回避的事實，即“公共行政學應當是一個研究人類行為的某些方面的領域”。傳統的公共行政學用形式上和技術性的術語來看待行政組織及行政活動，并且把作為行政組織構成因素的個人、團體或多或少地當成一種“物質”和工具；而實際上公共行政學必須研究人類行為，把心理學上的個人包括進去。正如沃爾多在《什么是公共行政學》中所言，公共行政實質上就是一種高度理性的人類合作行為。公共行政學就是以這種人類合作行為作為其研究核心內容。3)公共行政學與社會環境的關系問題。這個問題與傳統的公共行政學的所謂行政原理研究有關。傳統的公共行政學的范圍太狹窄、太局部化，缺乏對公共行政管理的社會背景的了解，忽視了“公共行政與它的社會環境的關系”，這特別明顯地表現在正統理論脫離其應用背景而提出了一套到處適應的行政原則，總是忽視這些原則與其背景的關系。實際上，“我們不能假定公共行政學能夠擺脫背景條件的影響，或它是某種獨立或孤立于它所有發展的文化或社會背景。”公共行政學的研究必須變成一門具有更廣泛基礎的學科，不應將它束縛在一種狹窄地界定了的技術知識和過程之上，而必須擴展到變化著的“歷史–社會–文化”綜合因素上(這些因素給每個國家的公共行政學打上特殊的印記)。由此，達爾得出的結論是:“沒有任何一種公共行政科學是可能的，除非1）規范價值的地位弄清楚了；2）人在公共行政領域中的屬性被更好地了解以及其行為被更多地預測；3）有各種可以比較的主體，以便從中能找到各種超越國家邊界和歷史經驗的原則和概括。達爾對傳統公共行政學的批判，可以說擊中要害，指出了它的三個最主要的缺陷，構成了新公共行政學研究的先導。

西蒙在《行政行為》一書中對傳統公共行政學的批判主要集中在政治與行政二分法上。西蒙從自己的行為主義立場尤其是事實與價值的劃分出發來進行這一批判。他認為，政治與行政不能絕然分開，因為行政行為中也必須從事某些決策活動。換句話說，行政就是決策，而決策必涉及價值判斷與選擇。從事實與價值分野的角度看，政策(政治)問題與行政問題都包含著價值與事實兩種因素，但在政策問題中價值因素占主導地位，衡量政策正確與否的標準，主要看立法者的主觀價值；在行政問題中，則是事實問題占主導地位，這里涉及的價值主要是社會公認的價值。“事實上，把管理活動本身當成評價上的中性活動，就是對事實的一種抽象，在很大限度內是可以的，但是如果把這種想法推向極端情況，就會忽視非常重要的人類價值”[5]。所以，衡量決策的正確性的標準主要看客觀事實，看它能否實現人類的社會價值。在這兩方面批判的基礎之上，西蒙試圖確立一種以決策過程作為核心的新公共行政理論。在他看來，傳統的行政學尤其是所謂的行政原則，僅僅是一種所謂的“諺語”，只涉及行政組織的表面現象，過于單純樸素、缺乏現實性，無法理解政府組織的本質問題。對于那些能夠在行政管理中真正起作用、具有實踐意義的規范，只有在抓住組織的本質并從理論上加以闡明之后才能產生；行政研究若要真正成為一門描述性科學，就必須確立起某種統一的概念框架，這就是“決策”概念，因為決策是行政的心臟。

排斥政治與行政二分是一次巨大的知識性轉變（Intellectual Shift），基本上改變了公共行政學幾十年的學科積累，這種轉變的深刻性來自政治學者對“公共行政不能以任何形式從政治中分離出來”的信念。1952年，在《美國政治科學評論》（American Political Science Review）上發表的一篇文章，很坦白地呼吁“政治科學對公共行政的支配”[3]61。的確，由政治學者加上行政學者對該領域的處境，以及公共行政學應該走向何方的自信缺乏所帶來的壓力，公共行政學者對政治學者的屈服，在20世紀50年代主要的行政學期刊上表露無疑。“公共行政的理論，在我們時代中也是一種學習的理論”，似乎已覆水難收了[3]61。

（二）新公共行政學派對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀60年代末、70年代初興起的“新公共行政學派”把威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則看作是為了改革當時美國極度腐敗的吏治，推行公務員新政策所做的必要的理論或輿論準備，是一種策略上的需要，從而否認了政治與行政二分原則的科學理論意義。學術界一般認為1971年的“明諾布魯克宣言”是“新公共行政學派”誕生的標志，這份宣言表達了對政治與行政二分原則的強烈不滿。

