公租房新型社區治理機制研究

摘要：公租房是政府為保障中低收入人群的住房需求而推出并實行的一項民生政策；隨著公租房的大量入住，社區公共產品的有效供給、社區需求得到滿足和社區秩序的優化都直接影響了社會群體對公租房這項政策的滿意程度。公租房較傳統的城市社區有其特殊處，從公租房社區的居民和居委會這兩個視角來分析，研究發現：首先，居民對公租房沒有所有權，只有使用權，并且社區居民有著較大的流動性。這就使得居民從心理上沒將自己融入社區，沒有歸屬感。其次，社區居民由具有不同背景、職業和收入的人群組成，導致居委會在實行傳統的社區治理時存在難題。結合對公租房社區性質的分析，借鑒其他社區治理的經驗，對此類社區探討了一種新的治理機制：政府主導治理、專門組織服務、居民積極參與。

關鍵詞：公租房；社區；社會建設；社區治理

中圖分類號：C916

一、引言

20世紀末，我國開始實施城市居民住房制度改革，此次改革推動了中國房地產業的發展，也使城鎮居民家庭的住房條件得到了顯著的改善。但是，近10年來隨著房地產市場的發展，各級政府逐漸把房地產業作為拉動地方經濟增長的支柱產業。越來越多的人看到房地產市場的投資收益，國民資產紛紛投入房地產行業。商品房不再僅僅用來居住，而成為人們的一種投資產品。由于的確存在一定的剛性需求，商品房價格在一線城市和很多二線城市甚至部分縣市被一些投機者炒到越來越高的地位，很多工薪階層也越發感覺到巨大的購房壓力。2009年末，中央政府開始評估房地產泡沫帶來的社會和政治后果[1]。為了抑制房價的過快上漲，政府多次實施調控政策：緊縮銀行信貸，控制二套房消費，加征房產稅。更重要的是，中央還加大了保障性住房的建設力度，以滿足中低收入人群的住房需求。

我國的保障性住房主要有兩限商品房、經濟適用房、廉租房和政策性租賃房[2]，由于這種保障住房制度主要針對社會低收入人群，政府對其的供給與社會對其的需求也未達到均衡的狀態，于是從2010年開始，全國各地開始大力投資興建公共租賃房屋（以下簡稱公租房），主要的保障對象是社會上那些不夠資格申請廉租房、經適房而又沒有能力購買商品房的“夾心層”人群。但是，調查中我們注意到，公租房的入住只是意味著居民居住的基本要求得到滿足，并不代表人們對自己的居住條件有更好的體驗。

以重慶為例，公租房所保障的中低收入人群主要有三種：（1）在主城區工作的本市無房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難戶；（2）大中專院校及職校畢業后就業人員；（3）進城務工、外地來主城區工作的無住房人員。這三種不同群體在文化背景、職業追求、收入待遇和社區歸屬需求等方面都存在很大的差異，這種差異導致公租房住宅區就形成了一種與傳統城市社區有重大區別的混搭型新型社區，對傳統城市社區的治理與管理模式帶來沖擊和挑戰。

首先，對入住居民來說，公租房只是政府為其提供的一個暫時居住的場所，這就有可能使得他們沒有將自己融入社區的心理，難以形成長久、持續的社區歸屬感。可是，社區歸屬感是社區構成的基本元素，缺乏社區歸屬感必然會阻礙社區的和諧與發展[3]。公租房社區的組成要素相比傳統社區有很大的差異性，在培養居民的社區歸屬感方面需要做更多的努力，不能把以往關于城市社區的治理經驗機械地套用在公租房新型社區上。所以公租房社區此時需要找到適合自己的治理方式。

其次，對地方政府來說，公租房使得政府解決了社會上一個龐大群體的住房問題，在一定程度上消除了某些社會不穩定的因素，但是新型社區潛在的其他不穩定因素的妥善解決與否，成為政府的公租房政策成功與否的另一個變量，這不僅考驗著基層政府的行政治理能力，還影響著公租房社區群體的社會情緒。

最后，對經濟與社會來說，公租房的入住在一定程度上抑制了房價的過快上漲進而在某種程度上消除了因房價過高所帶來的社會不滿情緒，但如果公租房的社區治理和社區和諧度不能達到入住居民的預期期望，就一定會大大降低社會對公租房的需求，轉而追求商品房的購買，這又回到原點，不僅不能解決低收入者住房保障問題，還可能會導致房價的持續高漲。

