從程序正義看社會(huì)保障碎片化

摘要：我國當(dāng)前的社會(huì)保障體系呈現(xiàn)一系列碎片化狀態(tài)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期決策體制的程序非正義是其成因之一。社會(huì)保障碎片化有其歷史合理性和必然性，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，碎片化社會(huì)保障體系既無效率，又損害公平的弊端逐漸顯現(xiàn)，制度難以實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障維護(hù)人的內(nèi)在價(jià)值，需要彌合碎片化，路徑之一是在社會(huì)保障立法過程和社會(huì)保障行政過程中實(shí)現(xiàn)程序正義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；碎片化；程序正義；結(jié)果正義

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0128-05

我國的社會(huì)保障從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)社會(huì)保障體系，演變成與市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，取得了巨大的成就，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化問題：一是城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系二元化分割，城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目和水平差距較大；二是城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低，縣市級統(tǒng)籌單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)基金分割運(yùn)營：三是政、企社會(huì)保障制度分割，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇差距懸殊。文章通過分析社會(huì)保障碎片化形成的政策過程，認(rèn)為政策過程缺乏程序正義是碎片化的主要成因，彌合碎片化社會(huì)保障要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障立法和行政的程序正義。

一、社會(huì)保障碎片化的表現(xiàn)與影響

（一）社會(huì)保障碎片化的表現(xiàn)

社會(huì)保障體系碎片化，在地域上表現(xiàn)為社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元化，一方面是保障項(xiàng)目的差異，城市社會(huì)保障項(xiàng)目相當(dāng)齊全，五類社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利都已經(jīng)全面建立，農(nóng)村則以家庭保障為主，輔之以單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助；另一方面是社會(huì)保障水平（社會(huì)保障支出占GDP比重）的差異，農(nóng)村社會(huì)保障長期處于低于1％的水平，人均社會(huì)保障支出更是微乎其微。（見表1）

1991年至2001年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重為15％，達(dá)到發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，農(nóng)村的這一指標(biāo)只有0.18％。城鄉(xiāng)居民收入比率在2002年為3.11倍，城鎮(zhèn)居民人均社會(huì)保障的貨幣價(jià)值相當(dāng)于可支配收入的53％，如果這部分貨幣價(jià)值計(jì)入收入，城鄉(xiāng)收入比率則擴(kuò)大到4.5倍以上。城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距長期以來都呈擴(kuò)大趨勢，隨著農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度在2003年前后的建立和發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距才開始逐漸縮小，但是城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障支出差距依然懸殊。

社會(huì)保障體系碎片化，在城市之間表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的縣市級統(tǒng)籌。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革初期。中央賦予地方政府較大的自主權(quán)，導(dǎo)致全國出現(xiàn)上百種、縣市級統(tǒng)籌的養(yǎng)老改革方案，形成了2000多個(gè)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌主體。這種相互分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使企業(yè)繳費(fèi)部分無法隨勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，形成勞動(dòng)力流動(dòng)與養(yǎng)老金權(quán)益的“二律背反”，近年涌現(xiàn)的農(nóng)民工“退保潮”就是這一制度弊端的顯性化。雖然中央政府致力于提高統(tǒng)籌層次以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和基金的統(tǒng)籌管理運(yùn)營，但是由于各地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)和人口結(jié)構(gòu)的差距，已經(jīng)形成了養(yǎng)老基金嚴(yán)重失衡的局面，人口輸入地養(yǎng)老基金結(jié)余大，人口輸出地養(yǎng)老基金規(guī)模小，甚至存在基金缺口，地區(qū)利益格局使得提高統(tǒng)籌層次的改革進(jìn)程相當(dāng)緩慢和艱難。

社會(huì)保障體系碎片化，在職業(yè)方面表現(xiàn)為企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的保障體系分割，政企之間養(yǎng)老保障待遇差距過大，連續(xù)多年成為社會(huì)熱點(diǎn)問題。

數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)、事業(yè)單位和機(jī)關(guān)的平均養(yǎng)老金之比在1990年和2005年分別為1：1.14：1.21和1：1.87：2.09，企業(yè)的養(yǎng)老金替代率由70％左右逐年下降至50％以下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率卻長期處于90％以上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金絕對水平和替代率都超過企業(yè)，并呈逐漸擴(kuò)大趨勢。

