弱勢(shì)群體社會(huì)保障制度的健全和完善

摘要：當(dāng)代世界著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯的正義理論的核心是兩個(gè)正義原則，這兩個(gè)正義原則是建構(gòu)社會(huì)基本制度的所必須遵循的準(zhǔn)則。只有建立在兩個(gè)正義原則基礎(chǔ)上的社會(huì)制度才是正義的。第一個(gè)原則被稱為“平等的自由原則”，第二個(gè)原則分成兩部分，一是“差別原則”，二是“公平的機(jī)會(huì)平等原則”。差別原則是羅爾斯正義理論核心和靈魂的兩個(gè)原則的重要內(nèi)容之一。基于差別原則的社會(huì)最低保障制度要“適合最不利者”即社會(huì)弱勢(shì)群體的“最大利益”，而且要隨著社會(huì)財(cái)富的增加而變化，這樣才是正義的。當(dāng)前社會(huì)保障制度要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員以及殘疾人等弱勢(shì)群體的保護(hù)力度。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；社會(huì)保障；差別原則

中圖分類號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544（2012）12-0185-04

一、羅爾斯基于差別原則的社會(huì)最低保障思想

當(dāng)代世界著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯（John Rawis）在《正義論》中提出“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”“某些法律和制度不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和，廢除。”這表明，羅爾斯所討論的正義是一種制度德性。這是因?yàn)樵诹_爾斯那里社會(huì)是一種公平合作體系。社會(huì)基本制度往往決定著由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益的劃分，更直接地說(shuō)是確定著人們的權(quán)利和責(zé)任，影響著人們的生活前景，“它的影響十分深刻并自始至終”。正是在這個(gè)意義上，羅爾斯強(qiáng)調(diào)正義在社會(huì)建制中比“效率”、“穩(wěn)定”具有更根本的優(yōu)先地位，是“首要價(jià)值”。因此，可以說(shuō)，羅爾斯研究的正義是一種社會(huì)正義。在這種社會(huì)正義理論中，包含著社會(huì)最低保障的觀念，沒(méi)有最低社會(huì)保障的社會(huì)正義是不可想象的，或者說(shuō)社會(huì)最低保障具有維護(hù)社會(huì)正義的重要功能。這里的問(wèn)題不在于要不要社會(huì)保障。而在于支持社會(huì)最低保障的根據(jù)究竟是什么，或者說(shuō)支持社會(huì)最低保障的根據(jù)怎樣才是正義的，以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一種什么樣的社會(huì)保障制度。

羅爾斯的正義理論的核心是兩個(gè)正義原則，這兩個(gè)正義原則是建構(gòu)社會(huì)基本制度的所必須遵循的準(zhǔn)則。在他看來(lái)，只有建立在兩個(gè)正義原則基礎(chǔ)上的社會(huì)制度才是正義的。第一個(gè)原則被稱為“平等的自由原則”，第二個(gè)原則分成兩部分，一是“差別原則”，二是“公平的機(jī)會(huì)平等原則”。這兩個(gè)原則不是用來(lái)直接分配福利的，而是通過(guò)體現(xiàn)這兩個(gè)正義原則的“背景制度”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)。“背景制度”只要符合兩個(gè)正義原則，那么福利的分配就應(yīng)該是正義的。

在羅爾斯看來(lái)，正義總意味著平等，所有的基本善都應(yīng)該加以平等分配。他說(shuō)：“所有的社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富以及自尊的社會(huì)基礎(chǔ)——都應(yīng)當(dāng)加以平等的分配”。但事實(shí)上有些基本善是無(wú)法平等分配的，例如收入和財(cái)富。從現(xiàn)存的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)條件來(lái)看，完全意義上的平等是不可能的，這是因?yàn)椋阂环矫妫谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，初次分配屬于微觀經(jīng)濟(jì)行為，政府無(wú)法直接干預(yù)，而政府的作用僅限于再分配，但是再分配無(wú)法消除初次分配的巨大不平等的；另一方面，完全平等的分配會(huì)降低效率，進(jìn)而影響公民的生活水平，效率對(duì)平等形成了約束。在這種情況下，問(wèn)題變成了“在什么情況下一種不平等的分配能夠被稱為正義的”。對(duì)此，羅爾斯接著說(shuō)：“除非對(duì)所有這些價(jià)值或任何一種價(jià)值的不平等分配有利于每一個(gè)人”。這就是羅爾斯“差別原則”要解決的問(wèn)題。“差別原則”規(guī)定，一種不平等的社會(huì)安排只有符合最不利者的最大利益才能夠是正義的。

