建國以來國家對于農村勞動力流動政策變遷

摘要：我國已經進入統籌城鄉發展，解決“三農”問題的關鍵時期。這需要農村剩余勞動力能夠自由、有序地流動，影響、制約農村勞動力能否流動以及如何流動的關鍵是國家對于農村勞動力流動的政策。建國以來，基于時代要求和發展理念的變化，國家對于農村勞動力流動的政策經歷了允許農民自由流動、嚴格控制農民流動、引導農民就地轉移、支持農民工異地流動、引導農民工市民化等諸多反復與變化。在不同的歷史階段，農村勞動力的流動轉移表現很不均衡，帶有非常鮮明的時代特征。

關鍵詞：農村勞動力；流動；國家政策；城鄉統籌

中圖分類號：D663.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0168-06

當前，我國已進入以社會建設為戰略重點的新階段。消除不合理的城鄉二元體制，解決三農問題，實現城鄉統籌是黨和政府的時代使命。三農問題的核心是農民問題。農民問題的關鍵是農村剩余勞動力轉移問題。人多地少、農業收益低下的嚴峻現實給了農民進入城鎮、從事非農產業的強大壓力和動力。發展經濟學理論和國際經驗表明，實現多數鄉村人口的城市化是解決農村剩余勞動力的根本出路。這就需要農村剩余勞動力能夠自由、有序地流動。農村勞動力轉移的誘因相當復雜，影響、制約農村勞動力能否流動以及如何流動的關鍵是國家對于農村勞動力流動的政策。由于國家在建國之初確立了城鄉二元體制，延續至今尚未根本化解，導致制度與政策壁壘長期難以消除，農村勞動力的流動與轉移充滿波折，加劇了三農問題的復雜性及其解決難度。進入新世紀以來，國家的發展理念由以經濟發展為中心逐漸轉變為經濟發展與社會建設并重，國家對于農村勞動力流動的政策不斷向前推進。

一、對于國家農村勞動力流動政策的歷史時期劃分

建國以來，國家對于農村勞動力流動的政策經歷了允許農民自由流動、嚴格控制農民流動、引導農民就地轉移、支持農民工異地流動、引導農民工市民化等諸多反復與變化。根據黨的發展理念的變化。可將國家對于農村勞動力流動政策的歷史劃分為兩個時期。第一時期為1949-1999年，在這一時期，黨和國家工作的主要目標是大力發展生產力，進行工業化建設，改變國家貧窮落后的局面。改革開放后，這一理念被進一步明確為以經濟建設為中心。該時期國家農村勞動力流動政策制定與變化的內在邏輯是服務于國家經濟建設尤其是工業化建設的需要。第二時期為2000年至今，中央根據新世紀經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解三農難題，全面建設小康社會，提出了統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展的發展理念，社會建設逐漸成為黨和國家工作的主要目標和戰略重點，國家的農村勞動力流動政策制定與變化的內在邏輯是服務于社會建設尤其是城鄉一體化的大局。

二、第一個時期：服務于經濟發展的國家農村勞動力流動政策

這一時期跨越毛澤東時期、鄧小平時期兩個重要階段。兩代領導人都把以工業化為中心的經濟建設作為黨和國家工作的主要任務，甚至把它上升為工作中心。根據國家具體政策的變化，這一時期可以劃分為六個階段。

