機場建設費“換著新裝”

自今年4月1日起，我國廢止機場建設費，改征民航發展基金，民航發展基金的使用范圍比原先的機場建設費和民航基建基金有所擴大，除用于傳統的機場、基礎設施建設外，還將對貨運航空、支線航空、國際航線、中小型民用運輸機場（含軍民合用機場）進行補貼；以及用于民航節能減排、通用航空發展、民航科教、民航信息等重大科技項目研發和新技術應用等。有網友發表評論稱，由于建設機場的熱潮已經過去，“機場建設費”這個名稱已經說不過去，而換成“民航發展基金”就可以把實質上的機場建設費長期化、合理化，因為“民航發展”是一項沒有止境的工作。業內人士也有質疑，“航空公司已經向機場支付了各項設施的使用費用，并且還要每年繳納民航基建基金，而這些費用已經含在機票里了，為什么旅客還要再掏錢出來繳納另一筆機場建設費？”

2012年4月17日，財政部在其官方網站上發布了《關于印發<民航發展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》（以下簡稱“《辦法》”）。《辦法》規定，自4月1日起對旅客和航空公司征收民航發展基金。民航發展基金由原“民航機場管理建設費”和原“民航基礎設施建設基金”合并而成，其中，航空旅客按照國內航班每人次50元、國際/地區航班每人次90元（含旅游發展基金20元）的標準繳納民航發展基金。

持外交護照乘坐國際及地區航班出境的旅客和年齡在12周歲以下（含12周歲）的乘機兒童以及乘坐國內支線航班的旅客三類航空旅客免征民航發展基金。航空旅客應繳納的民航發展基金，由航空公司或者銷售代理機構在旅客購買機票時一并代征。旅客在辦理退票時，航空公司或者銷售代理機構應全額退還代征的民航發展基金。

《辦法》頒布后引起了民眾的較大反響，一直希望能夠被取消的機場建設費終于唱罷退出了舞臺，不料民航發展基金粉墨登場，“換湯不換藥”，大家戲稱民航發展基金是為機場建設費穿上了一件新“馬甲”。

對此，財政部相關人員表示，民航發展基金不是新設立的基金項目，而是對既有兩項基金的整合，征收民航發展基金沒有增加繳費者負擔。民航發展基金的使用范圍在原有基礎上擴大，增加了對貨運航空、民航節能減排和通用航空的補貼內容。同時，《辦法》對基金征收和使用、預決算管理以及監督檢查等作了系統規定，相比老規定“一半交民航局，一半歸地方”的簡單做法，《辦法》在一定程度上能夠保證有效利用資金，防止專項資金的流失。

機場建設費自征收以來其合法性便受到社會的廣泛質疑，諸如“征收機場建設費是不是亂收費”、“機場建設費的性質是什么”等問題不斷被熱議。時至今日，機場建設費華麗轉身，爭論仍未停止，我們不妨來看一下它的“前生”與“今世”。

從頭說起

1987年，溫州永強機場獲批動工興建，中國民用航空局其前身中國民用航空總局（以下簡稱“民航總局”）當時為機場建設出資2000萬，算上溫州及浙江省財政的撥付資金，機場建設依然面臨巨大的資金缺口（機場建成時，實際使用建設資金共計1.325億元），憑借“不要不等不靠”的魄力，急需破解對外交通瓶頸的溫州市政府以向民間集資的方式籌集了80%的建設資金，待機場建成后以機場營業收入返還本息，中國機場建設史上第一個“集資機場”誕生。

1990年7月，溫州永強機場建成并舉行首航儀式。按當時的相關法規政策，機場要交由民航總局經營管理，而民航總局是不會用錢來“買”這個主要用民間資本建成的溫州機場的，那么，由地方政府和民間資金合作建設的機場，怎樣保證投資者的利益？溫州人想到的辦法是：使用者付費。否則，誰還敢投資建機場7溫州市政府隨即下文，中國第一筆“機場建設費”應運而生。對此，民航總局以為屬于亂收費，專門下文件予以制止。于是，溫州機場出現了一個奇特景觀：一張蓋著國家民航總局大印的紅頭文件貼在墻上，內容為“關于禁止收取機場建設費的通告”：而并排貼在旁邊的另一張紅頭文件上，則蓋有溫州市人民政府的大印，內容為“關于收取機場建設費的通告”。

溫州人據理力爭，最終說服民航總局，領取到“機場建設費”的“準生證”。

正式誕生

1992年3月，根據國閱【1991】1144號《關于聽取民航考察團出國考察情況及對民航和機場管理體制深化改革若干意見匯報的會議紀要》的精神，民航總局、財政部、國家物價局宣布在全國各機場開始向乘坐民航國內航班（含國際、地區航線國內段）的中外旅客收取“民航機場管理建設費”，即機場建設費。