差別原則提出，處于社會(huì)底層的人們擁有最少的機(jī)會(huì)和權(quán)力、收入和財(cái)富，社會(huì)不平等突出地體現(xiàn)在他們身上。他們就是“最不利者”。差別原則是以最不利者為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的，也就是說(shuō)，一個(gè)正義的制度應(yīng)該通過(guò)社會(huì)制度安排改善最不利者的處境，縮小他們與其他人之間的分配差距，使其具有更好的社會(huì)前景。差別原則允許財(cái)富和收入的不平等，但是，如果一種社會(huì)制度安排不得不產(chǎn)生不平等，那么它只有最大限度地增加最不利者的利益才是正義的。差別原則作為一種原則得以實(shí)現(xiàn)的“制度背景”就是社會(huì)最低保障。

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，建構(gòu)社會(huì)最低保障制度的根據(jù)是基本需要，不同觀點(diǎn)的差別在于如何定義基本需要？有的學(xué)者把基本需要定義為生物學(xué)意義上的基本需要，也就是衣食住行等等，這種定義排除了人的社會(huì)性需要，把人類以及人類生活簡(jiǎn)單化了。由于這種解釋的狹隘性，大多數(shù)學(xué)者使用“體面的生活”來(lái)定義基本需要。那么什么是“體面的生活”呢？米勒認(rèn)為：“存在著對(duì)人類而言什么可以算作是最低限度的體面生活的共享的社會(huì)規(guī)范，通過(guò)援引這些規(guī)范，我們就能把那些防止人們滑落到這種最低限度之下的東西定義為需要。”按照這種說(shuō)法，“體面的生活”依賴于共同的社會(huì)規(guī)范。但是這種共同社會(huì)規(guī)范是否存在還是一個(gè)問(wèn)題，因此羅爾斯反對(duì)把最低社會(huì)保障建立這種基本需要之上，他說(shuō)：“這種最低保障的概念是不清楚的，它所提出的指導(dǎo)方針并不能規(guī)定出一種非常明確的最低保障，相反，這種最低保障任何情況下都在某種程度上依賴于社會(huì)福利水平。”

實(shí)際上，羅爾斯并不是一般地反對(duì)把需要作為社會(huì)最低保障的根據(jù)。相反，羅爾斯認(rèn)為政府中的“轉(zhuǎn)讓部門（負(fù)責(zé)社會(huì)最低保障）”應(yīng)該高度重視需要的要求，保障某種必要的福利水平。這里的關(guān)鍵是，基于需要的社會(huì)最低保障是固定的，無(wú)論社會(huì)財(cái)富如何變化；基于正義的社會(huì)最低保障是變動(dòng)的，其數(shù)額會(huì)隨著社會(huì)財(cái)富的增加而增加。也就是說(shuō)，對(duì)于羅爾斯的“社會(huì)最低保障制度”，關(guān)鍵因素不是測(cè)量人們的福利水平以確定某種最低保障基準(zhǔn)，而是不同群體之間的福利差距，它所關(guān)心的東西是不同群體之間的人際比較，而不是底層群體的福利水平。顯然這種社會(huì)最低保障制度是一種較高的保障水平。總的說(shuō)來(lái)，羅爾斯的社會(huì)最低保障制度的根據(jù)主要是差別原則。

羅爾斯基于差別原則的社會(huì)最低保障制度與傳統(tǒng)上基于需要的社會(huì)保障存在著本質(zhì)上的不同。建基于需要之上的社會(huì)保障的目的在于確定一種基準(zhǔn)，這種基準(zhǔn)不會(huì)隨著社會(huì)財(cái)富增加而變化，建基于差別原則之上的社會(huì)最低保障是變動(dòng)的，會(huì)隨著社會(huì)財(cái)富的增加而增加，以保證不同社會(huì)群體之間存在過(guò)大的福利差距。這意味著差別原則基礎(chǔ)上的社會(huì)最低保障是有彈性的，既有利于解決當(dāng)前的實(shí)際問(wèn)題，也立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，使社會(huì)保障制度切實(shí)發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公平正義、共享國(guó)民財(cái)富的作用。

