論事業單位分類改革中不良資產清理的問題及建議

　　摘要：目前，分類改革在我國事業單位全面鋪開，雖然具體細節仍有待進一步確定，但事業單位不良資產清理在此次改革中是一個值得被高度重視的問題。事業單位資產是其履行職能和維護社會公共利益的重要物質基礎，文章通過分析事業單位分類改革的現狀、不良資產清理中存在的問題，對提高不良資產清理效率提出相關建議，希望能為我國事業單位分類改革提供參考。
　　關鍵詞：事業單位分類改革；不良資產；建議
　　事業單位改革歷經三十多年的時間，存在的傳統問題和弊端在很大程度上得到了改善，也為下一步深入改革打下了堅實基礎。目前，事業單位分類改革已在全國范圍內全面鋪開，在此次改革中，不良資產清理一直是一個難點內容，不良資產管理制度在不斷規范和完善的同時，仍然存在著一些問題。
　　一、事業單位分類改革現狀分析
　　（一）事業單位分類改革的相關概念簡介
　　事業單位分類改革是指根據社會功能把事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動及從事社會公益服務三個類別。具體是指把承擔行政職能的事業單位逐步轉變為行政機構；把從事生產經營活動的事業單位逐步轉變為企業；繼續保留從事社會公益服務的事業單位。
　　（二）事業單位分類改革的現狀
　　事業單位分類改革的目標是到2020年，在我國形成事業單位管理新體制和運行新機制，建立中國特色社會公益服務體系。
　　從2006年開始，我國在深圳、佛山等地開展了事業單位分類改革試點工作，試點工作在各地的進展不一，如深圳的事業單位分類改革遭遇各方阻力、不能順利推進；而佛山的改革工作則推進得相對較為順利。事業單位分類改革是一項長期、艱巨和復雜的工程，目前，分類改革剛剛開始在事業單位全面鋪開，中央和各地區關于這次改革的具體細則并沒有明確表態，分類改革在全國范圍的實施仍在進一步的確定之中。
　　（三）事業單位分類改革遇到的阻礙
　　目前，我國共有126萬個事業單位，共有3000多萬名的正式職工和900萬名的離退休職工，涉及教育、醫療等領域，事業單位分類改革幾乎將涉及所有的事業單位和員工。政府部門在這次改革中既是推動者也是被改革的對象，如此“主客同體”的現象讓政府部門處于一種尷尬地位，工作開展并不順利。
　　事業單位分類改革遇到的第一個難題是對事業單位進行分類。根據規劃，承擔行政職能的事業單位將會被劃入行政機構，但是關于行政職能的定義一直沒有準確的界定，劃歸行政機構的標準也遲遲未出臺，大大影響了改革的進程。其次，劃為行政機構后如何避免造成我國行政機構的臃腫化問題也值得深思。對于從事生產經營性活動的事業單位，在轉化為企業之后，如何有效管理國有資產、保障員工的利益等都成為有待解決的問題。而在改革中繼續保留下來的從事社會工業服務的事業單位，仍然面臨一些利益分配的問題，是否保留公益性事業單位的收費資格，如何規范經費的使用等問題也是在這次改革中需要認真處理的難題。
　　事業單位分類改革遭遇的另一個難題是如何平衡各種利益沖突，各種利益的維護和沖突使得這次史上最大規模的事業單位改革陷入舉步維艱的境地。改革中個人的得失、公眾對社會公共服務的要求、事業單位的獨立利益以及政府的特殊利益，導致改革的驅動力在各方利益的沖突與維護之間互相抵消，以至于改革無法取得廣泛的社會基礎。
　　二、事業單位分類改革中不良資產清理存在的問題
　　（一）不良資產及內涵簡介
　　事業單位分類改革中的不良資產是指事業單位在改革過程中清查出的難以取得合法依據、經中介機構客觀評判和職業判斷后認為實質已構成損失，并由改制事業單位主管部門的領導班子集體決議后批準核銷的作為賬銷案存處理的資產。事業單位分類改革中的不良資產具體包括難以收回的應收款項；難以獲得經濟利益的長期投資；長期擠壓、變質、損毀的存貨；損壞、報廢及待報廢的在建工程和固定資產等等。
　　（二）不良資產形成的原因分析
　　首先，事業單位由于其性質的特殊性，內部控制方面存在著空白地帶或者內控制度不健全等問題，資產管理的各個環節沒有嚴格把關，未嚴格按照有關資產管理和財務管理制度執行，造成資產的賬務核算和實物管理方面存在缺陷。其次，事業單位之間資源分配多采用行政劃撥的方式，各單位爭投資、爭項目的現象普遍，導致重復購置資產、資源浪費的問題嚴重。再次，以事業單位的資產對外進行投資，創辦企業，一旦虧損，投資虧損將很難收回，虧損企業缺乏競爭力、難以進行重組或者處置，導致事業單位的資產長期掛賬，實質上嚴重貶值。最后，事業單位由于本身資金有限，在進行基礎設施建設、購買大型交通工具及專用設備時，往往采用外部借款的方式進行融資，若資金未能到位，處于建設中的項目只能長期掛賬，形成不良資產。另外，事業單位之間進行合并、分立等改革時可能造成資產損失，形成不良資產等。
　　（三）不良資產清理中存在的問題