當時，機場建設費的費率為每人15元人民幣（或外匯人民幣），由機場向本站始發旅客收取，而旅客票價低于70元（含70元）的免收機場建設費。征收機場建設費后，地方省、市政府規定的機場附加收費項目，一律停止執行，民航部門也不得代收。征收的機場建設費“專款用于民用機場的圍欄、消防、安檢設備以及其他安全設施的建設”，據此，有人認為當時的機場建設費更應稱作為“機場安全系統建設費”。

初具雛形

由于在機場的建設過程中，地方政府也對機場或其附屬設施進行了投資，所以，為收回投資，各地在機場對旅客除征收經國務院批準的“機場建設費”外，依據所在地機場的等級、客流量、乘客承受能力等因素，還“搭乘”機場建設費，委托當地機場向旅客收取“機場建設基金”或“交通建設基金”、“機場新設施建設費”等。此種非固定費率基金的收取愈演愈烈，其后幾年，國內個別地方收取的機場建設費曾一度高達100元，引起航空旅客極大不滿。為整頓機場秩序，統一收費標準，加強機場建設，1995年10月，國務院辦公廳轉發民航總局、國家計委，財政部《關于整頓民航機場代收各種建設基金的意見》的通知，其附件中明確指出，自1995年12月1日起，將地方委托民航機場代收的各種機場建設基金或附加費等，統一并入機場建設費，收費標準由國家統一制定，標準為：乘坐國內航班的中外旅客每人50元人民幣：乘坐國際和地區航班出境的中外旅客每人90元人民幣（含旅游發展基金20元）。《意見》還明確規定，機場建設費50%上繳民航總局，作為全國機場建設的調控資金，另50%留成部分，由各機場與當地政府協商按規定的范圍使用。1995年的這份《意見》基本上完成了機場建設費的雛形。

確定體系

2000年8月，為了促進國內支線航空運輸發展，完善民用航空運輸的網絡布局，財政部、國家計委、民航總局下發《關于調整支線飛機民航機場管理建設費的通知》，第二次對機場建設費進行調整。《通知》規定，自2000年10月1日起，對乘坐國內支線飛機旅客收取的機場建設費，從現行每人50元降低到每人10元。自此，我國實行的三級機場建設費體系最終得以確立：乘坐國內航班的中外旅客每人50元人民幣：乘坐國際和地區航班出境的中外旅客每人90元人民幣：乘坐國內支線飛機旅客每人收取10元。

2004年7月，財政部、民航總局《關于改革民航機場管理建設費征收管理方式等有關問題的通知》規定，改革機場建設費征收方式，以方便旅客乘機，提高機場運營效率。從2004年9月1日起，旅客在中國境內乘坐國內、國際和地區（香港、澳門）航班，由原在機場辦理機場建設費繳納手續，改為在購買機票時一并繳納。機場建設費在機票價外單列項目反映，并由實際承運的航空運輸企業負責代收。

為優化我國支線航空發展政策環境，經國家有關部門批準，自2011年1月1日起，免征支線飛機執飛國內支線航班機場建設費。我國實行的三級機場建設費體系調整為兩級。

生命延續

1995年開征以來，機場建設費征收期限幾次續延。2002年7月，經國務院批準，財政部發布《關于公布保留的政府性基金項目的通知》，規定包括機場建設費在內的18項政府性基金政策于2005年底執行到期。2006年1月，國家發改委辦公廳轉發財政部《關于處理18項到期政府性基金政策有關事項的通知》，稱鑒于機場建設費等多項基金“情況比較復雜，一些問題尚須進一步研究”，基金政策執行期限延續至2006年底。

此后，財政部又分別發布通知，將機場建設費的執行政策相應續延至2010年12月31日和2015年12月31日。

機場建設費的身份問題

機場建設費的前生飽受社會非議，如果根本的身份問題模糊不清，其轉世為民航發展基金后，未來的路上仍然會受到持續的關注和質疑。綜合各方觀點，對機場建設費身份的質疑主要表現在其“是否為行政征收”以及“行政機關對其定性的矛盾”等兩個問題上。

征收法定性分析

征收機場建設費的行政依據是1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》。依我國現行有關規定，該意見屬于涉及國務院下屬的兩個以上部門職權范圍事項的部門規章，在表現上應該屬于行政征收的一種。如果說機場建設費是行政征收，那么應該符合行政征收的三大特征，即強制性、無償性和法定性。

