政績考核模式“誤導”中國

障礙六 政績考核模式弊端

37.6%的受調查者選擇“政績考核模式弊端”，該項得票率列科學發展十大障礙第六位

表現：中國干部績效考核制度有四個顯著特征：指標數量化、形式統一、過程簡單、自上而下。當上級領導或組織考評下級績效時，往往來去匆匆、走馬觀花，留下印象的通常是大規劃、大項目、大工程、好數字、寬馬路、大廣場、靚景觀等表面化、形式化的東西，“政績工程”屢禁不止。

癥結：受西方新公共管理理論“誤導”而形成的政績評價機制產生了“誤導效應”，引致少數公共權力擁有者和支配者及其利益相關者，濫用公共財政資源，大行“政績工程”。

一句話點評：人民滿意，才是最有效的政績。

現行績效考核制度有四個顯著特征

“政績工程”屢禁不止的根源何在？主要在于“政績”評價機制發生誤導效應——黨政領導干部管理部門被西方新公共管理理論“誤導”，構建并實施了合理性嚴重不足的工作績效管理模式；在問題模式中的評價機制的驅動下，被評價者行為“扭曲”，發生濫用資源、大搞“政績工程”建設的現象。

一段時期以來，有關部門建立并實施了針對領導干部和領導班子，以及行政機關、教育科研單位等行使公共權力、使用公共資源的人員和組織進行績效考核的制度。總體上，這類績效考核制度有四個顯著特征：一是指標數量化。如地方政府的GDP增長率、招商引資到位資金、入選人才工程的人數、科研經費到賬數額、發表論文數量、獲得專利數量等。二是形式統一。“一刀切”現象很普遍，對具體人、具體組織的具體情況考慮嚴重不足。三是過程簡單。轟轟烈烈開“述職報告”大會，讓所有與會的下級人員或代表給上級領導打分評價。評價之前沒有績效評估動員，之后也沒有績效溝通和結果反饋。這與其他一些績效管理經驗豐富的國家持續數月之久的績效管理過程形成鮮明對照。四是自上而下。所有的績效評價均來自于上級的要求或壓力。自覺自愿、自我需要的情況幾乎沒有。每一種評價都是令人感到不自在的壓力。此外，當上級領導或組織考評下級績效時，往往來去匆匆、走馬觀花，留下印象的通常是大規劃、大項目、大工程、好數字、寬馬路、大廣場、靚景觀等表面化、形式化的東西。領導坐車視察，臨馬路就會建起一米寬“樓牌坊”把破舊的民居隔離在后面；領導坐飛機視察，有人就會在山頭上刷綠漆造綠化假象……領導喜歡什么，下面的人就會干什么。

績效被評價者個人及其領導下的組織是“理性人”。理性的下級以滿足上級績效評價指標為行動根據，以應付領導的喜好為行動指南，有充分的理由和動力。這既是生存之道，也是發展之路。逆潮流而動，反其道而行；評價1、3、5，你卻2、4、6；要求你向“東”，你卻硬往“西”；領導喜歡形象宏偉、外表華麗，你卻外觀簡陋、內涵樸素……這樣做，不但“政績”得不到肯定，職業生涯也會止步不前，甚至“戛然而止”。在黨務、行政等公共權力系統，下級部門或下屬人員的“政績”得到上級機關和領導的認可，非常必要且極其重要。“政績”評價指標的設定和管理模式的選擇，對下級或下屬行為具有決定性的影響。因此，可以認為，“政績工程”之所以泛濫，主要原因就在于“政績”評價模式產生了誤導效應。“政績工程”泛濫的績效管理模式之所以形成，是因為在較大程度上受到了西方新公共管理理論的“誤導”。

“政績工程”績效管理模式受西方新公共管理理論的“誤導”

所謂新公共管理是20世紀80年代以來發展于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。“新公共管理”的理論基礎是經濟學和企業管理理論的綜合應用。傳統的公共行政管理方法局限于政治規則，而新公共管理模式著力于經濟規則。新公共管理理論主張，在政府組織等公共部門廣泛采用私營部門企業組織有效的管理技術和成功的管理經驗，引入競爭機制促進公共服務生產的效率、數量和質量不斷提高，努力滿足“顧客”不斷增長的對公共服務的需求。對政府等公共部門人員的管理，要采用企業等私營部門的人力資源的管理模式，實行公開招聘選拔、合約使用、績效考核、培訓發展、薪酬福利等制度。

筆者在哈佛大學訪學期間收集資料，專門研究了美國公共部門基于新公共管理理論而開展的績效管理實踐。研究發現美國公共部門的績效管理活動源于“內需”，而不是上級的要求和壓力。費爾法克斯縣的《績效考評手冊》明確指出：居民對公共服務質量的要求越來越高，而政府機構可支配資源的增長有限，唯有不斷提高工作績效，才是滿足居民需求的主要途徑。《績效考評手冊》中引用一位知名學者的話，說明績效考核的重要性：“如果不考評結果，就不能區分成功與失敗；如果看不到成功，就不能給予獎勵；如果不獎勵成功，就可能鼓勵失敗；如果看不到成功，就不能積累成功經驗；如果辨不清失敗，就不能改正；如果能夠證實結果，就能夠贏得公眾支持。”對哈佛大學肯尼迪政府學院績效管理的考察有意想不到的發現：績效考評的重點是行政后勤人員，而不是教師，對教師的績效沒有正式的考核。考核的目標同樣十分明確，也是源于學院對實現規劃、完成任務、提升服務質量的內部需要。考核工作歷時三個月之久，特別強調以“日常對話”方式進行績效溝通管理，強調“在整個正式的績效評估工程中，不應該有什么令人感到驚訝的事情發生”。績效考核的目的在于改善和提升績效水平，而不是制造緊張、引發對立。由于績效指標的設定和方式選擇而誘致非理想化、非預期行為的發生，意味著績效管理制度的失敗。