（二）社會(huì)保障碎片化的影響

碎片化社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)之間、城市之間、政企之間形成了福利鴻溝，既損害了社會(huì)保障制度的公平，也損害了社會(huì)保障的效率。

二元化社會(huì)保障體系使得城鄉(xiāng)居民享有不公平的健康服務(wù)。《2011年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2010年我國衛(wèi)生總費(fèi)用中，城市占77.6％，農(nóng)村占22.4％，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用為2315.5元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用為666.3元，城市是農(nóng)村的3.5倍。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置差距一定程度上導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民健康水平的差異，農(nóng)村新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率及孕產(chǎn)婦死亡率都是城市相同指標(biāo)的兩至三倍。《中國人類發(fā)展報(bào)告2005》分析指出，根據(jù)2000年全國人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算，城鄉(xiāng)居民人均預(yù)期壽命分別為75.2歲和69.6歲，相差近6歲。可見，農(nóng)民社會(huì)保障的不足損害了農(nóng)民的健康權(quán)益。

政企之間分割的養(yǎng)老保障使得政企工作人員享有不公平的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老雙軌制已經(jīng)成為近年來兩會(huì)代表批評的社會(huì)不公問題和社會(huì)媒體關(guān)注的熱點(diǎn)新聞。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》審議階段，大量公眾對草案中“公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定”持反對意見，認(rèn)為公務(wù)員不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而享受高額養(yǎng)老金，企業(yè)職工交費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)低于公務(wù)員，法案使得不平等合法化，建議公務(wù)員與企業(yè)職工實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。眾多學(xué)者也撰文呼吁將公務(wù)員納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。但是，社會(huì)保險(xiǎn)法草案審議階段沒有對此爭議進(jìn)行公開辯論，并最終維持了這一規(guī)定。被解讀為政府部門維護(hù)自身利益的行為，引起公眾對社會(huì)保障制度公平性的質(zhì)疑。

城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙形成了勞動(dòng)力流入地政府的巨額利益。第一財(cái)經(jīng)日報(bào)調(diào)查顯示，2011年深圳共有439.97萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，退保人多達(dá)83萬，僅這一年里退保人就把8億元貢獻(xiàn)給了深圳社保統(tǒng)籌賬戶。2010年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，“包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可在跨省就業(yè)時(shí)隨同轉(zhuǎn)移：在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額的同時(shí)，還轉(zhuǎn)移部分單位繳費(fèi)；參保人員在各地的繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算。”辦法規(guī)定全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)可轉(zhuǎn)移，但是實(shí)施起來卻并不順利。政府為了地方利益以各種理由拒絕為非戶籍人口提供續(xù)保，當(dāng)事人戶籍所在地又不接受轉(zhuǎn)移接續(xù)，“皮球”便被踢來踢去。當(dāng)前我國2.5億農(nóng)民工中只有2000多萬參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且年底還頻現(xiàn)“退保潮”，就是農(nóng)民工“用腳投票”以表達(dá)對政策的不滿。同時(shí)。養(yǎng)老基金分割在全國兩千多個(gè)縣市級統(tǒng)籌單位，難以建立有效的治理結(jié)構(gòu)和投資策略，基金貶值風(fēng)險(xiǎn)極大，未來支付能力勘憂。此外，由于基金統(tǒng)籌層次低，地方政府?dāng)D占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的情況突出。國家審計(jì)署清查結(jié)果顯示，僅1992年至2004年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就有約100億元被擠占挪用，地方政府統(tǒng)配調(diào)用社保基金甚至成為公開的秘密，對于挪用擠占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為未能及時(shí)有效地懲處，嚴(yán)重?fù)p害了制度的效率。

二、社會(huì)保障碎片化與程序正義

（一）社會(huì)保障碎片化的形成

我國社會(huì)保障體系的碎片化狀態(tài)與傳統(tǒng)公共政策決策體制相關(guān)。傳統(tǒng)的決策體制有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是決策主體單一，在決策結(jié)構(gòu)中缺少公民參與和表達(dá)訴求的制度化安排，決策過程不夠開放，公民很難參與公共政策的制定過程；二是決策方式以經(jīng)驗(yàn)決策為主，決策科學(xué)化程度不高。雖然經(jīng)驗(yàn)決策有簡便、決策成本低、反應(yīng)及時(shí)靈活等優(yōu)勢，但是由于個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和知識的有限性，根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)來決定未來的現(xiàn)實(shí)容易出現(xiàn)主觀性錯(cuò)誤：三是缺乏決策法制化，決策過程沒有制度化和程序化，決策過程中的一些必要的功能環(huán)節(jié)往往沒有得到應(yīng)有的重視，主觀隨意決策和獨(dú)斷決策較為常見，導(dǎo)致決策多變、政策不穩(wěn)定，決策過程不具有可預(yù)見性。