如何使入住公租房的居民增大對公租房社區的滿意程度？如何讓這些有著不同文化背景、職業追求、收入待遇和社區歸屬需求的人群和睦相處、促進社區和諧進步，實現社區的有效治理？這是本文探索的問題，首先分析公租房社區相對于傳統城市社區所具有的特殊性質，對公租房新型社區所出現的問題進行解讀，然后探索符合公租房社區的治理機制。

二、研究現狀綜述

“社區”一詞最早出現在1887年德國社會學家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的代表作和成名作《共同體與社會》一書中[4]，并被命名為“社會共同體”。1933年我國社會學家費孝通先生首次將“社區”一詞從西方學術語境中引入中國的學術界。

（一）新時期社區概念的變化

隨著社會的發展進步與發展，社區概念也不斷趨于合理化、清晰化和不斷深化。根據李沂靖等學者的描述，社區一般被定義為：是一個彼此發生互動關系并且背景各異的人群，這一人群通過社會交往相聯系，并具有共同的傳統、價值觀、文化、守則以及在某種前提下存在需求和利益上的一致性，可以生活在共同地域，也可沒有地域關系[5]。而“治理”一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經濟及社會領域得到了廣泛的運用。所謂社區治理，就是指在一定地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利的非政府組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。

（二）社區治理以政府為主導，引導社會組織積極參與

以前的社區治理是以政府為唯一主導行為主體，社區居委會具有濃厚的行政色彩，居委會重政策執行而輕社區服務[6]。很多文獻針對政府包管社區的現實問題，提出社區要求實現多中心的治理，譬如，費孝通先生2002年在“上海社區發展理論研討會”上的講話認為不同的人群在內部必然形成不同的關系樣式和組織結構，在外部必然要求不同的管理模式和服務方式[7]，并提出，對于這樣的新型居民群體，社區建設特別要注重以群眾自治為核心的基層民主建設。而對于市民參與社區管理，主要靠文化認同，并在價值觀、思想方法和生活方式上找到同一的感覺。根據美國的經驗，社區非營利組織在社區治理中能夠彌補政府的不足，社區組織在社區的治理與管理中可以扮演好重要的角色[8]。其實，政府并非是提供公共產品的唯一部門，非政府組織也在提供大量公共產品和公共服務，甚至私營企業和公民個人也能基于政府的委托和招標而提供公共物品。因此，胡祥提出，政府在一些領域的公共產品可以采用購買或競標的方式交由第三方提供，而政府主要制定社區公共產品政策與規劃，提供資金和設施資助，并對社區公共產品的生產、提供進行監督[9]。社區自治有其自身的優勢，因為其成員相比社區外的人能夠獲取其他成員至關重要的信息，比如他們的行為、能力和需求，而這些信息的獲取和散播越容易，越能激勵社區成員為集體利益行動[10]。通常社區的治理需要以行政資源為推動力，注重社區多元利益主體的共同參與，羅峰為此列舉了具有公共屬性的政府在社區治理網絡中初始行動者的產生問題上應當做出的努力[11]，其中，政府的職能轉變在治理網絡中的協調與整合問題上起著關鍵性的作用。王芳和李和中認為，合理的城市社區治理模式應該與治理環境相適應[12]。不過，社區的社會組織在社區治理中要占主導地位，必須以成熟的“公民社會”為支撐，而當前我國的現實是民主制度還不完善，非政府組織處于起步階段，市民還處于利益主導時期，所以，我國的社區治理目前還需以政府為主導地位，同時引導社會組織的積極參與。