我國實行改革開放政策以來，從中央到地方各級領導機關和決策部門，要求國家公共權力部門和領導成員廣泛了解、學習和借鑒國際先進管理技術和管理經驗，對于提高工作效率、節約資源、優化公共服務供給，發揮了積極作用。近10年來逐步建立和推廣的包括行政機關在內的公共部門績效管理制度，是引進和借用發達國家管理經驗的體現。從目標確定、指標選擇、實施程序、結果反饋等方面考察，這套績效管理制度的設計者，直接或間接地深受西方新公共管理理念、思想和方法的“誤導”。“誤導”發生的主要原因是制度設計者和實施者表面化、形式化和簡單化的理解和應用。忽視了中西方制度環境的巨大差異，只知其一不知其二，只學其形不顧其本，匆忙設計，倉促實施，沒有通過后評估機制推動制度安排的調整與完善。

制度是最有價值的資本。好的制度是在一定的制度環境中，多方利益相關主體長期連續博弈、優化的結果。管理制度的引進、借鑒或采納，必須考慮制度供給環境的特殊性和制度需求環境的差異性。一定的制度只適用于在一定的條件下應用。

績效管理制度的中西比較

就基于新公共管理理論而建立和實施的績效管理制度而言，中西方制度環境或應用條件有很大差別。首先是考評目的和動力不同。以美國為例，地方政府部門績效考核的目的很簡單——讓選民滿意，選民滿意就可以繼續執政。可支配的資源有限，但選民對政府服務的要求越來越高，唯有通過績效管理找出差距、改進工作，才是唯一出路。績效考評動力源于內生壓力，自我要求。我國針對政府部門和領導干部績效考核的目的何在？微觀層面是提高工作效率、提升績效水平，宏觀層面是更好地“滿足人民群眾日益增長的對物質和精神生活的需要”。這對于績效管理的客體所產生的作用力或影響力有很大不同，績效考評是上級對下級的要求，屬于外生壓力。

其次是考評對象不同。美國地方政府績效考核對象主要是政府機構、圖書館、消防隊等公共服務部門，針對性強，指標具體。我國黨政機關等公共部門的績效考核，主要針對領導干部和領導班子，指標統一，形式單調。

第三，可支配資源不同。這點不同意義重大。我國公共財政資源的配置、使用和監督制度不完善，漏洞百出，為“政績工程”建設獲取資金打開了方便之門。美國等發達國家公共財政資源的配置和使用管理制度比較完備，濫用的難度很高。美國的政府分為聯邦、州和地方三個層次，三級之間沒有領導和被領導關系。地方政府有各種各樣的名稱和治理模型。無論哪一級哪一個政府，收益和支出都有嚴格、合理和有效的邊界、結構與制約機制。

第四，考評結果的運用不同。美國地方政府績效考核的結果由一個專門的委員會掌握，及時向有關部門和當事人反饋，要花2-3個月時間個別談話、績效溝通，幫助被考評者找出問題、改進工作。我們的考核結果主要被上級黨委“組織部門”或上級主管部門掌握。一般情況下不反饋評估結果，沒有績效溝通管理環節。可能在干部選拔任用時作為參考，或者按照績效結果公布排名，給下級領導和部門造成很大壓力。

綜上所述，有比較充分的理由認為，正是受西方新公共管理理論“誤導”而形成的“政績”評價機制產生了“誤導效應”，引致少數公共權力擁有者和支配者及其利益相關者，濫用公共財政資源，大行“政績工程”的惡劣行為。

如何開展績效管理活動

治理“政績工程”惡性泛濫勢在必行。主要對策有三個：

第一，把人民群眾“滿意度”作為首要績效評價指標。針對政府機構等公共部門的領導成員及其組織開展績效管理活動，具有必要性和合理性，但是有效性的存在與保持必須建立在選擇合理、可行和有效的績效評價指標基礎之上。其中一項權重最大的指標，應該是服務對象即當地人民群眾的“滿意度”。人民滿意，就是最有效的政績。如果人民支持“工程”建設，那這樣的“工程”一定是“民生工程”，而不可能是體現少數人“政績”的“政績工程”。

第二，轉變績效管理動力機制。將績效管理的動力機制由上級的“外生壓力”轉化為組織的“內生需要”，即從“我被領導考評”轉變為“我自己需要考評”。組織“內生需要”的考評機制更有利于績效診斷和改善。對照既定的事業規劃和工作計劃，檢查落實情況，發現誤差，及時糾正，確保各項戰略規劃目標的順利實現。采取這樣的績效管理方式，“政績”在日常工作中得到體現，臨時項目、短期形象或表演式的“政績工程”發生幾率勢必會下降。

第三，重大項目集體決策，人大審議，社會監督。嚴格公共財政預算管理，限制和規范重大專項立項管理制度。凡是有重大項目的議案，一定要通過黨政領導班子集體討論決定，報告人大常委會或者人民代表大會審議、表決、批準。向社會公開建設預算與規劃，公開招標建設與管理，接受人大代表、政協委員、非官方媒體和社會公眾的全過程監督。

（作者為北京師范大學管理學院教授、博導）

責編/徐艷紅 美編/李祥峰