官員“辦好事”風險鏈條解剖

規避官員道德風險的兩種手段

做官風險，用盛行的經濟學術語來說，是指官員的道德風險。所謂道德風險，即是指由于信息不對稱，委托人不能對代理人進行完全監督，一旦兩者利益發生沖突，代理人為了實現自身利益最大化而損害委托人利益的機會主義行為。對于當今各國官員來說，一切違背其委托人——即民眾意愿的職務行為都屬于道德風險行為。究其實質，道德風險是基于人的自利性，在信息不對稱條件下，代理人為追逐自身利益最大化而作出的一種合乎理性的不道德選擇，使得官員面臨著敗德風險。因此，道德風險又稱為品行危害或敗德行為。

對于這種風險，通常做法主要是構建系列相關制度，或者藉由健全信息公開制度以破除信息不對稱這一客觀前提，或者經由強化問責制度和獎懲制度加大風險成本以規避誘發官員敗德行為的主觀動機前提。

不過，除非是徹底的性惡論者，在基于強制性他律機制的制度防線之外，還有一條更為樂觀的道德風險界限構建邏輯，那就是構建基于性善論和代理人自律機制的倫理道德約束機制。簡言之，就是通過倫理道德教育與實踐熏陶，培育、提升官員的倫理自覺性和自發自愿的倫理責任意識，通過官員自身道德規范機制避免敗德行為或道德風險的發生。我國古代所謂“內圣外王”、“修齊治平”的德治治國理念遵循的正是這個邏輯。德治的實質就是要“輕私欲”、“行仁政”，認為主政之人藉此便可以達到修齊治平的理想境界。然而，是否就可以推而認知，官員做好事就沒有任何風險了呢？事實絕非如此簡單。

官員辦好事可能存在的風險

舉凡辦事皆有風險，這是政府管理領域的一個基本常識。在當前我國理論與實踐界，有一種傾向尤其值得關注，就是官員辦好事也有風險的社會認知似乎正在形成。對于這種認知，有多種不同的解讀與應對路徑。

首先是基于法律制度的不完善而導致的種種風險。由于法律制度的不健全，使得真正辦好事的官員不得不承受各種可能的風險。這是南京彭宇事件在政府實踐領域的映射，是不健全的法律制度后果在官員職業生涯的一種再現。正如彭宇事件所揭示的，不健全的法律體系或司法制度使得道德行為會蒙受種種可能的風險，使得人們不愿意從事利他行為，甚至于進而導致社會道德倫理的淪喪。

其次，與此相關但更危險的是基于官場本身種種所謂“潛規則”誘發的官員辦好事風險。正如魯迅所言，一群瘋子里的獨醒者往往被視為真正的瘋子。一個潛心為民辦好事辦實事的官員，往往會受到一心一意追逐私利的官員個人乃至于群體的排擠、攻擊，因而為自己招致種種風險。

官員辦好事中技術層面的風險

即使在民主法治社會里，官員們做好事，也會有很大的風險。其根源在于官員辦事過程中不得不面對更為技術性的政治與管理行為邏輯。究其實質，就在于官員所做的好事本身會面臨種種政治與管理風險的壓力與挑戰。

其一，官員所辦之“好事”或許會與部分管理服務對象的利益甚至是文化價值理念發生根本性沖突，導致他們無法接受或者不愿接受。譬如我國改革開放初期實行計劃生育政策，許多官員自然認為完全是出于一片好心，做的是大好事。然而，姑且不論該項政策今后的結果究竟如何，單以政策出臺初期的社會反應而論，其政治風險之大自然毋容置疑。正是由于利益多元的存在，辦好事的官員會發現，一旦政治利益結構發生變遷，即使是原初受歡迎的好的政策抉擇或其他管理服務行為都有可能帶來政治與社會風險。不過，在民主國家，這種風險的存在及其運行機制必然是一種常態，也是職務調整乃至于政權變更的主要原動力。能否始終把握住主流民意，并且適應主流民意，正是潛心辦好事的當代政府官員們面臨的根本性政治風險。

