長(zhǎng)江涉砂船舶管理形勢(shì)及對(duì)策研究

70年代后期以來(lái)，長(zhǎng)江中下游河道內(nèi)亂采濫挖江砂問(wèn)題越來(lái)越突出，長(zhǎng)江流域采砂船舶不斷增多，采砂行為越來(lái)越頻繁，亂采濫挖的采砂行為對(duì)航道生態(tài)環(huán)境、河床穩(wěn)定、防洪以及通航安全等方面造成了嚴(yán)重的危害，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了危害。

近年來(lái)國(guó)家和各省(市)采取了一些措施，加大了對(duì)長(zhǎng)江河道采砂船舶的治理力度，采砂秩序已有所好轉(zhuǎn)。然而，由于受暴利驅(qū)使，局部水域的非法采砂行為，特別是以小型采砂船為手段的非法采砂活動(dòng)是當(dāng)前采砂管理中面臨的一個(gè)難題，非法亂采濫挖江砂的現(xiàn)象仍然存在。因此，如何加強(qiáng)涉砂船舶及相關(guān)作用行為的管理，切實(shí)維護(hù)長(zhǎng)江河勢(shì)、航道穩(wěn)定，保障防洪、通航安全，是一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題。

長(zhǎng)江采砂船舶管理面臨形勢(shì)

國(guó)家對(duì)內(nèi)河采砂管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格。從“十二五”開(kāi)始，國(guó)家將水利改革發(fā)展和內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略：2011年中央1號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出要進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理，到2020年基本建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系；國(guó)務(wù)院2號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(jiàn)》提出要利用10年左右的時(shí)間，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運(yùn)體系。因此，河道采砂管理已經(jīng)成為中央高度重視、社會(huì)高度關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格。

長(zhǎng)江砂石的供需矛盾越來(lái)越突出。三峽工程建成以后，加上長(zhǎng)江上游水土保持工程作用的逐步發(fā)揮，長(zhǎng)江上游來(lái)砂量銳減。據(jù)相關(guān)觀測(cè)統(tǒng)計(jì)，三峽工程蓄水后，年輸沙量約1千萬(wàn)噸至1億噸之間，較蓄水前銳減了80%以上。隨著今后長(zhǎng)江上游新建水庫(kù)的逐步增多，干流輸運(yùn)的砂石將進(jìn)一步減少。另一方面，沿江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)砂石資源需求將進(jìn)一步增長(zhǎng)。這必將導(dǎo)致砂石供需矛盾日趨嚴(yán)重，同時(shí)導(dǎo)致了砂石暴利市場(chǎng)的發(fā)展。

規(guī)劃相對(duì)滯后，砂石總量控制尚無(wú)可靠依據(jù)。對(duì)河道采砂管理進(jìn)行依法、科學(xué)、統(tǒng)一規(guī)劃，是加強(qiáng)河道采砂管理的重要基礎(chǔ)。但目前全國(guó)河道采砂管理規(guī)劃尚未編制完成，修訂后的長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃報(bào)告尚未批復(fù)，長(zhǎng)江河道采砂管理能力建設(shè)規(guī)劃也需加快。

對(duì)涉砂船舶治理的難度越來(lái)越大。大量的涉砂船舶是小型“三無(wú)”（無(wú)船舶證書、無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船籍港）采砂船、運(yùn)砂船、轉(zhuǎn)運(yùn)砂石“吊機(jī)”等，以及沿江砂場(chǎng)等問(wèn)題的處理缺乏法規(guī)依據(jù)。另外，長(zhǎng)江干流與重要支流、湖泊作為一個(gè)統(tǒng)一整體，目前采砂管理體制與模式都不同，造成相互之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)。最后，采砂管理的安全風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，砂石暴利導(dǎo)致黑惡勢(shì)力對(duì)河道砂石趨之若鶩，導(dǎo)致暴力抗法呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。

長(zhǎng)江采砂船舶管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)近年來(lái)對(duì)長(zhǎng)江的采砂船舶管理工作非常重視，取得了明顯的成效。

