新中國農田水利建設公共政策的價值分析

摘要：從公共政策的價值標準和農田水利的實際出發，新中國農田水利政策與建設實踐因其符合普惠、可行、經濟和社會效益顯著的價值標準，贏得了全社會、特別是農民的積極支持，使我國農田水利建設取得了巨大的成就。新中國農田水利發展的歷史表明，確立農田水利的公共產品屬性，制定完善的興修農田水利的公共政策與制度體系。是推動我國農業生產力持續發展、提升農民生活水平的重要途徑。

關鍵詞：農田水利；公共政策；農民；價值

中圖分類號：S279.2；D232

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0108-04

公共政策是政府、政黨或其他社會公共權威部門，在一定歷史條件下，為解決一系列社會問題和當下的社會需求，規范和指導有關機構、團體或個人的行動，“有效地調動和利用社會經濟資源，以實現公平與效率等價值目標的主張或決策”。新中國成立以來，農田水利建設不僅是恢復和發展農業生產的先決條件，而且對于國民經濟的發展也具有基礎性和先導性的作用，農田水利建設政策符合公共政策的特征。因此，從公共政策的價值標準：普惠、經濟效益、社會可行和實踐檢驗的標準出發，來分析農田水利建設的特點、績效和發展方向等問題很有意義。

一、水利建設確立了普惠的政策標準

自古以來洪澇災害就是中華民族的心腹之患。一旦洪水泛濫，不僅造成“人為魚鱉”、“災民遍野”的慘劇，而且農業生產乃至整個社會經濟的發展都幾近停滯，興修水利的迫切性不言而喻。在新中國建立初期，興修水利的主要目標是：防洪安全，保障人的生命財產安全；糧食安全，保障糧食供給；21世紀國家則把水利提升到關系國家“防洪安全、供水安全、糧食安全、經濟安全、生態安全、國家安全”的戰略地位。可見，水利作為公共產品（或準公共產品）所呈現的重要性，主要表現在受益的非排它性上，即水利效益可以使全民共享。水利建設所具有的普惠目標，引導和約束中國共產黨、政府和社會各階層民眾在各自的領域內以其制度化的活動推動農田水利建設，并使其效益為現實和未來的各社會主體所平等分享。

新中國成立之初，中國共產黨和政府面臨著完成民主革命遺留任務、恢復和發展國民經濟、鞏固新生政權等眾多亟待解決的難題。基于執政黨為人民服務的理念和全國人民對實現現代化的迫切要求，中國共產黨在綜合了各種意見的基礎上作出決策——把興修水利當做提高和改善人民生活、恢復和發展國民經濟的重要途徑之一。為興修水利，中國共產黨的領袖們提出了許多重要指示和方針，如20世紀的“一定要把淮河修好”、“要把黃河的事情辦好”、“一定要根治海河”；21世紀的“讓黃河為中華民族造福”等一系列指示，既顯示大江大河對國家經濟發展和人民生命財產的嚴重威脅，又昭示國家治理大江大河的決心和信心，具有鮮明的人本價值取向。

興修水利的決策作出之后，國家很快就制定了水利建設的基本政策：大力防治水患，重點進行河流治理工程，同時興修灌溉工程，減輕旱災。“一五”計劃時期，國家在重點治理大江大河的同時，把興修農田水利、保持水土作為發展農業生產的重要措施。1958年5月，國家提出水利建設的方針是“以小型為主，以蓄為主、以社辦為主”（簡稱“三主”方針）。1965年水利電力部黨委制定了“三五”期間水利工作方針：“大寨精神，小型為主，全面配套，狠抓管理，更好地為農業增產服務”。值得注意的是，我國建設的水庫之功能次序是：灌溉——發電——航運（能利用時）——漁業或養魚（能利用時）——環境保護等，由于確定了灌溉的優先地位，奠定了我國農田水利事業發展的基礎，而且這一政策一直貫穿于整個20世紀80年代以前。

20世紀80年代，水利改革提出“加強經營管理，講究經濟效益”的市場化改革方針，農田水利建設與管理也進行了市場化的改革，但由于忽視了農田水利的公共產品屬性，農田水利建設規模相應縮小，有的地方甚至處于停頓狀態，導致糧食產量在1984年以后一度處于徘徊狀態。20世紀90年代，國家逐漸恢復了農田水利的公共產品屬性，并在政策上逐漸予以強調和支持。