在這樣的公共政策決策體制下，城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障的形成可以說是一種歷史必然。在我國工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)扮演著重要而又被動(dòng)的角色，建國初期選擇工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，是因?yàn)楣I(yè)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)更為直接和迅速。政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度、人民公社等制度，將農(nóng)業(yè)置于為工業(yè)提供資金和糧食的位置，形成了城鄉(xiāng)二元化社會(huì)格局，城市形成了以就業(yè)為中心的、較為完整的社會(huì)保障體系，農(nóng)村則依托于人民公社形成了較低層次的生活保障體系。戶籍制度控制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，農(nóng)民難以獲得城鎮(zhèn)提供的社會(huì)保障，城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障制度成為適應(yīng)工業(yè)化的客觀要求而推出的重大舉措。政府部門在立法源頭，即提出議案階段擁有強(qiáng)大的話語權(quán)，掌握著大量的立法提案權(quán)，而人大代議制的代表性和職業(yè)化兩個(gè)關(guān)鍵層面都存在不足，難以啟動(dòng)人大議事程序。人大代表中農(nóng)民比例偏低，限制了農(nóng)民的政治參與和他們的利益在公共政策中的反映。長期以來我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)乏力，甚至出現(xiàn)了倒退和滑坡，主要原因在于農(nóng)民參與的缺失。

政企之間的社會(huì)保障差異從建國之初就已形成，1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》只適用于企業(yè)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行的是供給制，生老病死的風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)。1955年頒布的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金分別由國家機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)和事業(yè)單位的事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接支付。20世紀(jì)90年代國企改革促使企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)，但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的國家供養(yǎng)制度仍然獨(dú)立。機(jī)關(guān)事業(yè)單位不僅就業(yè)穩(wěn)定，還有高工資和高福利的優(yōu)勢，政企之間形成了巨大的福利鴻溝，造成了人力資源配置的扭曲，這與群體的強(qiáng)大社會(huì)話語權(quán)有關(guān)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保障差距源于兩個(gè)因素：一是采取不同的待遇計(jì)發(fā)方法，企業(yè)退休人員的社會(huì)養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。本質(zhì)上是企業(yè)職工當(dāng)期收入的延期支付：機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)沿用國發(fā)[1978]104號文件，計(jì)發(fā)基數(shù)以退休時(shí)本人檔案工資為基礎(chǔ)，根據(jù)累計(jì)工作年限按照一定比例折算計(jì)發(fā)，本質(zhì)上是政府財(cái)政支出；二是采取不同的調(diào)整政策，1995年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》規(guī)定，基本養(yǎng)老金可按當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長率的一定比例進(jìn)行調(diào)整，具體辦法在國家政策指導(dǎo)下由省、自治區(qū)和直轄市人民政府確定：機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老待遇與在職公務(wù)員的工資同步增長，由于財(cái)政預(yù)算不受自下而上的公開監(jiān)督和制約，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金調(diào)整信息不透明，調(diào)整機(jī)制不明確，導(dǎo)致其養(yǎng)老金替代率長期居高不下。