（三）弱勢群體如何參與社區治理

對于公租房這樣的保障性住房來說，其社區居民并非都能參與到社區治理程序中來，一部分弱勢群體的社區需求現實中被排斥在制定政策的參考依據外。如何保證這類群體能參與到社區治理的過程中來呢？謝麗爾·邁克尤恩（Cheryl McEwan）在他的研究中證明，處在社區治理邊緣地位的人群，他們需要擁有適當的與決策相關的信息，才能參與到社區管理的決策程序中來，而政府要制定激勵機制去提升他們講出自己意愿的自信，并避免在討論中受到不公正的待遇[13]。美國在20世紀初就開始逐步減少向窮人供應公房的數量，政府通過將公屋的租戶多元化，期望那些沒工作的居民能夠仿效已經工作的居民而改善他們的情況，從而使公屋居民變得自給自足[14]。在新加坡組屋社區治理主體中，有政府設置的專職機構，也有半官方性質人民協會，還有民間福利組織為低收入人群提供公共服務[15]。在我國，經濟適用房是保障住房的一種，是為低收入人群提供住房的一種方式，其社區建設注重對居民就業能力的培養，建設社區文化以提高居民素質，同時為社區增添對其生活熟悉的干部進行日常管理[16]。

總的來說，目前關于我國社區治理的模式，多中心治理始終是多數研究的共同指向。對于公租房這類保障性住房的社區治理研究得不多。在借鑒以往對傳統社區治理的經驗的基礎上，本文嘗試針對公租房新型社區的特性來探討其實現有效治理的機制。

三、公租房新型社區面臨的新問題

傳統的城市社區被定義為具有共同的價值觀、傳統、文化、守則以及在某種前提下存在需求和利益上的一致性的人群的共同居住區域，這樣的社區居民同質性較高。然而，公租房入住居民在屬性上有著很多與傳統社區居民不同的地方，導致公租房住戶所構成的新型社區相比傳統城市社區存在很大的差異性，進而為社區的治理增添新的問題。以下從社區普通居民和社區居委會這兩個角度去分析公租房新型社區所具有的特別性質。

（一）公租房社區居民自身感受

先從公租房社區居民的自身感受來分析公租房社區治理的特殊之處。源于中國人傳統的民族心理和風俗習慣，公租房社區相比其他傳統城市社區的一個很大的不同點就在于公租房的“租”而不是“買”進而“擁有住房”的問題上，這種房屋利益關系就可能導致在社區居民和公租房的關系上呈現以下兩個特點：

其一，不確定性和強制性。公租房的居住權和所有權分離，按照政策規定，公租房是由政府投資修建，房屋所有權屬于政府，居民只有居住的權利，并且承租戶不能私自將自己申請的公租房轉租、換租等市場交易。雖然承租戶在租期滿五年后可申請購買公租房，但購買價格按照政府在以后的規定來確定，這就存在很大的不確定性；且購買后的公租房規定也只能用于居住，不能上市交易，只能按照購買時的價格賣給政府。

其二，社區居民的頻繁流動性。公租房是屬于政府的，人們只能通過租賃的方式來獲得房屋的使用權，居民入住公租房的主要動機是低成本地換取棲身之所。當公租房住戶的工作、收入情況發生了改變，或者意識到公租房已經不能降低其生活成本時，他們會毫不猶豫地放棄公租房的入住機會，這樣就會導致公租房社區居民存在很大的流動性。頻繁的流動性不利于社區穩定和社區組織活動的開展，必然給社區公共治理和社區安全建設帶來不穩定，傳統的社區組織和社區治理方式不適用。

總之，公租房新型社區居民對公租房本身沒有所有權和強烈的依賴感，并且這樣的社區由于居民流動性大而使其穩定性較低，因此公租房入住居民在心理上無法將自己有效地置于或融入社區之中，并且在自己所居住的社區中找不到歸屬感、認同感。由于社區歸屬感、認同感是構成社區的最重要情感元素，是決定社區存在、發展和社區自治組織發揮作用的重要前提。所以，社區居民歸屬感障礙是公租房新型社區治理所面臨的重要問題。

（二）社區居委會服務范圍

從社區居委會對社區治理的角度來看，傳統居委會在社區治理中扮演三種角色，即“供給者”、“代言人”、“助手”[17]。居委會在供給社區公共產品和服務時，需要考慮到社區每一位居民（或家庭）的利益；“代言人”的角色即是說居委會是連接社區居民和政府的橋梁，居委會需要向政府反應每一位居民的意愿和訴求。同時，傳統的居委會是從社區居民中產生的代表全體居民利益和權利的組織，其權力的運用和實現在很大程度上來源于社區居民的認同和支持，要得到這種認同和支持，社區居委會要真正做到服務與全體居民，積極響應社區中各個階層的利益訴求。但如前所述，公租房社區居民有著不同的文化背景、職業追求、收入待遇和社區歸屬需求，與傳統普通社區居民的組成相比存在很大的異質性。公租房社區居民構成的這種特殊性為傳統居委會在供給公共產品和服務時增加了難度。