　　首先，部分事業單位對國有資產管理的認識不到位，管理工作松懈，不良資產處置的隨意性大，存在著漏報、瞞報、甚至違法處理不良資產的情況，造成國有資產流失。其次，國有資產管理制度不健全，管理機制落后。部分事業單位沒有設立相應的監管機構，缺乏嚴格的不良資產認定、審批及處置流程，不良資產清理缺乏良好的制度環境。再次，事業單位不良資產清理程序繁瑣，審批時間長，大大影響了不良資產清理的效率。根據規定，事業單位改革中，不良資產的清理需逐項說明原因，經相關業務人員、鑒定人員、技術部門負責人、單位財務部門、單位內部審計部門、單位紀委負責人及單位負責人簽字確認；并需經過中介機構審計，提供相應的審計報告；然后對不良資產審定結果進行公示，事業單位領導班子結合審計報告和公示情況上報主管部門。最后，主管部門領導班子對上報的不良資產進行審核，通過決議確定準予核銷的不良資產。自此，不良資產才能進入清理程序。在實際工作中，事業單位不良資產的清理工作往往由于審批程序繁瑣被延誤，甚至存在掛賬多年的不良資產由于遲遲未完成審批程序而無法進行清理的情況。時隔多年，不良資產在保管過程中可能遭受自然損毀或者由于某些人員違規處理已經不再存在，即使不良資產仍然存在，其價值也將遠遠低于當初的評估價值。另外，事業單位的財務管理水平相對較低，財務人員素質有待提高。事業單位財務人員對于資產管理重視程度不夠，沒有進行定期的資產盤點和清查，導致無法及時發現資產損毀或者貶值，進而上報上級主管部門、進行不良資產清理。并且，某些特殊的資產沒有在事業單位的賬面上進行反映，也沒有建立相應的備查簿進行登記管理，使得這些資產沒有得到有效監管。
　　三、完善事業單位分類改革中不良資產清理的對策及建議
　　（一）構建新型國有資產管理體制
　　事業單位占有的國有資產是其正常運轉及維護公共利益的物質基礎，事業單位有責任保證資產的完整、安全及合理有效的使用，及時清理不良資產，最大限度地降低損失，保護國有資產。
　　首先，應建立集中統一的國有資產管理體制。在同級政府部門中成立專門的資產管理機構，避免多頭管理的混亂局面，影響不良資產的清理效率。通過層層落實管理責任，權責利相統一，將責任落實到具體人員，形成有效的監管體系。各事業單位不良資產的審批和處置均由該專門機構負責，統一安排相關處理事宜，提高不良資產的清理效率。同時，強化預算約束，通過定制科學合理的預算計劃、根據實際情況及時修正預算、加強對預算執行的監控力度，對資產購置進行統籌規劃、合理支出，從源頭上避免重復購置資產、造成資源浪費。
　　（二）提高財務人員素質，加強對國有資產管理的重視程度
　　加強對事業單位財務人員的業務素質培訓，宣傳國有資產保值對事業單位及社會公眾的重要性，提高財務人員的業務能力和對國有資產管理的重視程度。
　　充分發揮會計的監督作用，完善財務管理制度，財務部門應定期進行資產清查，加強資產管理，尤其是對單位重要資產的管理。對于存在貶值、損毀的資產應及時上報主管機構；對于經審批的不良資產，應及時按照相關處理意見進行清理。同時，內部審計部門還應不定期地對賬務核算進行抽查，加強對財務部門的監督，力爭做到賬實相符，防止存在賬外資產及不良資產長期掛賬等現象。
　　（三）完善不良資產的申報、核銷、移交及處置程序
　　目前，事業單位每一項不良資產的申報、核銷、移交及處置均須經層層審批、多部門及人員簽字確認，大大影響了不良資產的清理效率。政府部門應在防范國有資產流失的基礎上，分清主次，完善不良資產的申報、核銷、移交及處置程序，提高不良資產的清理效率。在改制的事業單位中，設立專門的不良資產清理委員會，與在政府設立的不良資產清理部門直接對接，避免多人齊參與、層層經批準的情況。
　　不良資產清理委員會定期組織、監督財務部門進行資產清查，對清查出的不良資產根據其性質采取不同措施。對于金額重大的不良資產，組織專人結合賬面價值、市場價值對其進行評估，經技術人員、財務負責人及單位負責人簽字確認后，上報政府不良資產清理部門。政府不良資產清理部門根據上報內容，統一安排中介機構對不良資產進行專項審計和評估，結合審計報告意見、申報單位意見，統一安排不良資產的處理、移交、拍賣等。
　　對于金額不重大的不良資產，事業單位的不良資產清理委員會可以自行聘請由政府不良資產清理部門指定的中介機構進行價值評估和專項審計，并結合評估和審計意見及時自行安排不良資產的清理和處置。當然，金額重大的標準須結合各地區、各單位的實際情況制定，政府不良資產清理部門也應不定期對事業單位不良資產的自行清理情況進行檢查。
　　最后，需建立完善的資產清查制度，避免先清后亂。事業單位應對資產清查結果如實、規范的記錄，并建立相應的備查賬簿，以便對不良資產進行歸類和處置。
　　（四）在不良資產清理過程中引入市場機制
　　事業單位不良資產經上級主管部門審批、移交給相關資產清理部門后，清理部門應引入市場機制，按照公平、公正、公開的原則，進行市場化運作。實際工作中，大多是各級產權交易中心負責對事業單位的不良資產清理工作，首先，產權交易中心通過與國資處的業務銜接，清查核實不良資產的數量和金額。其次，對擬清理的不良資產，利用網絡、電視、報刊等媒介發布不良資產清理信息，采用電子競價和公開拍賣的方式對事業單位不良資產進行處置，從而盤活不良資產、活化資金。引入市場機制參與不良資產清理不僅可以最大化地收回不良資產的剩余價值，實現不良資產的使用價值，而且可以使事業單位的領導及工作人員增強不良資產的管理意識，認識到市場化運作的好處，同時，也能有效防止個別人員利用不良資產清理的機會謀取私利。
　　參考文獻：
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