（二）社會(huì)保障決策的程序非正義

傳統(tǒng)的公共政策決策體制對于程序正義有著明顯的輕視。程序正義源于英美法系遵循的法律格言：“正義不僅應(yīng)該得以實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”。羅爾斯（John Rawis）在《正義論》中對程序正義作了精致的論述，他將程序正義界定為實(shí)體正義和形式正義實(shí)現(xiàn)過程中的正義，它要求規(guī)則制定和使用的程序具有正當(dāng)性。其理論要旨在于：“在對一種至少會(huì)使一部分人的權(quán)益受到有利或者不利影響的活動(dòng)或決定做出評價(jià)時(shí)，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當(dāng)性，而且要看這種結(jié)果形成過程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當(dāng)性、合理性標(biāo)準(zhǔn)”。蒂鮑特（John W.Thibaut）和瓦爾克（Lanren Walker）在1975年出版了《程序正義》一書，提出的程序正義理論，強(qiáng)調(diào)參與的作用，將參與與否、參與程度或?qū)Q策的影響力作為程序正義的指標(biāo)；利文撒爾（Leventhal）在1980年提出程序正義的六個(gè)指標(biāo)：一致性、避免偏見、準(zhǔn)確性、可修正、代表性、道德與倫理；戈?duì)柖。∕·P·Golding）將程序正義歸納為中立、平等、公開、科學(xué)、效率、文明等六個(gè)要素；薩默斯（Robert S.Summers）從“程序價(jià)值”出發(fā)，將程序正義歸納為參與、程序合法性、人道性、程序和平性、程序理性、個(gè)人隱私、合意主義、程序公正、程序法治、及時(shí)性和終結(jié)性等十個(gè)要素；貝勒斯（Michael D.Bayles）從自然正義和憲法正當(dāng)性出發(fā)，將程序正義歸納為參與、自愿、公平、和平、可理解、及時(shí)和止?fàn)幍绕邆€(gè)要素。程序正義的標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的和復(fù)雜的，但是其共性包括參與、公開、科學(xué)、公平等，以此來衡量，我國傳統(tǒng)的公共政策決策體制缺乏程序正義，這樣的決策體制無法回答社會(huì)保障權(quán)利義務(wù)應(yīng)該由誰、根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定等程序性問題。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)是單一的，決策權(quán)力高度集中于政府，缺少公民參與的制度安排，在此基礎(chǔ)上形成的包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共政策是相對封閉的。這種決策結(jié)構(gòu)的組織動(dòng)員能力強(qiáng)，吸納民眾訴求的能力弱。政策出臺容易，但執(zhí)行中常常會(huì)遇到問題，政策效果也因此大打折扣。城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障、縣市級統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)以及政企分割的社會(huì)保障就是在這種傳統(tǒng)決策體制下形成的，有其歷史合理性或必然性。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和社會(huì)價(jià)值體系都發(fā)生了深刻的變革，利益訴求的多元化以及不同利益群體之間的張力不斷擴(kuò)大，公民的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，尤其是涉及切身利益的公共政策，公民要求享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。傳統(tǒng)的決策體制和依靠單方面的自上而下的決策實(shí)施方式難以為繼，政治邏輯需要變革。如果堅(jiān)持國家主導(dǎo)型的變革模式，又要避免劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，那么，決策過程的程序正義就具有特殊的和緊迫的意義。

三、社會(huì)保障程序正義的意義

（一）公共政策程序正義的意義

公共政策的本質(zhì)是國家運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益主體的利益，以維護(hù)公共利益、增進(jìn)公共利益和分配公共利益。但是何為“公共利益”，法律并沒有明確的規(guī)定，即對公共利益需要的權(quán)力行使與解釋缺乏有效的制約。導(dǎo)致公共決策中，難以區(qū)分清楚部門利益、群體利益與公共利益，以國家利益為主體的公共利益的實(shí)現(xiàn)在多大程度上影響了個(gè)人利益和群體利益，也難以界定。德國哲學(xué)家哈貝馬斯（JurgenHabermas）認(rèn)為，如果沒有公認(rèn)的程序保障，難以就任何實(shí)質(zhì)性的價(jià)值形成真正的共識。作為如此抽象的一個(gè)概念，公共利益的界定可以說是一個(gè)世界性難題，因此國際上鮮有對“公共利益”本身進(jìn)行界定，更多是側(cè)重于設(shè)立認(rèn)定公共利益的程序，只有通過公正的程序安排尋求利益相關(guān)各方的相互理解和承認(rèn)，才可能找到公共利益的實(shí)質(zhì)所在，政府不能憑自己的意志創(chuàng)造公共利益。