我國政府為了充分解決城市“夾心層”人群的住房問題，通過興建公租房、構建新的保障性住房政策體系和準入政策，并把原來廉租房對象在享受補貼的同時納入公租房其中，以“寬入嚴出”的做法向這些人群提供公租房，不設戶籍限制、不執著于收入限制。這樣的政策使得地方各級城市從農民工到大學生等不同階層的人群都可以入住公租房，但不同的階層有其各自的利益需求，這必然要求居委會有更高的能力去代言這些有著顯著異質性的居民。

四、公租房新型社區治理的機制創新

公租房新型社區相比其他傳統城市社區有著許多的不同之處，在社區治理上也需要有一種新型的治理模式。基于社區治理理論和對公租房社區的分析，將公租房社區治理新機制概括為：政府指導、專門組織服務、居民積極參與，如見圖1所示。

（一）政府指導管理

必須指出的是，這里說的政府作為治理主體，并非等同于政府包管社區治理的各個方面。社區的自治需要以成熟的“市民社會”為前提[12]。通過對公租房社區居民的構成群體的分析，公租房社區的居民大多是中低收入者，某些人群并沒有受過良好的教育，他們不能有意識地建立自己的社交網絡，從而也不能獲益于基于社區的社會關系，他們就會缺少對工作或者其他機會的信息的掌握[18]，缺少對社區情況信息的掌握會導致居民缺乏對社區治理參與的積極性。這樣的社區居民更傾向于將自己作為一個獨立的主體，而不能自覺地將自己置身于社區這個集體中。同時，公租房對于很多人來說只是一個臨時的租賃房屋，沒有一個長久的社區歸屬情感的積累，更會使他們對社區的建設抱著一種漠然的態度。公租房是一種公共產品，在社會上其他組織沒有意愿和動力對其進行維護和建設時，就需要政府作為一個掌舵人調動各方面的力量共同為社區的建設出力。政府主導公租房社區治理的途徑有以下幾種：

1.在社區設置專門的職能部門

公租房社區的治理需要政府主導，政府需要從整體上對社區建設做出規劃。政府在社區直接設置治理部門，可以對社區的各方面情況掌握第一手的資料，從而根據居民的需求決定對社區公共產品和公共服務的供給種類和方式，指導社區居委會以及專門的服務機構對社區公共服務和公共產品的供給。同時，在社區設置的治理部門能使居民直接看到政府對社區的治理行為，使得居民對政府的治理措施直接進行監督、評價。在社區設置專門的職能部門，還需要做到以下幾點：

首先，社區治理部門要具有開放性。政府在社區設置的專門治理部門，在性質上或多或少會帶有一點行政色彩，而社區里有一部分居民因為其沒有參與社區決策的意識和能力，這樣其利益訴求就會被排斥在政治決策外。使居民直接接觸社區的治理部門，不僅能降低治理決策中存在的不公平，還能使政府獲得更多關于社區共同利益的信息。所以，要求這樣的治理部門能夠向社區每一位居民開放，并且在社區治理過程中考慮社區每一位居民的利益。

其次，由居民評價治理部門的治理效果。政府部門因為其特殊的性質，可能導致在社區治理過程中存在效率低的問題，或者只是在社區設置機構，但不為居民辦實事。為了保證政府在社區設置的治理部門能夠真正意義上地盡到社區治理的職責，就需要社區居民對其治理效果進行評價。比如，可以組織社區居民根據對治理部門日常表現的滿意度進行投票，并把這些投票的結果納入政府部門的考核指標中，從而激勵政府設置的治理部門做到以社區居民的需求為治理原則。

2.加大對社區公共設施的資金投入

社區基礎設施是社區公共產品的一部分，是有形的公共產品，供給的好壞直接被社區居民所感知。比如，公共設施投入包括公共空間的建設，社區公共空間是一個面向全體居民的開放空間，是居民相互交往，舉行活動的場所。有研究發現，公共空間建設的狀況與居民對社區滿意度成正比關系[19]，社區滿意度正向促進居民對社區的歸屬感[20]。所以，基礎設施最能直接地影響居民對社區滿意度，也加強了居民的社區歸屬感。