進入21世紀，鑒于農田水利的極端重要性，從2004年到2011年中央連續出臺的8個“一號文件”，都提出要把加強農田水利設施建設作為現代農業建設的大事來抓，明確了農田水利的公共產品屬性，加大了對農田水利建設的投入。這些文件作為我國農田水利建設的政策依據，為農田水利的改革與發展指明了方向。特別是2011年的中央1號文件——《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，是新中國成立以來首次從戰略的高度系統部署水利改革發展全面工作的決定。其中強調：要“突出加強農田水利等薄弱環節建設”，“大興農田水利建設”，“健全農田水利建設新機制”。這些政策的實施將會極大地促進農田水利事業的發展。

農田水利建設所具有的普惠標準，與中國共產黨為人民服務的執政理念、農民迫切要求興修水利的要求高度契合，推動黨制定了興修水利的公共政策。黨、政府和農民積極執行這一政策，新中國農田水利建設得到了大發展。

二、農田水利建設遵循社會可行的標準

農田水利建設的政策能否實施，取決于既定的政策不會造成嚴重的社會現實問題或歷史遺留問題，還取決于能否得到社會較為廣泛的認同和支持，即社會可行的標準。在我國農田水利建設過程中，黨、政府和農民共同參與水利建設的制度體系、完善的農田水利管理體制和運行機制、政府的巨額資金投入和農民的積極支持，說明農田水利建設政策得到了政府的高度重視和廣大農民的普遍支持。

（一）高效的水利組織動員體系與巨額的投入

1 “黨政一體”的治水組織動員體系的構建。“現代國家的政治統治大都通過政黨政治的途徑來實現，在現代社會中，政黨常常履行某種利益聚合的功能，即政黨努力將利益集團的特定要求轉變為一般可供選擇的政策方案。”中國共產黨所擁有的強大的組織和動員功能，以及在新中國成立后逐步建立起來的“議行合一”政治體制，在水利建設過程中發揮了巨大的作用。

中國共產黨的組織動員功能來自于嚴密的組織體系，包括：黨的系統、行政系統和群眾團體系統。其中，黨是處于絕對領導地位的政治組織，行政系統則是貫徹落實黨的決議、決策，群團系統在落實黨的政策、決策時也起著重大的作用，如共青團組織鼓勵青年進行勞動競賽，婦聯組織“鐵姑娘突擊隊”參加農田水利建設等。依靠各級黨組織和各級行政系統，通過“政黨下鄉”、“行政下鄉”和“宣傳下鄉”的過程，將分散的農民組織動員起來，將分散的鄉村社會整合到國家體系中，推動了我國水利事業大發展。20世紀90年代，國家動員農民的機制相對弱化，但仍然可以通過相應的制度設計，如20世紀80年代末90年代初開始實施的“兩工”（義務工和勞動積累工）制度，就動員了眾多的農民參與到水利建設中。

2 巨額的資金與人員投入。投資數量反映了國家對農田水利建設的重視程度，從我國不同時期水利建設投資來看，水利建設的規模始終都很大。1949年以來，除了國民經濟三年恢復時期（1963-1965年）之外，水利基本建設投資占農業基本建設投資的比重，一直都很高，從“一五”到“九五”時期投資比例都在53.8％到63.4％之間，其中的“二五”時期竟然高達71.2％。20世紀80年代中后期，由于農田水利建設投入的一度減少，水旱災害呈現增加的趨勢。20世紀90年代以來，政府對農田水利的投入開始逐年增加。

雖然缺乏詳細的統計資料，但我們根據個別例證或數據，可以看出龐大的農民群體是農田水利建設的主力。從1950年到1952年，直接參加水利工程的人員有2000萬人左右。1958-1960年的3年間，各省、市、自治區年均投入水利建設的勞動力一般達到占本省、市、自治區農業勞動力總數的20％至30％。20世紀70年代，全國每年冬春都有上億農民參加興修小型水庫、水渠、塘堰和打井，還建設了一批大中型水利工程。20世紀90年代在農田水利建設過程中，全國高峰日上工勞動力，1990-1998年，年均人數保持在0.7-1.1億之間。巨額的資金和龐大的人員投入。使得農田有效灌溉面積穩步提高，糧食產量亦穩步增長。

