我國保障性住房制度的現狀及發展趨勢研究

　　摘要：保障性住房改革一直以來都是我國住房制度改革的核心內容。文章從分析回顧我國住房分配制度的變遷著手，探討貨幣化分配代替實物分配的必然，以及這種制度變遷帶來的住房保障制度建立及發展，分析我國住房分配貨幣化制度下保障性住房制度設計存在的不足，并對保障性住房制度設計的進一步完善提出了建議。
　　關鍵詞：保障性住房；實物分配；貨幣化分配；保障性住房制度設計
　　一、引言
　　隨著貨幣化分配登上歷史的舞臺，保障性住房也隨之進入了我們的視線。本文所探討的保障性住房，是指政府在對中低收入家庭實行住房保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。它既包括政府通過直接建設提供的廉租住房、經濟適用住房、限價房和公共租賃房，又包括政府通過發放住房補貼等形式間接為中低收入居民提供的住房。其特點主要有兩點：一是保障的對象是中低收入階層；二是保障性住房的主體是政府或國家。
　　但是隨著貨幣化分配制度的不斷發展，保障性住房面臨的問題已經越來越突出。包括一直以來備受人們關注的保障性住房的供需問題，這是伴隨著保障性住房產生就存在的問題，也是保障性住房最為突出的需要解決的矛盾。其次是保障對象的確定上，政府一直以來都在努力地將需要保障的人群納入到保障房的保障對象當中來。再者當前又一亟待解決的是政府政策的執行力的問題。毫無疑問的是政府在解決人民群眾住房問題上的決心，但是由于地域性差距的始終存在，導致了不同地區收入與文化的不同，使得政府在制定保障房政策的時候考慮的始終是大局，提出的更多的是總則性質的文件，而缺乏有效的實施細則，地方政府追求自身利益的最大化，這樣使政策的執行力面臨著巨大的挑戰。
　　本文基于以上考慮，對我國的住房分配制度的歷史進行了回顧，并對兩種制度進行了對比，在此基礎上對我國保障性住房制度設計的完善提出了建議。
　　二、我國住房制度改革的歷史回顧
　　我們所探討的住房分配制度的變遷，其實也是貨幣化分配的成長史，同時也是新事物取代舊事物的過程，體現了貨幣化分配在社會主義市場經濟體制下解決問題的優越性。以下就兩種分配制度在實施過程當中的成效進行了比較。
　　（一）住房實物分配階段
　　作為計劃經濟體制的重要組成部分，傳統住房福利分配制度在特定的歷史條件下曾起到了積極的作用，但這種住房福利制度仍帶來了不少問題：如住房不平等、住房短缺、分配過程中的不公平等。隨著城市化加快與人們更高的要求，住房實物分配制度在20世紀70年代末陷入嚴重危機：一方面，政府無法承受提供福利性住房所帶來的巨大財政負擔：另一方面，民眾的訴求壓力增大，城市居民難以忍受糟糕的居住條件。所以由于住房建設資金的困難和居民對住房需求的增加，實物分配制度已經無法持續下去了。
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　　由于實物分配制度逐漸暴露出的問題以及住房供給嚴重不足，促使我國政府必須尋求新的解決途徑。1978-1998年的20年是我國實物分配制度改革不斷探索和發展的階段。經過改革開放20年的探索，我國的住房分配制度漸漸地由以國家統包、無償分配、低租金、無限期使用為特點的實物福利型住房制度向以按勞分配的貨幣工資分配為主轉變。這就使得貨幣化分配登上歷史的舞臺。
　　從此，職工可以根據自己的經濟承受能力，通過向市場租賃或購買住房解決住房問題。這一階段，政府在保障性住房的供給中，主體地位更加突出，管理監督和宏觀調控的影響也更加明顯。隨著保障性住房的供給體系的逐漸完善，其在解決中低收入群體住房困難方面發揮著越來越重要的作用，當然這是與貨幣化分配制度的產生和發展離不開的。