（一）1949-1952年：國家允許農村勞動力自由流動

1 國家對于農村勞動力流動的政策及其主要原因。建國后的短暫時期內，國家保障人民“居住和遷徙的自由”，允許農村勞動力在城鄉之間自由流動和轉移。這主要是政治和經濟兩個方面的因素使然。第一，新政權為了凸顯自身制度與政策的優越性，需要與舊政權劃清界線，解除民國時代的保甲制度對底層民眾的枷鎖。已有研究往往忽略了這一重要的政治原因。新政權在建國時制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》以及1954年憲法都明確表明要保障人民的“居住和遷徙的自由”。在1950年11月召開的全國治安行政工作會議上，公安部長羅瑞卿強調：“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由、對人民要寬，給以合法的最大方便。”第二，國家借鑒一些發達國家尤其是蘇聯的歷史經驗，制定了優先發展工業尤其是重工業的經濟趕超策略，這需要大量農村勞動力轉移到城鎮非農產業。這是最主要的原因。早在新中國成立前。毛澤東就清醒地意識到。工業化是中國擺脫落后挨打命運、改變貧窮落后面貌、走向繁榮富強的基本途徑。他多次闡述了通過實現工業化使中國擺脫貧窮落后面貌并自立于世界民族之林的宏偉目標。基于此，建國后，國家明確制定了優先發展工業尤其是重工業的經濟趕超策略，提出了在城市發展民族工商業、在農村發展“富農經濟”，進一步促進城鄉市場交換的“新民主主義”經濟發展戰略。在這一時期，國家加強了國防工業建設和以冶金、機械等為主的重工業建設以及相應的基礎設施、能源以及原材料工業建設。蘇聯也大規模向中國進行設備轉移性的投資，援助中國建設諸多重點工程，這都需要投入大量勞動力。另外，從1950年起，國家鼓勵城鄉之間自發的市場交易，促進城鄉交換和市場繁榮。

2 農村勞動力流動轉移概況。國家允許乃至鼓勵農村勞動力自由流動的政策為農民提供了流動的政策空間，農民向城鎮流動乃至遷移的自由度較大，出現了農民向城市第一次大規模的人口遷移。1952年全國城鎮人口達到7163萬，比1949年增加1398萬，增長的城鎮人口很大部分來自于鄉村。

（二）1953-1957年：國家控制農村勞動力流動

1 政策變化及其主要原因。1953年4月后，國家允許農民自由流動的政策逐漸發生變化，開始控制農民流動（盡管1954年通過的憲法依然表明要保障人民居住和遷徙自由）。政策變化的主要原因為：第一，1952年“五反”運動的開展導致城鎮工商業萎縮、市場蕭條，大量工商戶歇業停產，城市就業形勢嚴峻，三四月間全國出現失業高峰。第二，之前涌入城市的大量農村人口在引發農業生產困難的同時導致城鎮人口激增，城鎮勞動力剩余擴大。生活用品供求緊張。城鄉沖突逐漸突出。第三，重工業優先的趕超戰略嚴重違背了資源比較優勢原則，與國家當時的資源稟賦水平、資源動員能力發生了嚴重的沖突，工業生產的原始資本積累難度極大。另外，國家繼續工業化尤其是重工業建設的經濟戰略尚未充分展開，資本加密排除勞動的現象已經出現。

為了支持沒有自生能力的重工業的發展，需要人為降低重工業化的成本。同時提高國家的資源動員能力，包括為重工業發展提供廉價的勞動力、資金、原材料等。鑒于當時國情，實現（重）工業化所需的大量資金，除了依靠蘇聯援助和工業內部積累，資本積累的任務主要落到了農業和農民身上。為此，國家全面排斥市場機制的作用，加強了國家經濟與社會建設的計劃性。為保障城鎮和工業化的農產品供應，自1953年10月起，中央逐步實行農產品統購統銷與憑票定量供應制度。至1955年11月，全國城鎮統一執行這兩項政策。1956年，伴隨著社會主義改造的完成，國家確立了高度集中的計劃經濟體制。同時，國家開始干預農民進城，控制農民向城鎮的流動。1953年4月，政務院發布《勸止農民盲目流入城市的指示》，表明國家開始反對、限制農民盲目流入城市，農民流動難度增大。從1956年12月到1957年12月，國務院及其內設部門先后發布《關于防止農村人口盲目外流的指示》等7個政策文件（見表1），文件的內容和措辭越來越嚴厲，最后發展到嚴格禁止城市部門私自向農村招工和私自錄用盲目流入城市的人員。勞動力資源配置基本納入行政性的計劃調節之中。