新公共行政學”理論的形成源于它強烈主張將社會公平作為公共行政必須追求的重要價值觀，因而擯棄了傳統公共行政學理論中一些反公民的價值準則。傳統的公共行政學試圖回答如下兩個問題之一：1）我們如何在可供利用資源的條件下提供更多更好的服務(效率)，或者2）我們如何少花錢而保持特定的服務水平(經濟)？新公共行政學增加了這樣一個問題，即這種服務是否增進了社會公平。傳統公共行政學主張效率是公共行政的至善。然而，對效率原則的過度的盲目崇拜將會使公共行政喪失人性化和人情味，將可能出現有行政而無公共的境地。因此，新公共行政學以公平為核心，倡導參與、回應性、責任、民主與法治以及透明度等行政價值觀，拒絕了傳統公共行政學的一系列基本觀點。首先是拋棄了政治與行政二分的觀點。弗雷德里克森指出，這種政治與行政二分的觀點缺乏經驗證據，因為管理者既從事行政執行，也從事政策制定，政策（政治）—行政的聯通是一種經驗上更準確的觀點。新公共行政學試圖以這樣的方式來解決問題:行政管理者并不是價值中立的，他們應該對良好的管理與社會公平作出承諾，以此作為價值、奮斗目標或理論基礎。弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出：“真正的政治—行政二分法不是公務員應該被動地服從政治權威，而是身居要職、具有公民精神的代表，真正充當正義和公平的監護人。這些公共的價值是超越任何統治者的暫時的政治利益的”[6]194。政治與行政二分被新公共行政學的創造性理智所擯棄。

弗雷德里克森呼吁重新關注公共行政的政治性：“影響公共行政的首要因素，也是最重要的要素，乃是政治。欲理解和培養公共行政之精神，便必須懂得政治，理解政治，并了解政治的局限性。政治背景限定了公共行政的很多方面。最典型的是：公共組織的存在、它們整體的預算、職員的實踐以及它們的目標都是通過政治進程，以公共法律的形式加以規定和修正的[7]。根據新公共行政學派的觀點，在現實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。新公共行政學派強調政治與行政的連續性以及行政管理與價值的關聯，并提出尋求具有靈活性的行政組織結構。同時，對行政人員決策地位的認識也要采取積極的態度，應致力于提高行政機關及其人員的公共精神，使行政人員能夠做到除在執行政策中盡職盡責外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。公共行政不僅僅是現代公民社會公共目的的執行，更是公民社會公共價值的創造。

作為新公共行政學理論的重要代表人之一，弗雷德里克森在《公共行政的精神》中總結公共行政的精神的基礎上，結合當前“新公共管理”運動中存在的價值偏頗問題，提出了現代公共行政之首要原理：[6]196-204

原理一：公共行政的前輩們明智地選擇“公共行政”，而非“政府行政”一詞來表明這一領域的性質。公共行政包括國家的活動，的確也根植于國家。但是，其范圍更廣，并且應該更廣，還包括集體的公共行政的行政或執行層面的各種形式和表現。

原理二：公共行政的任務在于高效、經濟及公平地組織和管理所有具有公共性質的（包括政府、準政府及非政府的）機構。

原理三：公共行政的范圍是執行公共政策，有效地組織與管理公共機構，不帶任何黨派偏私地支持公共機構。為了全體公民的利益而維護政體的價值。

原理四：公共行政，無論在學術研究方面，還是在實踐領域，均應公平地把關注的焦點放在美國聯邦體制下的聯邦、州及地方政府層面上。

原理五：我們應該以這種方式，即以增加變革的前瞻性、回應性及公民參與的方式，管理公共組織和機構。

原理六：在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣。

原理七：無論在理論上，還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊密聯系在一起，同時也使我們與未來一代的聯系更加緊密。

原理八：公共行政的精神是建立在所有公民的樂善好施的道德基礎之上的。

這八大原理的核心思想基本上繼承并發展了新公共行政學派的政治主張，它可以被看成是新公共行政理論在現時代的復興，對于我們今天思考如何構建社會主義和諧社會大有裨益。

（三）公共政策學派對“政治與行政二分”原則的批判

應該特別指出的是，幾乎在與新公共行政學出現的同時，西方(美國)的行政學研究領域出現了另一個影響更深遠、更廣泛的趨勢，即60年代末、70年代初興起的政策科學或政策分析研究（其先導是20世紀40年代末50年代初拉斯韋爾和林德布洛姆的政策科學或政策分析思想）。政策科學的倡導者針對傳統行政學過分強調官僚體制的研究、政治與行政二分法等弊端，強調對政策制定系統及過程的研究，形成了政策科學研究“范式”。用拉斯韋爾的話來說，政策科學或政策分析是關于“民主主義”取向的科學。一些政策科學家主張用政策科學或政策分析研究來取代傳統的公共行政學研究。