（二）完善的農田水利建設和管理體制

農田水利設施是水利發揮效益的重要前提，而農田水利設施效益的進一步發揮與可持續發展，離不開完善的農田水利建設和管理體制之保障。

1 大、中、小水利工程配套建設。首先，水利工程配套建設是解決“遠水解不了近渴”和“近水解不了近渴”問題的重要途徑。20世紀修建的許多大、中型水利工程除了防洪目標之外，重要功能還在于灌溉。“二五”時期修建了許多骨干工程，但因工程不配套，沒有充分發揮效益，因此，“三五”期間需要做好配套工程，特別是田間配套工程，“力爭做到全面配套，為充分發揮水利設施的效益創造條件”。20世紀60-70年代農田水利設施持續建設，大、中、小水利工程配套，逐漸形成完整的水利系統，農田水利中的十渠、支渠、斗渠、毛渠才能發揮作用。

其次，農田水利建設要與流域規劃結合起來，做到農田旱時有水可以灌溉，澇時可以排澇。“一五”時期中央就提出，農田水利的規劃要“同流域規劃相結合，大量地興修小型水利”。根據《中華人民共和國水法》規定和水利部的職責，水利部明確了七大流域機構作為水利部的派出機構，在流域范圍內代表水利部行使水行政職能，并打破地區和行業界限，制定各條江河以至全國水利的統一規劃，為全面合理地開發水土資源、治理水患創造條件。

2 蓄水和排水并重。農田水利除了灌溉、排水防止水旱災害之外，排澇治堿，防止土地沼澤化與鹽堿化，也是農田水利的重要任務。“大躍進”時期，水利建設的“三主”方針之一“以蓄為主”，在實際應用中曾帶來嚴重的弊端，如1958-1960年，在華北平原。因片面強調蓄水灌溉，不注意排水，造成了嚴重的鹽堿化災害。但在山區和丘陵地帶“以蓄為主”，修建水庫，避免下游出現洪澇災害和土地沼澤化的現象，則是符合實際的做法。后來，在農田水利建設實踐中，在不同地區就采用了不同的方法，逐漸把蓄水和排水結合起來，真正化水害變水利。

3 農田水利管理體制和運行機制逐步完善。農田水利設施主要為地方農業生產服務，負責機關主要為縣以下基層組織，具體負責組織規劃、施工建設、協調任務、技術指導等工作。為了適應農田水利迅速發展的需要，“建立和充實縣一級機構”成為20世紀50年代中期以來水利建設和發展的重要任務。一般來說，作為政府的一級基層組織，在既有計劃與任務的目標之下，縣級水利機構的建立相對容易。

農村水利基層組織，除各類工程專管機構和群眾性的管理組織之外，區、鄉（鎮）一級的水利基層組織也是農村水利的一支骨干力量，但在20世紀50年代，“農村水利正處在大發展時期，建立社、隊一級基層水利組織時機尚未成熟”。“文化大革命”結束后，農村水利基層組織和隊伍的建設才被納入各級水利部門的議事日程。從1978年開始，各地逐步在基層人民公社（鄉、鎮）設置水利站（水利水保站）——大隊（村）管水員，到20世紀90年代我國農村水利基層管理服務體系基本形成了網絡，在抵御水旱災害，促進農業高產穩產中發揮了重要作用。

正是因為興修農田水利的公共政策具有人本的內涵和意蘊，實施此政策也具有現實的緊迫性和社會可行性，因此得到了政府和廣大人民，特別是農民群眾的廣泛支持。具有強大執行力的治水組織動員體系和較為完善的農田水利建設和管理體制就是明證。

三、農田水利建設符合經濟效益的原則

“有收無收在水，收多收少在肥”是對水與農業關系形象和真實的表述，說明了水利在農業生產中的重要作用。1949年以來，水旱災害除極少數年份外，基本上都呈現上升的趨勢，但由于我國政府和人民高度重視農田水利建設，經過60多年的持續建設，農田水利工程建設成就顯著，農田水利經濟效益巨大，符合經濟效益的原則——最佳的投入產出比。

（一）農田有效灌溉面積與糧食總產量呈正相關關系

農田水利建設是應對水旱災害的重要手段。隨著農田有效灌溉面積的增加，糧食總產量也隨之得以提高，二者呈正相關關系（見表1）。我國農田有效灌溉面積從1949年的1592.9萬hm²增加到1978年的4496.5萬hm²、2008年的5847.2萬hm²，2008年農田有效灌溉面積分別比1949年和1978年增長267％和30％。