2 農村勞動力流動轉移概況。國家限制農村勞動力流動的政策增加了農民流動和遷移的困難，但農民依然有流動和遷移的機會，這主要是城鎮企業帶來的。盡管重工業建設會出現資本加密排除勞動的現象。但工業化與城市建設仍需投入大量勞動力。城鎮企業既要降低生產成本又要滿足生產配額，它們不愿意雇用城市職工人數，更愿意用廉價的農村勞動力來替代，于是企業或主動或被迫去農村招募低薪的“盲流”、“臨時職工”。“盲流”、“臨時職工”即最初意義上的農民工。再加上其它渠道，在1952-1957年，“大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市”。1952年大陸城鎮人口為7163萬，1957年增加到9949萬。新增加的城鎮人口、職工絕大部分來自農村。農村勞動力轉移到城鎮，一批轉化為城市居民，享有較充分的市民權利，一批作為農民臨時工而存在，這就是最初意義上的農民工。由于城鎮人口增長過快，國務院在1955年曾將一批農民遣返農村。

（三）1958-1983年：國家嚴格限制農村勞動力流動

這個階段時間跨度很長，可以分為1958-1978、1979-1983年兩個小階段，每個階段政策變化的主要原因差別很大。

1 第一階段：1958-1978年。（1）政策變化及其主要原因。1956年后，中蘇關系逐步惡化，蘇聯逐漸停止援助，政府缺乏擴大再生產能力，計劃中的社會主義工業化過程出現波折。國家確立了政府主導、自力更生的工業發展戰略，但工業體系內生的“資本排斥勞動”的機制以及之前涌入的大量農村人口又使城鎮就業、生活用品供應、交通、醫療等不堪重負。國家確立了“以扭曲產品和生產要素價格的宏觀政策環境，高度集中的資源計劃配置制度，以及沒有自主權的微觀經營機制為特征的三位一體模式”來推進工業化建設。1958年1月，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒發，以法律形式對人口流動、戶口遷移－尤其是由農村遷往城市、農業人口轉為非農業人口、小城鎮遷往大城鎮－做了嚴格限制，并對農民的農業生產進行嚴密計劃，實施嚴格控制。國家藉此確立了比較完整的戶籍管理制度，嚴格的戶籍制度和與其相配套的農產品的統購統銷制度、生活用品定量供給制度、就業制度、住房制度以及教育制度緊密結合，在農村和城市之間構筑了一道無形的高墻，基本上堵死了農民自由流入城市的通道（1975年憲法甚至取消了之前遷徙自由的條款）。這個政策一直持續到1983年。國家對城市和鄉村、對城市市民和鄉村農民實行兩種有差異的制度和政策，即“一國兩策”，建立在城鄉二元體制上的城鄉二元結構正式形成。同年，北戴河會議決定在全國農村建立人民公社，以高度組織化的體制大規模地集中農村最多的勞動力，把它變成替代資本投入的要素。

通過以上政策措施，政府實現了對工農業產品定價，形成工農業產品的“剪刀差”，獲取大量農業剩余、廉價原材料，為工業生產提供原始資本積累：還利用農民為城市提供穩定的農副產品和廉價勞動力，從而推動了工業化的繼續開展。（2）農村勞動力流動概況。1958-1978年是中國的逆城市化階段，大量城市人口回流鄉村，盲目流入城市的大批農村人口被遣返回原籍。1959-1960年“從城里遷出2000萬人”。1961-1964年，全國被精簡的2500多萬城鎮人口中，約有1000多萬為新近流入城市的農村人口。逆城市化政策導致城鎮新增人口主要源于自然增長，但人口回流鄉村又導致城市勞動力緊缺。因此這一時期，盡管農民流動缺乏制度與政策空間，但城市招農民工的現象依然存在。為了保證臨時性、季節性的生產和工作的需要，節省人力、財力以及適當安排社會勞動力，1962年10月起，國務院發布《國務院關于國營企業使用臨時職工的暫行規定》、《中央直屬煤礦企業招用勞動力的暫行規定》等文件，允許國營企業、國營事業單位、國家機關和人民團體使用臨時職工。在一些體力要求較高的行業以及艱苦行業，國家招工的大門向農民敞開，如煤礦工作人員“主要是從農村中招用自愿到煤礦工作的農民”，礦山井下工人、森林采伐工人和鹽業工人在農村的子女可以頂替或優先錄用。但招工手續的審查相當嚴格，按規定，凡在農村招用長期職工（包括學徒工），必須報經省、自治區、直轄市人民委員會安排進行。同時，企業更愿意裁減城市職工人數，用廉價的農村勞動力來替代。“文革”時期，“經城市勞動部門批準而被允許進入城市的農民多達1300萬到1400萬之巨”，其中相當一批農民被轉為正式工。