在公共政策研究中，人們發現威爾遜、古德諾根據政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執行嚴格區分開來是與現實不相符合的。事實上，政府在執行公共政策方面有著很大的主動性，行政人員在執行某些較為含糊的或一般性的法律時，可使用行政自由裁量權，而且在政策制定過程中也常常聽取他們的建議。有些學者甚至斷定：“官僚處于政策之中并且在主要的政策中活動。事實上，在日常生活中，官僚很可能成為我們政策形成的主要來源”[8]。政府最重要的活動就是公共政策的制定，政府運作的過程也就是公共政策的制定與評估過程。一些公共政策學家指出，行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然是從屬于一定社會的政治，但它并不是消極地、完全被動地服從。行政本身就是構成政治的一個重要組成部分，它要求在執行政治任務的過程中，不斷地作出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家政治意志的體現。沃爾多認為，很顯然，從公共政策議程的確立到公共政策的執行，價值和政治權力都在積極地發揮作用[6]149。公共管理者和公務員的價值和道德思考行為幾乎變得同民選官員的價值一樣重要。在公共政策學家們的眼中，行政的政治功能和特征是不容懷疑的，威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則并不是一個必須遵守的教條。在現代國家的政策過程中，決策與執行并不存在截然的分離，更多的時候是需要二者之間的協調與整合。

（四）新公共管理學派對“政治與行政二分”原則的矛盾心理

繼新公共行政學派之后，“新公共管理學派”對政治與行政二分原則作出了進一步的批評。正如休斯在《公共管理導論》中所言：“自從80年代中期以來，發達國家的公共部門管理已發生了轉變，曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板(僵化)、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現”[9]。新公共管理范式就是主張突破以政治與行政二分和官僚制為基礎的傳統公共行政范式，從而促成政府公共管理方式的根本性的方向性大調整。

在新公共行政學派肯定行政人員的政治價值的基礎上，新公共管理學派進一步提出了對文官的政治控制的要求。在新公共管理學派看來，傳統公共行政強調政治與行政的分離、強調公務員保持政治中立、不參與黨派斗爭、不得以黨派偏見影響決策等，這些都是沒有意義的理論假設。實際情況恰恰相反，行政是具有濃厚的政治色彩的，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。與其回避他們之間的這種相互影響，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理學派認為，通過政治任命和明確的責任機制使高層公務員對政治家負責，可以加強對高層公務員的政治控制，增強他們對政治的回應性。然而，新公共管理學派同時主張政府的掌舵職能與劃槳職能、決策與執行分離。這種掌舵與劃槳分離實質上就是政治與行政二分原則的翻版。新公共管理學派還認為，公私部門存在一些普遍的類同管理，通過引入私人部門管理技術，推進市場機制和非政府組織參與公共服務生產，提高政府治理的經濟、效率和效能。這實際上將公共行政管理類同于企業管理。由此可知，新公共管理學派對政治與行政二分原則存在一種矛盾的心理。

（五）治理理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

20世紀90年代后，治理理論在西方國家興起，成為國際社會科學研究中的熱門話題之一。治理理論的創始人羅茨認為，治理意味一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會。治理與善治的概念已經超出了傳統的統治范疇，它強調了政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。

治理理論的核心觀點是主張通過建立信任、合作、協商和伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的聯合管理，維護和實現公共利益。其理論觀點是：1)治理意味著公共管理主體的變化，政府不再是國家惟一的權力中心，各種公共和私人機構也可成為一定層面上的權力中心。這也意味將改變行政過程中的政府單中心化；在強調國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持政府職能的專屬性和排他性，而強調政府與社會組織間的相互依賴關系，構建“多中心”治理模式。2)治理強調公民的參與。公民參與對公民自身和政府來說都是一個學習過程，“公民參與實踐能夠成為對行政管理者和公民雙方都具有建設意義的經驗”[10]。通過參與，在公共行政系統內形成一個合作治理網絡，加強系統內部的組織性和自主性；3)治理的目的是達到善治，實現管理者與被管理者的協調與合作；4）治理的目標追求善治，善治的構成要素可歸納為八個方面:參與（Participation）、民主（Democracy）、合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責任性(accountability)、法治(rule of law)、回應性(responsiveness)、有效性(effectiveness)。這些要素是公共行政人員在政府治理中應該追求、尋找和創造的行政價值。由此可以看出，治理理論強調公共行政與政治的有機整合，治理的過程就是公共政治價值的創造過程。這實際上批判了傳統公共行政學基于政治與行政二分原則追求價值中立的行政主張。