二、關(guān)注我國(guó)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障訴求

弱勢(shì)群體是歐美學(xué)者和社會(huì)工作者在關(guān)注和研究弱勢(shì)群體社會(huì)公平問(wèn)題時(shí)最早使用的概念，是指喪失勞動(dòng)能力和缺乏獨(dú)立生活能力的人群，主要包括兒童、孤兒、老年人、殘疾人、精神病人、長(zhǎng)期患病者。就我國(guó)的情況而言，學(xué)術(shù)界對(duì)弱勢(shì)群體的界定還存在著不同的認(rèn)識(shí)，但從弱勢(shì)群體的基本構(gòu)成來(lái)看，多數(shù)學(xué)者贊同根據(jù)國(guó)際社會(huì)政策和社會(huì)工作界的傳統(tǒng)將我國(guó)弱勢(shì)群體劃分為生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體兩大類。本文所說(shuō)的弱勢(shì)群體也是指這兩類群體，其中生理性弱勢(shì)群體主要包括殘疾人、老年人和兒童；社會(huì)性弱勢(shì)群體包括農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員等。這兩類人群所構(gòu)成的弱勢(shì)群體收入最低，工作最不穩(wěn)定。擁有最少的社會(huì)保障，生活非常貧困；在各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)中。他們?nèi)鄙僮约旱拇恚辉诟鞣N媒體和輿論平臺(tái)上，也少有他們的利益代表。就此而言，他們就是羅爾斯所說(shuō)的“最不利者”，社會(huì)不公平嚴(yán)重地體現(xiàn)在他們身上。因此，健全和完善我國(guó)的社會(huì)保障制度，首要就是要關(guān)注、回應(yīng)和解決弱勢(shì)群體的社會(huì)保障訴求。

（一）當(dāng)前我國(guó)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障現(xiàn)狀

2010年，溫家寶總理撰文指出：“總體上看，我國(guó)社會(huì)保障體系還不完善。主要問(wèn)題是：城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重滯后；一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高。尤其是農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等群體的社會(huì)保障問(wèn)題比較突出。”這表明，一方面國(guó)家已經(jīng)關(guān)注到弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題，另一方面也凸顯了弱勢(shì)群體社會(huì)保障問(wèn)題的嚴(yán)重性。

首先，城鄉(xiāng)最低生活保障層次差異大。最低生活保障是國(guó)家和社會(huì)對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口提供幫助的制度安排，它在各項(xiàng)社會(huì)救助制度中處于核心和基礎(chǔ)地位。當(dāng)前我國(guó)最低生活保障制度分為城市和農(nóng)村兩個(gè)部分。根據(jù)中央政策研究室的研究，我國(guó)最低生活保障制度存在著總體救助標(biāo)準(zhǔn)偏低和保障待遇差距較大等突出問(wèn)題。在總體救助標(biāo)準(zhǔn)方面，2010年、城市最低生活保障月均支付標(biāo)準(zhǔn)為251.2元，相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均每月可支配收入1592.4元的15.7％；農(nóng)村最低生活保障月均支付標(biāo)準(zhǔn)為117元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)民人均每月純收入493.2元的23.7％。在保障待遇差距方面，2010年，城市251.2元／人·月，農(nóng)村117元／人·月，相差1.14倍。另外，根據(jù)褚福靈的研究，我國(guó)最低生活保障制度的覆蓋范圍有待拓寬，2009年，城市貧困保障覆蓋率為26.05％，處于較差水平；農(nóng)村貧困保障覆蓋率為30.09％，處于一般水平。

其次，農(nóng)民、農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面有待拓寬。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2009年城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率僅為32.08％，其中參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為7277.3萬(wàn)人，領(lǐng)取養(yǎng)老金農(nóng)民人數(shù)僅有1335.1萬(wàn)人。2010年，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工只有3048萬(wàn)人，占農(nóng)民工群體的12.9％。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，總體覆蓋面比較高，2009年城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)到92.60％，其中農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到了83308.6萬(wàn)人。但是由于新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)的屬地原則，極大地限制了農(nóng)民工參與新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)，2010年，全國(guó)只有4544萬(wàn)農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)，占農(nóng)民工群體的19.3％。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，2010年，全國(guó)共有1838萬(wàn)農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)，只占農(nóng)民工群體的7.8％。在工傷保險(xiǎn)方面，2010年，全國(guó)共有6050萬(wàn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，只占農(nóng)民工群體的25％。綜上可以看出，農(nóng)民和農(nóng)民工在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等社會(huì)主要險(xiǎn)種的參保率不高，這些主要的社會(huì)保障還沒(méi)有完全覆蓋到他們。