2 第二階段：1979-1983年。（1）政策延續主要原因。1976年10月，“文革”結束，黨中央開始撥亂反正。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的戰略決策，黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上。改革首先在農村和國有企業展開。國家改變了農村舊的經營管理體制，逐步解散人民公社。農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制，調動了廣大農民的生產經營積極性，解決了農產品供給問題，推動了國民經濟發展。改革開放之初，農產品價格大幅度的提高和農村生產力的釋放所產生的強大經濟力量，暫時弱化了農民向非農領域轉移的沖動。1980年，黨中央允許私人投資和經營企業。農村剩余勞動力有了向城鎮流動的政策空間。由于城市的商品糧和副食品供給能力還比較低，大量的農村人口涌入城市，不僅會加重城市負擔，還影響到農業生產。此外，城市的就業問題非常突出，企業、事業單位冗員充斥，大量待業人員等待安置，因知青返城、干部職工“摘帽”落實政策等因素，“全國城市約有2000萬人需要安置就業”。解決城鎮勞動力的就業安置問題是政府考慮的重點，農民大量進入城鎮從事非農產業的條件還不成熟，城鄉分割的戶籍制度和就業制度還缺乏根本改變的條件。因此國家繼續采取了嚴格限制農村勞動力向城市流動的政策。1980年的全國勞動就業工作會議及其后下發的文件《關于進一步做好城鎮勞動就業工作的意見》（1980年）、《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》（1981年）和《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》（1981年），解開了對城鎮職工流動的禁錮，但要求地方通過發展多種經營和興辦社隊企業，就地安置農村多余勞動力，控制農村人口盲目流入大中城市，嚴格控制使用農民工，清退來自農村的計劃外用工，加強戶口和糧食管理。（2）1979-1983年農村勞動力流動概況。改革開放初期，盡管國家政策使得農民流向城市非常困難，但農村勞動力流動的規模仍不斷擴大。1978-1980年，“非農業人口增加了一千八百萬人（不包括自然增長）。1980年末全民所有制單位通過各種形式使用的農村勞動力共有931萬人（不包括招收的固定工）”。如以出縣為流動標準，農村勞動力的流動尚未形成大規模，改革之初全國流動的農村人口不超過200萬人。

由此可見，在1958-1983年期間，國家優先發展重工業的趕超型工業化戰略、計劃經濟體制和以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，在完成工業原始積累、構建工業體系的同時，基本上把農村勞動力禁錮在農村。農民缺乏轉化為市民的政策、途徑、能力，除了參軍、升學和招工等有限途徑。基本上不能進入城鎮就業定居。多數農民只有對農業進行過密化經營，付出了邊際報酬遞減的代價，邊際報酬幾近于零，但農民一直沒有放棄沖破原有規則的努力，這也為后來出現“民工潮”涌現埋下了伏筆。