（六）新公共服務理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

羅伯特·登哈特夫婦系統闡述了“新公共服務”的基本內涵。他們認為，“新公共服務是關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統中所扮演角色的一系列思想和理論”[11]。“新公共服務”理論以公共利益為基點，倡導公民精神，將公民置于整個公共治理體系的中心，強調政府的治理角色的轉變，即服務而非導航。就政府公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值觀的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的利益訴求，而不是試圖控制或掌握社會新的發展方向。公共組織是公眾利益和公共價值的政治依靠，公共行政正是實現這一依靠的一種政治手段。新公共服務要求公共管理者站在代表公民表達和實現公共價值的中心政治舞臺，積極推崇公共服務精神，提升公共服務的尊嚴與價值，重視和保障人權，幫助公民表達自身的 價值偏好，促進公共價值的創造與公平分配。

很顯然，新公共服務理論聚焦民主政府的公共政治價值。民主政府是以為他們的公民服務而存在的，公共服務是民主政府追求的一種永恒價值。新公共服務理論主張，政府的職責，既不是掌舵，也不是劃槳，而是提供公共服務，維護和創造公共利益。新公共服務表現了公共行政向新公共行政、民主和組織人本主義的回歸，這反應了公共行政的管理主義與憲政主義之間、技術主義與人文主義之間的搖擺，并再一次擺向憲政主義。憲政主義關注“公共”層面的價值——公平、正義、民主等，而管理主義則偏向于效率、技術，這反映了政治與行政二分原則經常出現的沖突。

（七）協作性公共管理理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

當前，公共管理進入了需要更多社會行動者之間開展更多協作的時代。凱特爾認為，基于邊界的公共管理方法在21世紀已經過時，取而代之的是一種協作網絡途徑[12]。博寧等指出，協作被認為是解決我們所處時代有關組織碎片化和專業任務分配（部門職能分化）的普遍方法[13]。奧利瑞認為，在過去10余年間，公共行政中的一個新進展就是協作性公共管理領域的開拓[14]。發端于20世紀70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產生了“機構裂化”和公共服務碎片化的實踐局限性。于是，20世紀90年代中后期，英國、瑞典、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等國從解決新公共管理模式的實踐局限性出發，又開始了以協同政府（Joined-Up Government， JUG）、“整體政府”(Holistic Government)、網絡管理（Network Management）、網絡化治理（Governing by Network）、無縫隙政府（Seamless Government）、協作性公共管理（Collaborative Public Management）、協作型政府（Collaborative Government）和協作治理（Collaborative Governance）為主要內容，進行超越新公共管理的第二輪改革。協作性公共管理主張整體化理念，強調從政策制定與執行（政治與行政）、提供回應性的公共服務和提高公共服務的質量、建立信息時代的政府治理機制和重視公共服務的價值、再造行政流程和促進資源共享等方面實施協作性管理。波利特指出，協同政府是描述實現橫向和縱向協調性地思考和行動的愿望的用語，協同政府并非新事物，它實際上是政治學與公共管理領域最古老問題的最新體現——政策制定（政治）與執行（行政）的協調[15]。

（八）公共價值理論對“政治與行政二分”原則的反思與批判

對價值尤其是公共價值的關注，或者說公共價值范式是近年來公共管理領域的重要發展趨勢之一。公共價值管理范式主張，公共管理的終極目標是創造公共價值[16]。波茲曼強調，公共管理就是對公共價值的管理[17]。倡導公共價值管理范式（PVM:Public Value Management）的學者認為，當代的公共管理者應與傳統的管理者不同，他們不應該僅僅是遵守上級對公共組織的職能和運行方式的明確規定，維持并改善組織的運轉。作為公共戰略管理者，他們需要改變政府組織的角色，要能夠發現、定義和創造公共價值。其責任不是確保組織的延續，而是作為公共價值的創造者，以解決公共問題為導向，根據情況的變化和他們對于公共價值的理解，改變組織的職能和行為，重視公共服務的結果與產出。公共價值管理的核心在于以公眾價值和公眾滿意度為宗旨推動政府治理轉型，實現政府治理的公共價值目標。