公共政策的功能隨著社會(huì)變遷在發(fā)生變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)本質(zhì)上要求個(gè)體利益服從整體利益，公共利益以國家為核心，在國家利益為代表的社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)和控制下，實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間和局部之間利益的平均化。這種以公共利益為由要求個(gè)人服從的泛道德價(jià)值觀，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府決策基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值趨于多元化，公共政策不再僅僅承擔(dān)系統(tǒng)整合、為社會(huì)提供有效的秩序控制的功能，還承擔(dān)著社會(huì)整合的功能，構(gòu)建為社會(huì)大多數(shù)公民認(rèn)可的價(jià)值規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值訴求的整合。公共政策功能的變化要求其將價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，正如登哈特（Robert B.Denhardt）在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中指出的：“公務(wù)員的首要職責(zé)是幫助公民清楚明白地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖控制或者掌握社會(huì)。新公共服務(wù)建立在與公民對話的基礎(chǔ)上。應(yīng)當(dāng)從我們能夠提供或不能提供某種服務(wù)轉(zhuǎn)為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么，然后使它實(shí)現(xiàn)吧’。”公共政策功能的實(shí)現(xiàn)需要程序正義的保障，即構(gòu)建和完善決策過程的意見表達(dá)機(jī)制、決策參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。

（二）社會(huì)保障程序正義的內(nèi)在價(jià)值

程序正義的內(nèi)在價(jià)值是讓個(gè)人作為一個(gè)對話者和協(xié)商者，主動(dòng)地參與涉及自己利益的政策，避免被動(dòng)地接受關(guān)于個(gè)人利益甚至個(gè)人命運(yùn)的決策，從而真正地?fù)碛腥说淖饑?yán)。程序正義體現(xiàn)了人應(yīng)該成為目的的人本主義哲學(xué)價(jià)值觀。20世紀(jì)70年代以后，薩默斯（Robert S.Summers）提出的“程序價(jià)值”理論和馬修（Jerry L.Mashaw）提出的“尊嚴(yán)理論”，使得程序本身的內(nèi)在價(jià)值開始得到關(guān)注。馬修在《行政性正當(dāng)法律程序：對尊嚴(yán)理論的探討》中，提出了程序正義的尊嚴(yán)價(jià)值理論，強(qiáng)調(diào)在法律程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作中，應(yīng)該使那些利益受到直接影響的人獲得基本的公正的對待，從而使他們擁有人的尊嚴(yán)。實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)是必須通過程序本身才能得以實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，也是衡量一項(xiàng)法律程序公正與否的最基本的標(biāo)準(zhǔn)之一。馬修的研究表明。參與、平等和理性等程序價(jià)值從不同角度維護(hù)了當(dāng)事者作為人的尊嚴(yán)，使他們成為積極參與政策制定過程、主動(dòng)影響政策結(jié)果的程序主體，從而擁有自主地決定個(gè)人命運(yùn)的選擇機(jī)會(huì)。

社會(huì)保障的內(nèi)在價(jià)值也是保障公民作為人的尊嚴(yán)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障權(quán)是全民向國家和社會(huì)要求物質(zhì)幫助，以免于陷入生存困境并有尊嚴(yán)地生活的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)的一種，是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的基礎(chǔ)之一，其核心意義在于確認(rèn)符合人的尊嚴(yán)的文明生活的底線，以及國家和社會(huì)在提供此種基本生存條件中應(yīng)盡的義務(wù)。社會(huì)保障的內(nèi)在價(jià)值是保護(hù)人的尊嚴(yán)，人的尊嚴(yán)是一種類似本能的需求，保護(hù)了人的尊嚴(yán)就保護(hù)了作為一個(gè)人的起碼權(quán)利。

社會(huì)保障是專業(yè)性極強(qiáng)和涉及面極廣的公共政策，關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和國家的長治久安，是特別需要民眾共同參與建設(shè)的制度安排，尤其需要保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的結(jié)果正義，需要通過程序正義彌合社會(huì)保障碎片化。

四、以程序正義彌合社會(huì)保障碎片化

（一）社會(huì)保障立法程序正義

彌合碎片化社會(huì)保障的目的并非為所有人提供均等的保障待遇，而是構(gòu)建全覆蓋的、權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)的、可接續(xù)的社會(huì)保障。彌合碎片化社會(huì)保障需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障立法程序正義，其要義在于讓立法各個(gè)環(huán)節(jié)上的權(quán)力能形成有效的互相制衡，實(shí)現(xiàn)立法過程的公平性、參與性、中立性和公開性。