（四）1984-1988：國家引導農民工向小城鎮流動

1984年，“農民工”作為對農村流動勞動力的稱謂開始出現，這一群體在此后的國家發展中扮演了極為重要的角色。

1 政策變化及其主要原因。首先，農業勞動生產率繼續增長，農作物產量持續增長。1984年，農業特大豐收，改革開放后第一次出現農民賣糧難。農民有了更強的沖破原有規則的壓力，這進一步推動農民自發調整產業結構，在經營、加工等領域尋找就業機會。農村此前將近30年積淀的約2億勞動力迫切需要轉移到城鎮與非農產業。國家將農村勞動力限制在農村的歷史行為已經難以繼續。其次，改革開放繼續深入。農產品市場價格逐步放開，國家允許農民可在一定范圍內自主決定農業生產，允許農民進入城市銷售鮮活農產品。打破城鄉二元結構、讓農民進城開始提上歷史進程。1984年起，黨中央和國務院出臺系列文件，對農民進城的作用進行了正面肯定，允許農村勞動力向小城鎮流動，允許貧困地區對城市勞務輸出（見表2），提出了允許農民進城務工、經商、辦服務業的原則性要求：規定凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口，并配以配套措施，這為農村勞動力向城鎮流動轉移及市民化打開了關閉已久的閘門。它表明實行了26年的限制城鄉人口流動的管理制度與政策開始松動，公民獲得了不充分的遷徙與定居的權利。這為農民工大規模流動提供了制度與政策空間。農民流動有了充分的動力和適宜機會，經濟作物種植迅速增多，販運、經商現象大量出現，大量農民走出鄉村進入城鎮。中國社科院張雨林教授1984年在《社會學通訊》發表文章，首次將其稱為“農民工”，隨后被大量引用。

副食品和日用工業品憑票憑證供應制度的存在使得本階段的農民工以就地流動、轉移為主。城鄉二元體制的存在使得戶籍制度沒有根本松動，糧食、油料等物資的計劃分配體制沒有根本改進。農民很難進城安居就業，大量農村剩余勞動力和其它生產要素很難向鄉村以外的地區和部門轉移。農民基于生存理性，就地辦鄉鎮企業，自發地向二、三產業轉移，摸索出了“離土不離鄉，進廠不進城”的鄉村工業化模式，鄉鎮企業迅速興起。80年代中期后。農村第一步改革完成，中國經濟體制改革重心轉向城市。城市積極發展非國有經濟，城市二三產業的大步發展需要大量勞動力，再考慮到東部地區鄉鎮企業發展迅速，這給了農民更多的就業機會。農村勞動力向城市流動成為國民經濟發展的需要。1985年的一號文件允許農民自理口糧進城務工經商、城鎮房屋的租賃與買賣開始進行。農民的地區交流、城鄉交流和貧困地區勞務輸出得到允許。鄉鎮企業雖繼續發展，但其吸納農村剩余勞動力的速度已明顯減慢。在農民負擔越來越重的形勢下，一批農民趁著新一輪加快改革加速發展的勢頭，開始尋求異地打工而不是就地發展鄉鎮企業的道路。農民工的跨地區轉移和流動進入較快增長的時期，民工潮開始出現。

2 農民工流動概況。在國家政策的允許和支持下。大量農村勞動力進入鄉鎮企業、流入城鎮。農民工以空前的規模和速度向農村非農產業和城鎮轉移，“1984-1988年間。累計轉移農業勞動力5566萬人，平均每年轉移1113萬人，轉移勞動力總量平均每年增長23.11％”。1988年，外出就業的農村勞動力已經超過2000萬人。這一階段為農村勞動力的超常規流動轉移時期，但主要是向小城鎮流動轉移、在鄉鎮企業中就業，在城市定居成為市民的比例很少。而進城農民工在我國特殊的制度安排和政策設計下，很難改變農民身份、獲得市民身份，難以被城市認同接納，處在體制的邊緣、產業的邊緣、城鄉的邊緣，農民工問題由此產生。

（五）1989～1991：國家控制農民工跨地區流動

1 政策變化及其主要原因

第一，前期農民工大規模流動引起交通運輸、社會治安、勞動力市場管理等諸多不適應。第二，1988年國家經濟出現通貨膨脹，國家進行經濟調整，加強了對跨地區農民工流動的管理。1989年3月起，國務院辦公廳發出《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》等文件（見表3），要求各地政府嚴格控制當地民工盲目外流，引導農村富余勞動力“離土不離鄉”，因地制宜地發展林牧副漁，沿著正確方向辦好鄉鎮企業，開展多種服務業，搞好農村建設，使農村富余勞動力就地消化和轉移，防止出現大量農民工盲目進城找活干的局面。對農民工進城務工，要運用法律、行政、經濟的手段和搞好宣傳教育，實行有效控制、嚴格管理。同時。鄉鎮企業90年代初期一度出現了不太景氣的局面，相當多的集體企業轉制、倒閉，大批流動的農民工被迫返回農業。