　?。ㄈ┴泿呕峙浯鎸嵨锓峙涞脑?br/>　　在尋求市場更為開放，使得資源能得到優化配置的動因下，如果再沿襲舊的住房制度，住房建設仍然靠國家統一調度，資金投入仍然靠國家和企業，則弊端多出，而且效率不高。體現在：一是資金來源方面，繼續下去，國家和企業將不堪重負，難以為繼。二是傳統的住房觀念繼續影響著人們的生活，城鎮居民還保留著住房靠國家的思想，居民大量儲蓄不能有效轉化為住宅建設資金，形成一種高儲蓄、低消費，資源得不到優化配置的畸形的消費結構。三是住宅建設緩慢，隨著城鎮化進程的加快，難以滿足居民日益增長的住房需求，更難以滿足多層次的住房要求。
　　因此，在設計貨幣化分配模式的時候，就賦予了其種種的歷史責任，我們也可以看到其責任的重大。當然主要責任是保障不同收入層次的人群都能夠擁有自己的住房，這種保障并不僅僅是房權的私有化，更有“有房住、住得起房”的思想在。
　　（四）貨幣化分配制度下保障性住房制度的缺陷
　　近兩年社會保障問題一直是“兩會”的熱門議題，其中保障人民住房作為改善民生的重要內容之一，也備受關注。這是保障性住房政策實施效果不理想所導致的。除去建設標準不統一、監察不嚴、住戶信息缺失、保障對象不明確以及擔心保障性住房的市場化改革等多方面因素會制約保障性住房體系的充分發展以外，“房困”真正難以破解的在于制度。
　　從保障性住房制度建設運行的過程展開，可以得出保障性住房的公共服務建設以及與機構職能相關的投融資機制、法律制度、土地供給與規劃制度、配建制度、進入與退出機制、住房實名制等核心機制無疑是新住房體制改革的重要著力點。當然，這些“著力點”同時也是當今保障性住房制度不完善的地方。
　　三、保障性住房制度設計的完善
　　保障住房供給體系的建立中，供給對象、供給主體和供給方式三者存在重要的聯系，從這種聯系出發尋找保障住房體制的設計是至關重要的。再者則是對國家政策在執行力上的探討，各種政策實施的細則制定，以及保障房建設的配套措施。綜合這些考慮，以下便是對于完善保障性住房制度設計的一些建議。
　　（一）強化政府的主導地位，司職保障房機構的建立
　　一國的保障性住房制度體系的設計與此國的社會保障體系是分不開的，我國屬于儲蓄型社會保障模式，這種模式更需要政府的引導，建立專門的保障房機構。由于政府進行的城鎮住房市場改革，貨幣化分配的異軍突起，導致了保障房的產生與發展，政府承擔著主要的保障責任，并且在住房制度進一步深化改革的時刻，更應該以身作則，挑起這個擔子，并在保障房領域里挑起大旗，以統籌者的身份謀局開篇。相應的，政府應該在保障房相關的投融資機制、土地供給與規劃制度、住房實名制等核心機制給予更多的優待。
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　　地方政府作為國家政策的執行者，根據各地方的實際情況制定相應的實施細則，確保保障房政策的有效實施。自1999的《城鎮廉租住房管理辦法》以來，政府出臺了眾多的文件來規范保障性住房市場，這些政策的出臺，都是圍繞著“保障人民群眾的住房”這個核心的，但是其實施效果不是很理想，“保障住房”仍然是民眾關系的焦點問題，也因此成為“兩會”的議題。國家文件頻頻出臺，表明保障性住房領域依然問題重重。其中政策執行效率不高是難點，由于地方政府在解讀國家政策的時候，更傾向于本地方政府的利益，存在著地方政府為自己的利益進行的博弈。就比如2012年有佛山、蕪湖等地對限購政策的試探，上海對戶籍政策的重新解讀，這都是地方政府在維護自己利益時對國家政策的一種試探。保障房領域的復雜眾所周知，可以想象，如果沒有具體指導政策實施的細則，國務院及相關部門頒布的文件將很難達到預期效果。