建立合作機(jī)制：2009年4月，水利部和交通運(yùn)輸部共同簽署了《加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理合作備忘錄》，標(biāo)志著兩部長(zhǎng)江河道采砂管理長(zhǎng)效合作機(jī)制向縱深推進(jìn)。兩部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江委和長(zhǎng)航局根據(jù)《合作備忘錄》的總體要求，相互協(xié)調(diào)、緊密配合，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江采砂的合理規(guī)劃、水資源的綜合利用和有效保護(hù)，依法開(kāi)展了對(duì)長(zhǎng)江非法采砂的大力整治。

加大聯(lián)合執(zhí)法：省部聯(lián)動(dòng)，組織開(kāi)展多次聯(lián)合打擊行動(dòng)。開(kāi)展了2009 年“7.28”鄂贛皖三省交界水域、“8.1”蘇滬邊界水域、“12.6”皖蘇邊界水域等多次違法采砂聯(lián)合打擊行動(dòng)和2010 年“2.5”鄂贛邊界水域涉砂船舶專項(xiàng)整治與執(zhí)法行動(dòng)。2010年6月1日至9月30日，水利部、交通運(yùn)輸部和沿江省市組織聯(lián)合開(kāi)展了近年時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)模最大、范圍最廣、力度最強(qiáng)、影響最深的一次大型聯(lián)合行動(dòng)：長(zhǎng)江干流涉砂船舶專項(xiàng)整治與執(zhí)法行動(dòng)。行動(dòng)涉及水利、交通、公安等多個(gè)部門，覆蓋長(zhǎng)江干流8個(gè)省（市）從長(zhǎng)江干流宜賓以下至長(zhǎng)江口2808公里水域，查處治安案件859起，處罰違法人員863人。該次活動(dòng)使長(zhǎng)江干流涉砂船舶第一次得到了專門的、全面的、系統(tǒng)的整治，取得了顯著成效。

健全法律法規(guī)：近年來(lái)，相關(guān)部委、沿江省市進(jìn)行了一系列的研究探索和制度建設(shè)。長(zhǎng)江水利委員會(huì)在長(zhǎng)江航務(wù)管理局的配合下，完成了《長(zhǎng)江中下游采砂規(guī)劃報(bào)告》和《長(zhǎng)江上游宜賓以下河道采砂規(guī)劃報(bào)告》修訂和編制的調(diào)研及專題論證工作，完成了對(duì)14項(xiàng)涉及航道的吹填采砂的許可和現(xiàn)場(chǎng)通航管理工作。長(zhǎng)江航務(wù)管理局重新修改印發(fā)了《長(zhǎng)航局采砂通航管理辦法（試行）》，進(jìn)一步明確了長(zhǎng)航局及局屬海事、航道、公安和三峽通航管理部門和地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的采砂通航管理職責(zé)，強(qiáng)化了與長(zhǎng)江水利委員會(huì)及沿江省市涉水行政主管部門密切合作的工作要求，并指導(dǎo)局屬各單位健全了以該辦法為基礎(chǔ)的一系列管理制度。

長(zhǎng)江涉砂船舶的管理對(duì)策

加大對(duì)長(zhǎng)江水上涉砂作業(yè)船舶管理范圍。在涉砂船舶管理中，主要針對(duì)于采砂船舶，而對(duì)于水上整個(gè)涉砂作業(yè)鏈的其它作業(yè)設(shè)施，如運(yùn)砂船舶、水上裝卸作業(yè)設(shè)施甚至港口作業(yè)碼頭等，管理相對(duì)不足。而實(shí)際上由于受經(jīng)濟(jì)條件、設(shè)計(jì)條件、建造條件的限制和歷史淵源等原因的影響，未持有有效的國(guó)籍證書、產(chǎn)權(quán)證書、配員證書、船員證書，船況很差，甚至有抱著僥幸心理，未經(jīng)船員培訓(xùn)考核部門培訓(xùn)考核就進(jìn)行無(wú)證施工或參與運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象比比皆是，安全隱患重重。因此長(zhǎng)江涉砂船舶的管理范疇?wèi)?yīng)包括在長(zhǎng)江干線從事河道采砂、裝卸、運(yùn)輸作業(yè)的船舶或浮動(dòng)設(shè)施，包括了采砂船舶、運(yùn)砂船舶、水上裝卸作業(yè)設(shè)施和港口作業(yè)碼頭（砂場(chǎng)）相關(guān)設(shè)施等。