2 農民工流動概況。在國家政策限制下，“約有一千多萬農民工被壓縮回農村”。“全國累計轉移農村勞動力296萬人，平均每年只增加99萬人，轉移勞動力總量每年僅增長11％，農村勞動力非農化率出現了下降的局面”。但此時的政策調整并沒有像以往那樣一刀切地清理清退農民工，而是加強了對農民工盲目外出流動的管理，保留了大部分允許農民工流動的政策和措施，因此農民工本地流動的規模依然龐大。

（六）1992-1999年：國家規范農民工流動

鄧小平南巡講話以及黨的十四大將改革開放推向深入，國家對農民工的政策調整為“鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動”，農民工大規模的跨地區流動常態化。

1 政策變化及其主要原因。1992年，憑票供應制度基本取消，農民進城打工可以直接用貨幣購買食品和生活必需品。鄧小平南巡講話和黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制和國有企業建立現代企業制度的目標，對經濟改革與社會進步起到了關鍵的推動作用，我國經濟進入高速增長期。國家對農民工流動及市民化政策逐漸發生變化，從控制盲目流動到鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動，開始實施以就業證、卡管理為中心的農民工跨地區流動的就業制度，并對小城鎮的戶籍管理制度進行了改革。1994年勞動部出臺《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》、1995年中央社會治安綜合治理委員會出臺《關于加強流動人口管理工作的意見》，首次規范流動就業證卡、暫住證管理制度，兩者作為流動就業的有效證件。在實踐中，農民工除須持有身份證外，還被要求辦理就業證、務工證、流動人員婚育證明、暫住證。1997年，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，進行戶籍管理制度改革，允許已經在縣城、集鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移。

2 農民工流動概況。在經濟發展需要和國家政策的引導下，“離土又離鄉，進廠又進城”的農民工大量出現，中國農村勞動力流動進入了一個高潮期，當時每年猛增一千多萬人，90年代外出就業農民工年均增長15％，1997年以后，農村經濟狀況欠佳，又有大量農村勞動力涌入城鎮。“據2000年第五次人口普查，離土離鄉進入城鎮在二三產業單位打工的農民工約為八千萬人。農民工正在逐漸演變為工人階級的主力軍”。需要指出的是，90年代后期國營企業改革，大量城市職工下崗或者失業，實施再就業工程成為各級地方政府的重要任務。在此背景下，雖然國家強調要根據城市及發達地區的需要，合理引導農民工進城務工，但部分省市卻出臺了限制農民工進城及外來勞動力務工的規定和政策。本來1997年在第一產業就業的勞力首次降到占總勞力50％以下，1999年因勞力向農業回流又恢復到占50％以上，一直到2003才重新降到占總勞力50％以下。

三、第二個時期：服務于社會建設戰略重點的國家農村勞動力流動政策

進入新世紀，尤其是“十六大”以來，黨中央提出了建設和諧社會的發展戰略，堅持以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀。國家進入以經濟建設和社會發展為工作中心的新時期。國家對于農村勞動力流動的政策更加注重公平，積極推動農民工市民化。

（一）政策變化及其主要原因

由于國家長期以來對于農民工的政策有失公正，使得農民工在制度上被邊緣化，農民工問題日益嚴重。阻礙了農村剩余勞動力的有效轉移，影響了城鎮化的進程，并威脅了城鄉的和諧與穩定，成為我國和諧社會建設的重大現實問題。新世紀以來，社會建設成為國家發展的戰略重點。國家深入改革城鄉分割體制，推動城鄉統籌，化解“三農”問題。國家對農民流動的限制越來越少，逐步推動城鄉勞動力市場一體化，更加重視轉移過程中的公平、融合問題，積極推進就業、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮建設等方面的配套改革。農民流動、遷移的自由得到尊重與保障，相應的公共服務與社會保障越來越完善。