　?。ㄈ蹲》勘Ｕ戏ā?br/>　　雖然有《物權法》規范住房市場，但是針對保障性住房的法律法規仍然缺乏，這樣沒有有效的監督與約束機制的存在，很難達到保障的效果。將房地產稅寫入《住房保障法》，更明確其保障的功能屬性，促進商品房和保障性住房市場的平衡發展。并將戶籍制度、進入與退出機制、保障房產權屬性加以明確，使保障性住房市場更加規范。這也是針對保障房法律機制缺失而做出的應對。因為規范這一“市場”，首先要有法可依，才能有法必依。
　　（四）保障房物品體系的改進
　　經濟適用房的價格和套型都和中低收入人群的定位不太符合，反而更像是中檔商品房。2007年24號文件發布以后的廉價房，將保障人群從最低收入人群擴大為低收入人群，也使得其具有了競爭性，從“公共品”變為了“準公共品”。限價房則伴隨著供應對象不明朗、分配混亂，致使其保障功能的淡化。公共租賃房則是新生事物，承擔著解決“夾心層”的住房問題，從而責任巨大，也被寄予了很大的厚望，但其供給的房源質量與租價問題一直是焦點問題。
　　這些問題的存在使得保障房物品體系的實施效率不盡理想。因此在經濟適用房與限價房的屬性上，前者應該表述為“具有適度商品屬性的政策性保障房”，后者則是“限價的普通商品房”；而廉租房是“政策性租賃房”；公共租賃房的運作方向是依靠商業資本合同運作，逐利性較強，這樣的公租房應稱之為“政策性的商業租賃房”。很明顯的一條主線就是：針對低收入人群的廉租房；“夾心層”的公共租賃房；中等偏低收入人群的經濟適用房；中等收入與中等偏高收入的限價房。
　　通過以上的分析，使得保障房供應對象分明，屬性表述也分明，這樣國家政策表述也會顯得具有針對性，民眾的理解也會容易得多，這樣就會使得保障房物品體系更為完善。
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　　在對保障房物品體系的分析之中，我們明確了各種保障房的表述，這樣使得建設資金來源也會更加明了。具有商品屬性的，尋求政府與市場的合作；具有公共品屬性的，應該由政府承擔，利用公積金、養老保險等社會閑散的保障資金作為建設資金的來源。這些在“住房保障法”的保駕護航下，在保障房機構的組織監督下，保證錢取之于民，進而用之于民，讓我們的保障房確確實實的地保障人人都有住房。比如信托基金的引入、專業保障銀行的建立，都是為了能夠打造一種保障性住房的金融支持體系。
　　（六）配建制度
　　政府在保障房的提供方式上所實行的配建制度，有集中配建、混合配建制度。除了國家的土地優惠政策、財稅優惠政策，地方政府應結合城市的總體規劃和考慮相應的公共服務配套設施，制定合理的配建政策和配建比例，并明文規定，形成一種既定的模式。比如青島市已經實施的《保障性住房和限價房住房配建制度》，要求所有的房地產開發商在興建商品房項目同時，必須在同一區域規劃建設一定比例的保障性住房項目。目前，在青島的保障性住房配建比例因土地性質分為三種情況。這是一種很好的嘗試，根據各個地方土地的性質來確定配建比例，更能因地制宜。
　　四、結論
　　保障性住房制度改革的重點是保障性住房的制度建設，但其核心內容則是制度設計，唯有做好了制度的設計才能使制度在建設運行過程中不斷發展和完善?！鞍簿訕窐I，居者有其屋”的思想是本文完善制度設計時的最終目標。在制度建設與運行過程中確保“取之于民，用之于民”是我們不懈的追求。從解決住房的供需平衡入手解決房困問題，囊括了政府的主體供給地位、地方政策的支持，法律的保駕護航，投融資機制的完善，以及配建制度解決房源質量的問題，歸結到一點就是以民為本。
　　參考文獻：
　　1.陳曉勤.上海社會保障性住房規劃[D].同