3.支持社區非營利組織為社區服務

社區非營利組織能夠彌補政府在社區治理中的不足[8]，但在我們國家，非營利組織是出現不久的一個群體，各方面都發展不成熟，政府為了更好的管理設置了相當高的非營利組織的準入門檻，導致只有為數不多的社會組織能夠存在。非營利組織即使通過注冊登記具有合法性身份，對政府仍然具有較強的依賴性，導致其不能發揮非營利組織高效、靈活、貼近需求等優勢[21]。要擴大非營利組織對社區治理的積極作用，政府應該給為社區供給公共服務的非營利組織提供一定資金和政策上的支持。

（二）專門組織服務

傳統的社區，公共產品和服務的供給者主要是政府和一些社區組織。這兩種主體為社區提供公共服務都存在各自的弊端：政府不夠專一；居委會不夠專業。因為公共產品和服務的供給只是政府主導社區治理的一部分，政府在社區治理上是一個總體規劃的主體，治理措施需要交給其他組織執行，如果社區的每項服務和產品都需要政府親自提供，在社區治理成本上加重了政府負擔。居委會和其他社區組織本是由社區居民在內部組織起來的，他們在公共產品時不具有專業的知識和技能，在社區服務過程中也不能以一個專業的角度來服務處于不同群體的居民。

比較香港等一些社區治理比較成功的城市，社會工作者擁有良好的聲譽，并且是一種幫助他人的崇高職業，社工的進入需要較高的學歷和專業技能，政府對他們支付豐厚的薪資和報酬 [22]。而在我國內地的城市社區治理中，社區工作并沒有實質性的影響，社區工作者并不需要有專業的技能，并且只能從這份工作中獲得很少的報酬。這樣的機制導致了我國內地城市中高學歷、高素質、專業的社區從業者數量維持在一個很低的水平。

公租房社會區域是一個由多元化群體組成的社區，這些不同的群體對社區公共產品和服務有各自的要求，這就需要有專門的組織針對這些不同群體各自的要求提供個性化的產品和服務。同時，第三方以中立的態度為社區提供公共產品和服務，防止一些群體因為處于博弈的弱勢方而導致權利被社區其他群體所侵犯。

專門的服務機構可以是非營利組織，也可以是營利性的企業。其具體的實現途徑如下：

第一，政府對非營利組織的有效服務。非營利組織能夠為社區提供公益的服務，政府可以對其進行政策和資金方面的支持。但是這些非營利組織需要政府通過資格審核才能被確定為社區提供公共產品和服務的專門組織，審核標準應該適當放寬，且有后續過程監管措施。

第二，服務和產品外包給企業。政府可以從每一位承租者的租金中分出很小的一部分成立專門的社區服務基金，對于一部分社區公共產品和服務，政府可以外包給企業。企業作為一個外部的營利性組織提供社區所需服務，政府對其進行審核并購買其提供的產品和服務。這種方式的優勢在于，向營利性企業購買公共產品和服務意味著存在企業間的競爭，這種競爭會驅動企業創造出更低成本、更高效率、更為社區居民所需求的產品。總而言之，專門的組織提供社區公共產品和服務都需要有政府規劃和對這些組織進行的制度化引導，同時這些組織提供的產品和服務還要有多方的監督，尤其是公租房社區居民的監督。

專門的組織為社區提供公共產品和服務有其積極的效果，同時也不能忽視其消極的影響。這些組織因為其所處的角度不同，有可能使其提供的產品與居民的需求有所偏差，例如，非營利組織在向社區提供服務時，因為沒有身臨其境，就會導致服務與居民的需求出現偏離，從而不能達到借助非營利組織提供社區服務的目的。同樣，企業在向社區居民提供公共產品和服務時，因為其營利性，在成本和收益的權衡下，會傾向于損害居民的利益。