2000年6月，中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，鼓勵農民進入小城鎮，并在子女入學、參軍、就業等方面給予與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策，不得對在小城鎮落戶的農民收取城鎮增容費或其他費用。這標志著我國流動人口政策開始進入公平階段。

2001年3月，全國人大通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，強調要打破城鄉分割體制，逐步建立新型城鄉關系，改革城鎮戶籍制度，推動城鄉勞動力市場逐步一體化，取消對農村勞動力進入城鎮就業、定居的不合理限制。2001年3月，國務院頒布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，取消對農民進城就業的各種不合理限制，積極推進就業、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮建設等多方面的配套改革。2001年10月，中央政府開放縣以下戶口限制，隨后一些沿海省份允許省內人口自由遷徙。

2001年12月，我國正式加入世界貿易組織，經濟發展進入一個新時期，這進一步推動和引導了農民工的流動。2002年，各地清理對農民進城務工的不合理限制，改善農民進城務工環境。2002年1月，中共中央、國務院的《關于做好2002年農業和農村工作的意見》提出了對農民工“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的十六字方針。2003年4月，國務院公布《工傷保險條例》，首次將農民工納入保險范圍。2003年6月，國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了沿用多年的收容遣送制度。2006年1月，《關于解決農民工問題的若干意見》頒布，這是國務院制定的全面研究解決農民工問題的重要指導性文件。《意見》指出，政府要切實保障農民工合法權益，改善農民工就業環境，引導農村富余勞動力合理有序轉移，進而統籌城鄉發展，推動全面建設小康社會進程。2010年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出要“著力采取有針對性的措施，解決新生代農民工問題”。使農民工尤其是新生代農民工問題提到了前所未有的高度。

（二）農民工流動概況

在中央和地方的積極推動下，農民工愈來愈多地離開鄉村。據農業部、勞動社會保障部等有關部門估計，2002年離土離鄉的農民工約為9460萬。2006年，農村外出從業勞動力達到13181萬人。到2011年，全年農民工總量為25278萬人，比上年增長4.4％。其中，外出農民工15863萬人，增長34％。目前，農民工數量增長穩中趨緩，結構性供求矛盾開始突出，農村勞動力供求關系從長期“供過于求”轉向“總量過剩，結構短缺”，招工難開始由沿海擴散到內地。

四、結語

綜上可見，前30余年，國家對農村勞動力的流動整體上以限制甚至制止為主，農民基本失去了流動和遷移的自由；中間約20年，國家的政策從限制農村勞動力的流動到允許農民流動，從控制農民工盲目流動到規范流動和實施有序化工程，從限制農民遷移到有限度地允許農民遷移，農民逐漸獲得了流動的自由，但遷移的自由主要停留在小城鎮層面。通過以上政策措施，政府獲取了大量農業剩余，城市居民獲得了穩定的農副產品，工業生產獲得了原始資本積累、廉價原材料和廉價勞動力，工業化得以開展，最終創造了經濟騰飛的奇跡，極大地提高了國家的綜合國力。同時。也要看到。國家對農村勞動力流動的政策的出發點是國家的工業化與經濟超越戰略，在一定程度上，它不可避免地犧牲了農村、農業與農民，農民為國家的經濟發展做出了卓越的貢獻與巨大的犧牲。導致了三農問題的產生與嚴重，城鎮建設、社會建設遠遠滯后于經濟發展，各種社會矛盾日益突出和嚴重。新世紀以來，國家逐步推動城鄉勞動力市場逐步一體化，逐漸消解城鄉二元體制形成的制度與政策壁壘，注重保障農村流動勞動力的勞動就業權利、教育權利、社會保障權利、政治參與權利等，農村流動勞動力及其子女獲得了更真實、更充分的流動與遷徙的自由，農民工的市民化過程加速推進。農村勞動力的流動和轉移正在進入一個嶄新的發展時期。不過，作為世界上人口最多的發展中國家，我國農村勞動力轉移任務依然艱巨而繁重。

責任編輯 王友海