乘客未繳納機場建設費不得搭乘飛機，可見機場建設費的征收具有強制性。乘客繳納機場建設費后，并沒有相應的補償或服務，可見機場建設費的征收具有無償性。那么，機場建設費的征收是否具有法定性呢？我們可以從機場建設費的征收依據、征收主體、征收目的等方面進行考察。1、征收的依據：《立法法》第八條第六款規定“對非國有資產的征收，只能制定法律”，同時第九條補充說明：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。”國家行政機關只是依據部門《意見》等行政規章收取機場建設費，而非法律或行政法規。由此可見，機場建設費的收取不符合行政征收法定原則。2、征收的主體：根據當時民航總局和財政部下發的通知，機場建設費向旅客收取后，由實際承運人上繳政府部門。由行政機關收取，符合行政征收原則。3、征收的目的：民航總局在解釋機場建設費為何繼續征收時提到，我國現階段機場基礎設施建設資金缺口很大，機場建設仍然需要大力投入，機場建設費將是一個重要的資金來源。此外，財政部2011年1月6日發布的《關于機場管理建設費和旅游發展基金政策等有關問題的通知》指出：“繼續保留首都機場、白云機場、美蘭機場三家上市機場以機場管理建設費安排補貼作為企業收入的政策，每年補貼額不低于各機場當年機場管理建設費收入的40%”。行政征收的目的只能是為了公共利益，行政主體不得因為商業目的而實施征收。機場是以營利為目的的企業法人，機場經營者只能自行籌集機場建設資金。國家作為民事主體無權利用行政權力強制性地要求乘客無償地交納機場建設資金。以強制性權力為依托要求消費者交納機場建設費，再轉交給商業化的機場經營者，實際上把企業與消費者置于不平等的位置。

我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”征收機場建設費對公民私有財產實行了征收，因而依據規定國家應該給予補償，但是，乘客交納機場建設費后并沒有得到任何補償。

從以上分析可見，機場建設費除了征收的行政主體為行政機關一項外，其余各項并不符合行政征收法定性特征，嚴格地講，機場建設費并不是行政征收。

定性的矛盾

1995年10月國務院轉發的《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》的《附件》中，將機場建設費列為“基金”的一種。此后，民航總局也對外強調，機場建設費由直接用戶承擔，遵循了國際民航組織使用者付費原則，機場建設費作為政府性基金是國家強制收取的，也是經國務院批準同意的，程序上合法合規。在財政部公布的全國政府性基金項目目錄中，也把機場建設費列為政府性基金。

然而1995年3月財政部和國家稅務總局下發的《關于民航單位收取的機場管理建設費、旅游發展基金應按稅法規定征收營業稅的通知》表示，新稅制實行后，納稅人代收款項、營業稅暫行條例及其實施細則明確規定應并入營業額中計算繳納稅款。就此，《通知》中規定地方民航單位將機場建設費應納的營業稅補繳入庫，對于仍然拒絕繳納的，應依法按照抗稅予以嚴肅處理。

由此可見，國家行政機關對機場建設費的性質認定并非完全一致。民航總局認為機場建設費是政府性基金，而國家稅務總局則將機場建設費劃歸機場營業所得。民航發展基金路在遠方

因為上位法的缺失，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》的行政與立法程序問題以及與此相隨的“民航發展基金”性質問題，仍是日后利益各方的糾結。

航空旅客與機場是平等的民事權利主體，在市場經濟體制下，雙方的利益關系都要按照《民法通則》中“自愿、公平、等價有償、誠實信用”的基本準則進行。經營者在市場競爭中，在贏取利潤的同時也要自行面對風險，機場要實現贏利，必須要先補償成本，包括固定資產折舊、人員費用，維修費用、管理費用、財務費用等，這些成本中就包含了機場使用成本。除北京、西藏機場，國內所有機場已全部移交地方政府后，更是明確了機場的“獨立經營，自負盈虧”的法律實體地位。強制航空旅客支付機場建設費，就是把本來應當由機場內部消化的成本轉嫁到消費者頭上。

改革開放前，國家基礎設施建設投資大部分用于修建鐵路，公路建設資金主要來源于養路費，國家對公路建設的有限投資基本用于國防或邊防公路，而農村公路基本上由村集體自行修建，地方政府給予適當補貼。改革開放之后，國家分別實行了征收（汽車）車輛購置稅、鐵路建設基金、機場建設費、民航基礎設施建設基金、公路與航運附加費及公路通行費等政策，這實際上就是各種運輸方式自行融資建設的模式，盡管對交通基礎設施建設發揮了巨大的作用，但無法滿足各運輸方式之間的平等與平衡發展，造成綜合交通系統發展中的結構問題。由此，國家可以擇機考慮將民航發展基金與其他基礎設施稅費合并，統一開征基礎設施稅。

無論是機場建設費還是民航發展基金，憑心而論，社會公眾關注的不是它叫什么，而是費用能否做到合理征收，并將其管理、分配和審計置于社會公眾的監督之下，使其成為我國民航事業發展的一份支持力量，讓社會福利最大化。“路漫漫其修遠兮”，由“機場建設費”到“民航發展基金”這貌似更換“馬甲”的舉措背后，可見政府努力調整和改變的積極態度，我們還是要相信，未來中國民航會向減輕旅客負擔的方向走去。