為防止這些組織在提供公共產品和服務中的失敗，其一，可以組織豐富的交流活動。讓這些組織成員與社區居民在生活中有更多的交流，使他們在為社區居民服務時能夠更多地站在居民的角度上考慮事情。其二，居民對這些組織所提供的公共產品和服務評價。把居民對公共產品和服務的滿意度作為政府審核這些組織是否準入其提供社區公共產品和服務的一個重要因素。

（三）居民參與治理

居民參與社區治理的形式有兩種：社區居委會和個人的形式。社區居委會是由居民選舉產生的自治組織，是社區居民的代言人。社區公共產品和服務直接關系居民的自身利益，不論是居委會還是個人，在對這些產品和服務進行監督的同時自身也要參與到這些公共服務和產品的供給過程中來。同時，在社區治理過程中，居民參與共同商議能有助于提升社區領導層的治理質量，因為這樣的治理決策能夠使各個群體的社區利益被包含在社區治理中[23]。提高社區居民參與治理的積極性需要培育社區意識[24]。促進公租房社區居民積極參與社區治理的方式有以下幾點：

第一，組織滿足不同需求層次的社區活動。以社區居民的需求為導向，針對其所具有的不同服務需求提供具有創新性、個性化的社區服務。例如，在社區可以建立就業交流中心，組織以促進社區不同職業人群相互交流為主題的交流會，通過在不同領域工作者之間的學習，促使社區居民在一定程度上提升其擇業能力。這樣的社區服務在真正從社區的公共服務中獲益同時增加居民社區歸屬感的。

第二，培養多元化的社區組織。組織化參與是居民進行社區治理的最有效手段[25]。在居委會之外建立其他多種多樣的社區組織。如，社區黨組織在日常活動中起著領導模范作用，帶動其他居民積極參與社區治理。在青年人或者退休老年人群體中組建社區志愿組織，志愿組織能夠聯系社區中那些年老和低收入的人群，在調動社區居民積極性的方面相比社區居委會有其優勢[26]。

第三，完善制度激勵居民參與治理。社區制度應該使得居民參與社區治理具有合法性、合理性。政府應該在政策上對居民參與社區治理給予支持，比如，向社區居民公開社區治理過程中的真實情況，使居民在社區公共產品和服務上掌握對稱信息，從而激發居民參與社區治理的積極性。同時，政府還要在制度上保障居民參與社區治理過程中的平等地位，并對居民的參與做出及時的響應，使社區能夠真正做到民主決策、平等監督。此外，政府對社區活動提供場地、資金或其他政策上的支持，也有助于提升居民參與社區治理的積極性。

五、研究總結

本文以公租房新型社區為研究對象，分析了公租房社區居民和傳統社區居民在構成方式上的不同。公租房新型社區在治理過程中會遇到兩方面的難題：其一，從社區居民自身的感受來看，因為公租房只是其暫時的住所，同時社區居民存在很大的流動性，這就會使得他們在公租房社區中缺乏歸屬感、認同感；其二，從社區居委會的服務范圍來看，因為公租房的居民包含了從農民工到大學生不同階層的人群，存在很大的異質性，這樣，傳統的居委會在社區服務中要努力保證社區各個群體的利益，為其工作增加了難度。如此，公租房新型社區的治理有賴于政府、其他組織和居民三方面的共同參與。首先，政府指導公租房社區的治理，包括在社區設置專門的治理部門，充分了解社區居民的需求；加大對社區公共設施的建設，使居民直接感知從社區空間獲得的利益，培養其社區歸屬感；強化對非營利組織的支持，能夠彌補政府社區治理中存在的不足。其次，支持引進和培育專門的組織提供社區服務，這些組織可以是非營利性的社會組織，也可以是營利性的企業，但他們需要實際地去接觸服務的對象，并受到社區居民的監督。最后，要激勵社區居民參與社區的治理，社區活動應該根據不同居民的個性化需求而多樣化，并且根據社區的不同群體，培養多元化的社區組織；同時，政府應該在政策上激勵居民積極參與社區治理過程。

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（編輯：王露）

彭小兵，重慶大學公共管理學院教授，公共管理MPA導師，公共事業管理系主任。研究方向：公共管理與公共政策研究；符桂清，重慶大學公共管理學院公共事業管理專業本科生。基金項目：中央高校基本科研業務費No. CDJSK100047資助；首批重慶市高等學校青年骨干教師資助計劃（渝教人[2011]65號）。

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