對公共價值問題所做的較為系統的理論研究，來自于哈佛大學肯尼迪政府學院莫爾教授的理論專著《創造公共價值：政府中的戰略管理》[18]。他探討了不同類型公共組織的公共價值定位問題，并繼而提出了以實現公共價值為核心、融合“公共價值、能力、支持”三要素的公共組織戰略管理理論，這三要素構成了政府戰略管理者的主要工作內容：使命管理——確定組織工作目的；政治管理——積極爭取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；運營管理——提高組織能力，以真正實現工作目的。斯托克爾是公共價值范式的另一倡導者。他將“公共價值管理”定義為以實現公共價值為核心目標的公共管理范式[19]。公共價值的確定是由政府官員和主要利益相關者通過思考集體地建構。斯托克爾認為，就公共價值管理范式來說，對公共利益的理解、公共服務的性質、管理者的角色以及民主過程的貢獻都站在了傳統公共行政和新公共管理的對立面。公共價值管理范式需要對公共服務提供中的一些關鍵問題予以明確回答：效率是如何實現的？責任是如何保障的？公平問題是如何解決的？公共價值管理范式對于效率、責任和公平的挑戰都有獨特的理解。

表1 公共管理范式與效率、責任和公平的價值挑戰

阿爾福德和休斯認為公共價值管理（PVM:Public Value Management）將是下一階段公共管理運動的核心內容，將超越兩階段的公共管理范式——“傳統公共行政”和“新公共管理”[20]。他們認為，公共價值是一個非常抽象的概念，沒有人提出存在一種絕對的、具有普適性標準的公共價值。當然，公共價值的構成要素依賴的一個重要因素——公共管理者面臨的社會和自然環境中的特定情況。從公共價值的角度看，公民集體的需求和愿望應該得到政府的考慮。但不同公民對不同問題具有不同甚至沖突的偏好，而且這些偏好隨著時間變化，有時變化非常快。因此，界定對于公民集體來說什么是有價值的對于公共管理者是一種內在的挑戰。雖然公共價值管理將我們的關注點轉向公共產出和結果，但它并沒有忽視投入和過程。在特定情形下，創造公共價值意味著在限制范圍內實現最大化公共利益，也就是說，在可供利用的金錢或法律資源范圍內為公眾追求最大可能的公共利益。公共價值管理模型的提出，為政府管理者提供了新的管理思路與更寬泛的分析框架，對于思考“政治與行政二分”原則具有重要的啟示作用，不僅有助于推進對政府治理中公平與效率關系的實踐探索，也將有助于深化服務型政府建設的理論研究。

三

從公共行政學理論變遷的歷程可以發現，公共行政學的研究定向搖擺于兩個范式之間：政治與行政二分范式和作為政治科學的公共行政范式[3]72。……政治—行政二分法是一種‘理想模式’，是一種理論構思或是一種抽象概括，它試圖把政治性的政府過程與行政性的政府過程加以區分。然而，和人們出于描述的目的而進行的任何抽象一樣，實踐與理論之間通常存在著很大的差異”[6]48。作為一個研究領域，公共行政決不僅僅是對現代歷史的任何一個階段中風行一時的管理技術進行總結。將行政從它的社會政治背景中完全孤立出來是不符合實際的。公共行政的發展是社會整個政治制度發展的一部分。從這個意義上講，公共行政理論的發展離不開特定的政治社會的支撐，不存在純粹的行政技術。

今天，我們日益認識到，政治與行政不可能完全分離，而是一種連續體，彼此處于連續體上的兩個極端；公共行政棲身于政治的汪洋大海，政治的表現形式多種多樣，每種形式皆以不同的方式影響著公共行政。在經濟社會大轉型時代，公共管理者所面臨的困境就是，在一個動蕩的、而且經常是捉摸不定的政治環境中如何真正地在公共服務與公共決策過程中運行職業倫理、高效性、有效性和公平，忠實履行公共管理職責包括的價值觀：民主、回應性、公平公正、誠實透明、責任和法治等。因為這些公共價值觀影響著公共管理行為的選擇，進而影響政府施政的績效。

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From Dichotomy to Integration—Rethinking and Surpass of the Political and Administrative Dichotomy

LV Zhi-kui
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

In the history of public administration research, the political and administrative dichotomy lays a theoretical foundation for the science of public administration.This naive dichotomy has been bothering the theories and practices of the later science of public administration for many years.The rethinking and critique on the disadvatages of political and administrative dichotomy improves the development of the theories and practices of public administration.

politics; administration; political and administrative dichotomy

C935

A

1008-8105(2012)03-0001-08

2012?06?08

廈門大學985工程–公共管理重點學科建設項目.

呂志奎（1979?）男，管理學博士，廈門大學公共事務學院、公共政策研究院副教授.

編輯 范華麗