明確責(zé)任主體，形成合作機(jī)制。按照現(xiàn)行《憲法》、《組織法》和國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定等法律法規(guī)以及現(xiàn)行行政管理體制，各級(jí)涉水行政主管部門是水利管理、水資源管理、河道管理等方面事權(quán)的主管機(jī)關(guān); 各級(jí)交通運(yùn)輸部門是航道管理、水路運(yùn)輸、內(nèi)河交通安全、航標(biāo)管理、船舶和船員管理等方面事權(quán)的主管機(jī)關(guān)。長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，長(zhǎng)江采砂船舶問(wèn)題管理體制較為復(fù)雜，管理機(jī)構(gòu)和部門較多，涉及部門主要包括了交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局、水利部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)、長(zhǎng)江海事管理機(jī)構(gòu)、長(zhǎng)江航道管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)涉水行政主管部門、長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)和長(zhǎng)航局和長(zhǎng)江委應(yīng)指定所屬主管職能部門。要形成管理的合力，必須明確各自職責(zé)，建立多部門密切合作的機(jī)制，共同推進(jìn)涉砂船舶的管理。

加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善采砂管理的法律法規(guī)。從政策法規(guī)上制定既符合實(shí)際情況又便于操作的處罰規(guī)定，如小型涉砂船處罰辦法，非法銷臟的砂場(chǎng)、運(yùn)輸船舶等的管理處罰辦法等。對(duì)現(xiàn)行的處罰限額進(jìn)行調(diào)整，解決底線不低，高限不高的尷尬 。完善法規(guī)盲區(qū)，細(xì)化相關(guān)定義。一是要進(jìn)一步完善《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，例如對(duì)《條例中》“情節(jié)嚴(yán)重”等定義含糊詞語(yǔ)進(jìn)行具體界定；二是要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于“非法采砂組織者”(如“帶泵人”等)的相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行明確；三是對(duì)于可采期沒(méi)有取得采砂許可證和已完成采砂作業(yè)的采砂船的管理進(jìn)行明確規(guī)定；四是對(duì)河道與航道整治、吹填固基等公益性采砂船舶，對(duì)其未經(jīng)審批或違法采砂行為的處罰進(jìn)行相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定；增加對(duì)于裝運(yùn)偷采江砂的運(yùn)砂船、“三無(wú)船只”（無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書、無(wú)船籍港）的法律責(zé)任規(guī)定。

積極運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)涉砂船舶監(jiān)管。目前長(zhǎng)江干流沿線已經(jīng)建立了船舶VIT、AIS監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶的實(shí)時(shí)在線監(jiān)控。因此對(duì)于涉砂船舶應(yīng)強(qiáng)制安裝AIS船載設(shè)備，并在船載設(shè)備中增加視頻監(jiān)控，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于涉砂船舶整個(gè)航行和作業(yè)過(guò)程的監(jiān)控管理。另外，積極利用已有的CCTV視頻系統(tǒng)和增設(shè)新的進(jìn)行觀測(cè)，對(duì)采運(yùn)砂船在其施工水域和運(yùn)輸路徑上進(jìn)行全天候監(jiān)控，使涉砂船不敢貿(mào)然違章，自覺(jué)納入規(guī)范管理。

加大宣傳力度，營(yíng)造輿論氛圍。應(yīng)積極圍繞規(guī)范河道采砂管理、加強(qiáng)涉砂船舶管理、嚴(yán)厲打擊違法采砂的主題，組織多種形式的宣傳，營(yíng)造了良好的輿論氛圍。特別在治理專項(xiàng)行動(dòng)中，長(zhǎng)江委組織新聞?dòng)浾叩扔嘘P(guān)人員為中國(guó)水利報(bào)、水利部門戶網(wǎng)站撰寫專項(xiàng)行動(dòng)的深度報(bào)道；長(zhǎng)航局組織《中國(guó)水運(yùn)報(bào)》記者采寫的《長(zhǎng)江啟動(dòng)涉砂船舶專項(xiàng)整治執(zhí)法行動(dòng)》一文引起了交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)關(guān)注，并在報(bào)紙上做了重要批示，等等舉措，引起了社會(huì)的高度關(guān)注，獲得了廣泛的支持和配合，有力地推動(dòng)了專項(xiàng)行動(dòng)的順利開(kāi)展。宣傳成為治理取得成效的重要條件。

（作者單位：長(zhǎng)江航道規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）