第一，在社會(huì)保障立法源頭，即提出議案階段建立起公平的參與和制衡機(jī)制，避免政府立法部門化。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，實(shí)現(xiàn)人大代表專職化和專業(yè)化，人大代表直接對公眾負(fù)責(zé)，接受公眾監(jiān)督。各級人大代表聯(lián)合學(xué)術(shù)研究者設(shè)立社會(huì)保障民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，直接廣泛地了解公眾的社會(huì)保障需求，形成高質(zhì)量的社會(huì)保障議案。

第二，在社會(huì)保障立法起草階段，要保證草案的中立性，避免部門利益法制化。由人大代表和社會(huì)保障領(lǐng)域的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)合作起草法案，起草法案中要聽取社會(huì)保障行政部門和其他中立第三方的意見。

第三，在社會(huì)保障立法審議階段，制定高效的議事規(guī)則及公開的聽證和辯論制度，確定“一事一議”原則，提高問題的審議效率，不能將審議停留在評論和評判上。必須進(jìn)入制度設(shè)計(jì)、權(quán)衡和操作安排層面。社會(huì)保障法案審議可以借鑒“羅伯特議事規(guī)則”中關(guān)于辯論的規(guī)則，這一規(guī)則被認(rèn)為是“在競爭環(huán)境中為公正平衡和正當(dāng)維護(hù)參與方的利益而設(shè)計(jì)的精妙程序”，其前提是保證持不同意見的任何群體都有說話的機(jī)會(huì)，然后能平靜地討論具體問題，提出建設(shè)性的提議，經(jīng)由既定程序形成決議。

（二）社會(huì)保障行政程序正義

彌合碎片化社會(huì)保障需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障行政程序正義。社會(huì)保障行政的特色在于，給付主體與受領(lǐng)人之間的給付關(guān)系多是通過行政行為的單方面形成的，這種關(guān)系建立后還要受到行政的廣泛干預(yù)，有效地規(guī)制權(quán)力就非常重要。社會(huì)保障行政程序正義的要義在于，通過規(guī)范行政權(quán)力保障相對人的權(quán)利，要求社會(huì)保障依法行政，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致性、中立性和公正性。

第一，基于權(quán)責(zé)一致原則規(guī)范社會(huì)保障行政權(quán)力，建立理性的追責(zé)體系。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低以及社會(huì)保險(xiǎn)基金被地方政府挪用等問題，都與權(quán)責(zé)不一致有關(guān)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌由于地方政府利益糾紛陷入僵局，調(diào)和地方政府利益的關(guān)鍵是中央政府承擔(dān)起轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致基金被挪用占用，主要是因?yàn)椋瑒谫Y雙方承擔(dān)著制度主體的繳費(fèi)責(zé)任，但是被剝奪了制度主體的基金運(yùn)營和監(jiān)督權(quán)利，權(quán)責(zé)失衡難以對地方政府權(quán)力形成有效制衡，損害了相關(guān)者的利益并危及制度安全。可以借鑒德國模式，設(shè)立利益相關(guān)人直接參與社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營和監(jiān)督的機(jī)制。

第二。基于中立性和科學(xué)性原則規(guī)范社會(huì)保障行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)之間權(quán)力配置和制約。可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)化的、獨(dú)立的社會(huì)保障行政法官制度，較為公正和高效地解決社會(huì)保障行政爭議。當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)結(jié)算及工傷認(rèn)定和保險(xiǎn)給付等都存在大量的行政爭議，社會(huì)保障行政法官以中立的身份根據(jù)法律、法規(guī)對爭議案件進(jìn)行聽證并作出初始決定，提高社會(huì)保障行政決定的公正性。

中國有獨(dú)特的國情，重視實(shí)體正義。追求官方?jīng)Q定的正義性，相信為此可以不考慮手段的選擇似乎是中國人強(qiáng)調(diào)的價(jià)值。在這樣缺乏程序法治傳承的國情下推進(jìn)程序正義充滿了挑戰(zhàn)，但是一個(gè)理性的政府沒有理由拒絕程序正義建設(shè)，哪里出問題就補(bǔ)哪里。盡管會(huì)帶來一時(shí)的便利，終究是揚(yáng)湯止沸，而付出經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)可能是嚴(yán)重而深遠(yuǎn)的，碎片化社會(huì)保障就是一個(gè)例證。在尊重國情的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)亟梃b國際經(jīng)驗(yàn)，尊重并遵循程序正義，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度維護(hù)人的尊嚴(yán)的內(nèi)在價(jià)值。

責(zé)任編輯 楊小民