再次。失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題比較突出。失地農(nóng)民是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體。據(jù)專家測(cè)算，目前我國(guó)失地農(nóng)民累計(jì)不少于4000萬(wàn)人，僅“十一五”期間每年新增失地農(nóng)民約200萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，到2030年，我國(guó)占用的耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。相比于數(shù)量龐大的失地農(nóng)民及其擴(kuò)大化趨勢(shì)，目前，失地農(nóng)民除了受惠于農(nóng)村新型合作醫(yī)療基本解決了看病問(wèn)題外，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)還沒(méi)很好地解決。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942個(gè)失地農(nóng)戶抽樣調(diào)查，得到征地安置的失業(yè)農(nóng)民僅占2.7％，外出務(wù)工、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和失業(yè)占97.3％。在抽樣調(diào)查中，有60％失地農(nóng)民生活困難，沒(méi)因失地影響基本生活的只占30％；有81％的失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活擔(dān)憂，其中擔(dān)憂養(yǎng)老占72.8％、經(jīng)濟(jì)來(lái)源占63％、醫(yī)療占52.6％。農(nóng)民失去土地，就失去了最寶貴的家庭財(cái)富，失去了安身立命、生存發(fā)展的就業(yè)崗位，失去了上能養(yǎng)老、下能撫幼的長(zhǎng)期生活保障資源。要使農(nóng)民得到廣泛、持久、可靠的保障，必須建立政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

最后，面向城鄉(xiāng)殘疾人的社會(huì)保障不足。我國(guó)是世界上殘疾人口最多的國(guó)家，大約有8300萬(wàn)人，約占全國(guó)總?cè)丝诘?％，他們是典型的弱勢(shì)群體。殘疾人的社會(huì)保障水平從某種意義上標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障水平的總體狀況和社會(huì)的文明程度。根據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)公布的《2010年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告》，當(dāng)前，面向城鄉(xiāng)殘疾人社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題是：（1）殘疾人總體生活水平與社會(huì)平均水平差距較大。2009年我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度已達(dá)77.1％，比2010年殘疾人小康實(shí)現(xiàn)程度57.4高出19.7個(gè)百分點(diǎn)。雖然兩套指標(biāo)體系不完全相同，但也能反映出兩者之間存在較大差距。（2）殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率低。2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人參加養(yǎng)老、醫(yī)療兩大基本社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率為60.9％，比全國(guó)的67.8％（估算）低6.9個(gè)百分點(diǎn)，與實(shí)現(xiàn)95％覆蓋率的小康目標(biāo)仍有較大差距。問(wèn)題更為嚴(yán)重的是，2010年仍有23.9％的城鎮(zhèn)殘疾人沒(méi)有參加任何一種社會(huì)保險(xiǎn)。（3）醫(yī)療救助和生活救助需求迫切。2010年，城鎮(zhèn)54.3％、農(nóng)村63.5％的殘疾人有醫(yī)療救助需求，城鎮(zhèn)48.7％、農(nóng)村66.2％的殘疾人有生活救助需求。

（二）弱勢(shì)群體社會(huì)保障缺失可能引發(fā)的社會(huì)后果

弱勢(shì)群體社會(huì)保障的缺失或者弱勢(shì)群體得不到有效的社會(huì)保障，不僅違背了社會(huì)公平正義，而且影響社會(huì)和諧，甚至可能引發(fā)消極的社會(huì)后果。

首先，弱勢(shì)群體問(wèn)題影響社會(huì)的和諧發(fā)展。縱觀世界各國(guó)，凡是和諧的社會(huì)都必然有一個(gè)比較完整的社會(huì)保障體系。社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心是社會(huì)各方面經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)，而社會(huì)保障制度是協(xié)調(diào)社會(huì)不同階層、不同群體利益關(guān)系的重要制度。弱勢(shì)群體的大量存在是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系失調(diào)的重要表現(xiàn)，國(guó)家必須完善覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障體系，從社會(huì)整體層面回應(yīng)和解決弱勢(shì)群體的利益訴求，形成弱勢(shì)群體與社會(huì)其他群體較為融洽的利益關(guān)系，唯有如此，構(gòu)建和諧社會(huì)才有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)建和諧社會(huì)才不是無(wú)源之水、無(wú)本之木。正是在這個(gè)意義上，鄧小平突出強(qiáng)調(diào)了共同富裕的大原則，他說(shuō)：“我的一貫主張是，讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點(diǎn)，帶動(dòng)大部分地區(qū)，這是加速發(fā)展、達(dá)到共同富裕的捷徑”。