2008年我國糧食總產量52870.9萬噸比1978年的30476.5萬噸增長73.5％，比1949年的11318萬噸增長367％；2008年我國人均占有糧食399kg比1978年的人均319kg增長25％，比1949年的人均208.8kg增長91.1％。農田水利設施、農業技術和化肥等因素的共同作用，使我國糧食總產量和人均占有糧食水平穩步提高，既增加了農民的收入，農民的物質生活逐步實現了從溫飽到小康乃至富裕的跨越，又為我國經濟和社會的發展創造了條件。

據20世紀90年代初進行的灌溉效益分析，“1950年至1990年全國累計實際灌溉面積180億畝，由于灌溉而增產的糧食15000億kg，棉花1300萬噸，油料150億kg，產生的灌溉經濟效益以價值量表示為5000多億元，是同期總投入的4倍”。國有大中型灌區不僅擔負著農田灌溉任務，而且還擔負著向城鎮鄉村和工礦企業供水的任務。據不完全統計，“每年供水量達300多億m³，其中向城鎮鄉村居民生活供水40多億m³，受益人口3億多人，向工礦企業供水260億m³，創造工業產值近萬億元。”

（二）大力改造鹽堿地，治理漬害田，使低產農田變為高產穩產田

我國農業除澇、治堿和治漬成效顯著。1949年全國有易澇耕地2447萬hm²，2006年完成除澇面積2137.6萬hm²，占易澇面積的87.4％；1949年全國有鹽堿地767萬hm²，2005年完成治堿面積為603.2萬hm²，占鹽堿地的78.6％；1949年全國共有漬害田766.7萬hm²，到2003年底，“全國已不同程度地治理漬害田333萬hm²”，占漬害低產田的43％。排澇、改堿、治漬效果十分明顯。治理后糧食畝產增幅一般在100kg以上。僅1996、1997、1998三年通過農田排澇，使約3億畝農作物避免或減輕了澇災損失，排澇減災效益達800多億元。

基于我國在20世紀處于由農業社會向工業社會的轉型時期，農業作為國民經濟的基礎、農民仍然占我國人口的絕大多數，以及21世紀糧食問題的極端重要性，農田水利公共政策及其績效怎樣評價都不為過。

四、農田水利建設堅持實踐檢驗的標準

我國農田水利建設的巨大經濟效益，說明農田水利公共政策的有效性已經在實踐中得到了檢驗，同樣也創造了無法估量的社會效益和生態效益。農田水利創造的經濟效益、社會效益和生態效益，說明農田水利建設符合公共政策的社會實踐標準——農民、社會和國家成為最大的受益者。

我國60多年來對大江大河的持續治理和整治，防洪抗旱工程體系、水利工程組織體系和管理體系之建立與完善，以及農田水利的建設，產生了巨大的社會效益：不僅起到了改善生態環境、涵養水源、凈化空氣、抑制水土流失等作用，而且使洪澇災害對億萬農民的財產和人身安全的威脅降到了最低限度。

為防止洪水泛濫和灌溉農田，興建了大量的水利工程。1949年我國只有大型水庫6座，中型水庫17座，小型水庫1200座（含部分灌溉工程數），大中小水庫1223座（含部分灌溉工程數），總庫容估計200億m³左右，全國江河堤防和沿海海塘總長4.2萬km。到2008年年底，“全國已建成各類水庫86353座，水庫總庫容6924億m³，遇到中等干旱年份，工農業生產和人民生活不會受到大的影響，可以保證城鄉供水安全”；“全國已建成江河堤防28.69萬km，保護人口5.7億人，保護耕地4600萬hm³。”

歷史上因江河洪水泛濫而導致數以萬計人口死亡的悲慘事件已經難以發生，因水災而導致的死亡人數持續下降（見表2）。實事求是地講，由于城市是我國政治、經濟和文化的中心，防洪設施的標準較高，所以因洪災而死亡的人數就很少，死亡人數大多為山區、平原的農村人口。但從數據上看，1949年以來我國因水災而死亡的人數已經大幅度降低。

農田水利建設作為一項公共政策，初始投資額大，勞動力需求多、建設周期較長，具有很強的社會公益性，且社會效益高于其他產業部門，因此堅持效率和社會公正的價值原則，確立農田水利的公共產品屬性，制定發展農田水利的公共政策體系，不僅有利于農業生產力的發展，而且有利于國家經濟社會的協調發展。

責任編輯 梅瑞祥