其二，即使管理與服務對象愿意接受，但任何政府行為的貫徹落實都是有成本的，需要充足的各種資源配套保障，才能得以有效實現。但是，政府擁有的資源總是有限度的，一旦官員所辦好事超出了政府資源所能承受的能力范圍，就會淪為空頭支票，“小馬拉大車”，不僅難以實現，還可能導致財政與管理危機，更會破壞政府信譽和公共形象，誘發種種政治社會風險。西方，尤其是希臘、西班牙等南歐各國當前面臨的政府管理危機，就是很好的實例。這就需要官員們做好事時必須做到科學決策、量力而行，切不可為了辦好事而脫離實際，更不可為了沽名釣譽，大搞不切實際的政績工程。

再次，實施主體配置不當也會給打算辦好事的官員帶來風險。政府無小事，政府行為的發生通常是一個集體協力過程，人員的配置與使用至關重要。一旦用人不淑，就會導致“揮淚斬馬謖”的歷史悲劇重演。同時，辦事官員的職、責、權、利配套也是一門相當艱深的藝術。“用人不疑，疑人不用”、“將在外，軍令有所不受”、“權責一致”，凡此種種古今人事管理規律的實際運用，奧妙無窮。稍有差池，就會導致前功盡棄，風險無限。

此外，辦事策略與手段的妥當與否也會影響官員辦好事的風險程度。科學的辦事策略與手段往往會起到事半功倍的效果；反之，針對性不強或者是一廂情愿的強制性辦事策略與手段則事倍功半，甚至可能好心辦壞事。現實中某些具有家長情結的官員會發現，自己常常遭遇充滿愛心卻喜歡大包大攬的嚴父慈母們一樣尷尬的境地——輕則遭遇管理與服務對象的抵制與不滿，嚴重者甚至招致官民對立，政府與官員自身形象均因此承受巨大損失。這就要求官員們不僅要辦好事，更要懂得用好的策略、手段與方法辦事，針對不同管理與服務對象，采取不同的管理策略與手段，切忌一刀切。與此相關的，還有辦事時機的選擇問題。任何策略與手段的效果，乃至于官員們所欲實施的政策事項，通常都沒有絕對的好與壞之分。唯有選擇正確的辦事時機，從而做到與所處環境相適應的事情才有可能辦成功。像老麥克阿瑟將軍那樣“在錯誤的時間錯誤的地點”辦事的人，往往只能接受失敗后果。

還有，純粹從技術概率來看，無論其科學化民主化規范化發展到何等程度，現實政府官員辦事機制的運行過程總會面臨概率大小不等的種種風險。真正是一心一意做好事、竭力為人民服務的實踐官員總會感覺到，公共權力運用過程如履薄冰，如蹈火海，總是戰戰兢兢，絲毫不得懈怠。尤其是在全球化信息化時代，政府官員辦事機制的社會關聯效應日趨復雜，風險更是變化莫測。這就要求官員們具有更強的風險意識與危機應對能力，洞悉職務行為可能存在的種種困境，積極運用群體智慧將風險控制在一定范圍之內。

概言之，凡事有風險，官員做好事也不例外。事實固然如此，但絕不能說，官員連好事也不能做了。風險始終存在，只要是承擔官員職責，就必須要有風險意識，敢于承擔責任，且能夠確保辦事過程規范合法、客觀謹慎、民主科學。惟有如此，方能將風險降低到可控范圍之內。此外，必須指出的是，有些所謂好事，僅僅是官員一廂情愿，甚至是“明修棧道，暗渡陳倉”。比如，個別地方政府為了一時的地方財政增長甚至是少數人私利，打著公共利益的幌子，想法設法地為老百姓“辦實事，做好事”，征占老百姓的耕地，趕老百姓上樓。一旦老百姓醒悟過來，帶來的可能就是社會長期動蕩不安的巨大隱患。這些所謂好事正是當前的為政者尤其需要小心警惕的。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

責編/肖楠 美編/石玉