其次，弱勢(shì)群體問(wèn)題直接危及社會(huì)政治穩(wěn)定。弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)承受力低、風(fēng)險(xiǎn)抵御力弱、相對(duì)剝奪感強(qiáng)，極易因“水桶效應(yīng)”而成為社會(huì)動(dòng)蕩的“火藥桶”。美國(guó)學(xué)者伊莎貝拉指出：“假如越來(lái)越多的人被排斥在能夠創(chuàng)造財(cái)富的、有報(bào)酬的就業(yè)機(jī)會(huì)之外，那么，社會(huì)將分崩離析，而我們從進(jìn)步中獲得的成果將付諸東流。”例如，部分拉美國(guó)家貧富差距過(guò)大，兩極群體的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)不斷積累，處于不利地位的弱勢(shì)群體由于缺乏政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源而遭到主導(dǎo)群體的排斥，社會(huì)的安全運(yùn)行長(zhǎng)時(shí)期得不到保證。弱勢(shì)群體作為社會(huì)合作體系中的成員，是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)穩(wěn)定的重要支撐，是“載舟之水”，是我們一切事業(yè)的基礎(chǔ)。弱勢(shì)群體問(wèn)題如若不能得到有效的解決，則勢(shì)必影響我國(guó)的社會(huì)政治穩(wěn)定。

吳鵬森還使用了“社會(huì)報(bào)復(fù)”的概念來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。他認(rèn)為，由于社會(huì)的忽視和不公正，導(dǎo)致弱勢(shì)群體無(wú)法生存或應(yīng)得利益嚴(yán)重受損，從而使它們通過(guò)另外一些社會(huì)機(jī)制給整個(gè)社會(huì)的秩序和發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的破壞因素或消極影響。使得社會(huì)為了解決這些問(wèn)題不得不付出更大的代價(jià)。其中犯罪、暴亂、政治反抗甚至發(fā)動(dòng)革命就是“社會(huì)報(bào)復(fù)”的一種類型。

三、強(qiáng)化社會(huì)保障制度對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)力度

以差別原則為基礎(chǔ)的社會(huì)最低保障制度建構(gòu)必須以符合社會(huì)最不利者——弱勢(shì)群體的最大利益才是正義的。并且隨著綜合國(guó)力的不斷提升，弱勢(shì)群體的保障水平也要隨著財(cái)富的增加而提高，以保證弱勢(shì)群體與其他社會(huì)群體之間不產(chǎn)生過(guò)大的福利差距。這也是我國(guó)提倡的包容性增長(zhǎng)的理念是相容的。包容性增長(zhǎng)理念基本的含義就是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。就此而言，政府必須采取行之有效的措施，強(qiáng)化社會(huì)保障對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)力度。

（一）完善最低生活保障制度，保障城鄉(xiāng)困難群眾生活質(zhì)量

一是強(qiáng)化政府財(cái)政對(duì)最低生活保障事業(yè)的投入責(zé)任。目前由于我國(guó)采用中央財(cái)政和地方財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)資金投入方式。因此，要進(jìn)一步建立穩(wěn)定的低保資金投入保障機(jī)制，將低保資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)與財(cái)政收入的同步增長(zhǎng)，逐步提高低保資金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政支出的比例；要進(jìn)一步明確中央和地方政府在低保資金投入方面的責(zé)任分擔(dān)比重，加大中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，解決財(cái)政困難地區(qū)的低保資金短缺問(wèn)題。二是建立科學(xué)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制，綜合考慮國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，采用國(guó)際貧困線法，適時(shí)對(duì)現(xiàn)行最低生活保障制定機(jī)制作出改革和完善，比例可適當(dāng)?shù)陀诮?jīng)合組織國(guó)家的水平。通過(guò)這種新機(jī)制，逐步提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，更好地保障現(xiàn)有低保對(duì)象的基本生活，同時(shí)也能夠?qū)⒈緫?yīng)得到救助的低保邊緣家庭納入低保覆蓋范圍。三是完善最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。為使弱勢(shì)群體的基本生活不受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的強(qiáng)烈沖擊，同時(shí)能夠分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、物價(jià)上漲等方面對(duì)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)作出調(diào)整。要以年度為單位，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民收入、居民消費(fèi)等指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度，確定下一年度最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的提升比例。

（二）完善主要社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益

一是積極探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的要求，加強(qiáng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)。加大中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)保建設(shè)的支持力度，切實(shí)增加補(bǔ)貼投入，調(diào)動(dòng)參保農(nóng)民持續(xù)繳費(fèi)的積極性。二是建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按照“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、能銜接”的要求，制定實(shí)施適合農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)的參加養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，著力提高農(nóng)民工的參保率，切實(shí)維護(hù)他們的社會(huì)保障權(quán)益。簽訂勞動(dòng)合同并與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，要按照國(guó)家規(guī)定明確用人單位繳費(fèi)責(zé)任，將其納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。三是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。要打破以家庭為單位參保的限制，對(duì)于那些在外地務(wù)工的農(nóng)民工，可以允許參加單位所在地的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。四是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)范圍。要突破城鄉(xiāng)二元分割的障礙，改變“只保城鎮(zhèn)不保農(nóng)村”的不合時(shí)宜做法，使失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全體居民，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。五是實(shí)施和完善由企業(yè)負(fù)擔(dān)的工傷保險(xiǎn)政策。農(nóng)民工所在的企業(yè)必須根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的大小為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，一旦漏保，企業(yè)應(yīng)負(fù)全部責(zé)任。

（三）逐步建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民的基本生活

采取循序漸進(jìn)的方式逐步建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，主要是從最低生活保障養(yǎng)老保險(xiǎn)和就業(yè)入手，實(shí)現(xiàn)最基本的保障。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)具體情況，采取靈活多樣的保障方式。確保失地農(nóng)民生活水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高。一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障的覆蓋范圍。失地農(nóng)民的大部分都居住在城鎮(zhèn)，應(yīng)該把他們納入城鎮(zhèn)社保范圍之中，使他們得到最基本的生活保障。二是建立失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要分清對(duì)象。對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)尚未就業(yè)的應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。由于單靠國(guó)家財(cái)政撥款或農(nóng)民自行負(fù)擔(dān)的辦法行不通，必須通過(guò)多渠道的資金籌集方式來(lái)解決問(wèn)題。資金的來(lái)源：政府承擔(dān)部分可在每年年度財(cái)政或從土地出讓金中按比例列支；村集體承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中開(kāi)支；個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支。此外，還應(yīng)從土地出讓金中提取部分資金用于建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。三是建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)機(jī)制。適當(dāng)實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施，如企業(yè)招用失地農(nóng)民，并簽訂一定期限勞動(dòng)力合同的可以享受一定補(bǔ)貼；政府要積極創(chuàng)造就業(yè)崗位。優(yōu)先安排失地農(nóng)民；在征地時(shí)，可同征地單位協(xié)商，在同等條件下盡可能優(yōu)先考慮被征地農(nóng)民；對(duì)吸納失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)給予必要的政策優(yōu)惠等。

（四）完善殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)政策，保障殘疾人基本生活

政府要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)殘疾人參加社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)的優(yōu)惠措施，提高社會(huì)保障在殘疾人群體中的覆蓋率和保障水平。一是全面提高殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋水平。貫徹落實(shí)相關(guān)的政策法規(guī)，切實(shí)保障就業(yè)殘疾人與其他社會(huì)成員平等享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利；通過(guò)鼓勵(lì)、推動(dòng)和扶持殘疾人就業(yè)，提高殘疾人群體的參保率；對(duì)貧困殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)，政府要給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，提高他們參加社會(huì)保險(xiǎn)的能力；通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)化的保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力的殘疾人分享社會(huì)保險(xiǎn)的利益。二是推動(dòng)各地區(qū)殘疾人社會(huì)保障制度的均衡發(fā)展。國(guó)家在社會(huì)保險(xiǎn)政策、資金方面應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地向廣大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的后發(fā)地區(qū)傾斜，促進(jìn)該地區(qū)殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋水平的盡快提高。三是完善分類救助，提高對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)。殘疾人分類救助包括兩層含義：首先，殘疾人與其他弱勢(shì)群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務(wù)，如醫(yī)療救助、康復(fù)等；其次，殘疾人群體內(nèi)部也需要根據(jù)殘疾等級(jí)、殘疾類型、職業(yè)特征等因素實(shí)施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)任編輯 王友海