經濟轉型的新形勢與政府職能轉變

一、從國際國內看，經濟轉型的環境有了幾個值得重視的變化

從國內看，經濟轉型的環境有兩個值得重視的變化。

一是經濟發展的要素條件正在或將要發生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動。經過30多年的高速增長，勞動力、土地、礦產資源等一些經濟增長的基礎要素的成本都在上升，傳統行業及其增長方式的利潤空間已經非常小了。加上人口老齡化日趨明顯，儲蓄率會逐步下降等原因，過去曾長期支撐經濟增長的高投資模式也將難以為繼。

二是經濟增長面臨的國內輿論環境在發生變化，主要是信息傳播和社會評估十分活躍。互聯網、微博、博客等新媒體對各種經濟社會發展數據特別敏感。學術界和一些社會調研機構都在不斷地發布經濟社會的評估結果。盡管這些結果不能決定各地干部的升遷，但是它形成了一種輿論環境，逼著我們進行反思，進而推動政府加快轉變職能。比如，媒體發布某某省綠色發展指數排位很低，當地領導和相關部門就會認真研究原因，思考怎樣提高當地的綠色發展程度。總之，經濟轉型的國內條件正在發生深刻的變化，可以說，這是我們政府轉型面臨的新環境，特別是輿論環境的變化，既是壓力也是動力。

從國際環境看也有幾個重要的變化：

一是國際金融危機帶來的沖擊和我國應對氣候變化的主動承諾帶給我們的影響。對這一輪國際金融危機的原因、影響和教訓，大家從不同的角度在反思，比如政府與市場的關系，金融創新與金融監管的關系，等等。應當說，我國的金融創新還是遠遠不夠的，否則我國中小企業融資就不會這樣困難。也就是說，面對國際金融危機的沖擊，我們也要清醒地看到自己存在的不足，中國的經濟轉型步伐必須要加快，政府相關的職能也必然要加快轉型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%～45%，這是我們主動承諾的減排義務。考慮到中國是一個負責任的大國，國內經濟轉型也是主動的選擇，因此主動承諾有其積極意義。然而這個承諾對我國經濟轉型又是一個壓力，照此，“十二五”期間單位GDP的碳排放就要下降17％，這個約束性指標與我國的減排承諾是有內在聯系的。在實施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標分配到各個省應當是多少？如何區別不同省情？怎樣才能完成？這都是對政府轉型帶來的新考驗。

二是全球經濟格局深刻調整，市場重心可能發生轉移。我國現在面臨的外部經濟環境已不像以前，比如西方發達國家已經提出來再工業化；再比如說，新興經濟體成長迅猛，我們傳統的出口工業會面臨激烈競爭，原有的市場份額也可能會重組。總之，我國面臨著全球經濟格局所發生的深刻調整和市場重心的轉移，也逼著我們加快轉變粗放的出口增長方式，進而要求政府加快轉變不合時宜的涉外經濟管理職能。

在這樣的背景下，我們需要進一步反思對政府、市場、社會三者關系的認識。曾經比較流行的觀點主張建立“小政府、大市場、大社會”，現在來看可能是不夠準確的。比如說公共服務，社會大眾對公共服務的需求，現在遠遠超過過去任何時候，在這個時候強調公共服務領域實行“小政府”是否合適？如果依靠“大市場”，在公共服務的提供方面，市場是可以起作用的，但是市場再大，它代替不了政府的公共服務職能，最終平衡公共利益、實現社會正義，不可能靠市場。再說“大社會”，社會領域的許多事情無疑需要發達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們創新社會治理模式，但是分散的社會再大，也替代不了政府的社會管理職能。

二、對政府和市場作用的再思考

第一，中國經濟增長和發展方式轉型的主體仍然是企業和市場，而不是政府。經濟轉型或經濟發展方式的轉變是政府倡導的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應當是：調結構、促創新、推轉型都要以市場為基礎，政府重在以法律、規劃和政策來引導。

第二，政府應該完善市場信息和準入規則，推進市場制度的創新，加強風險監管。市場存在著信息不對稱和規則不完善的問題，存在壟斷和風險失控的危險，而單靠市場本身是解決不了這些問題的。因此，政府應當加強反壟斷、信息公開、市場準入和退出等制度建設，維護競爭秩序，促進市場體系健康發育。尤其是對發育很不完善的金融市場，既要強化風險監管，也要推進金融創新，以適應經濟轉型和大量小型微型企業發展的需要。

第三，政府應該減少微觀經濟指標的審批，強化公益性的規制。所謂公益性規制，是指維護公共利益的規則和實施。也有人把它叫做社會性規制或“外部性”規制，實際上就是盡可能減少經濟活動的消極外部影響，或將其轉化為積極的外部影響。我們長期習慣于對成本、利潤、規模經濟等微觀經濟指標進行審批，干預企業的微觀經濟活動過多過細，而對涉及公共利益的經濟活動后果，比如說能耗、環境影響、質量、安全生產、衛生檢疫這些方面，政府職能比較薄弱。

第四，政府對產業結構調整需進行引導，但是要慎用部門選擇性的產業政策。加入世貿組織以后，我們過去習慣采用的部門選擇性產業政策遇到明顯制約。在“入世”過渡期結束后，對一些弱勢產業進行保護的傳統政策手段也很難再采用。實踐證明，對特定產業的優惠和保護并不一定有利于增強其競爭力，而且對其他產業會產生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產業”的理由而實施部門選擇性的產業政策，其時間也不宜太長。政府應當盡量采用功能引導性的、對其他部門都適用的產業政策，例如人力資源培訓、環境保護、技術創新方面的扶持和鼓勵政策。無論在理論上還是在實踐上，選擇某些產業部門給予財政補貼、優惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經越來越不合時宜。因此，我們未來對部門選擇性的產業政策應該非常謹慎，要善于使用功能引導性或普適性的產業政策。

三、政府應實現五個方面的職能轉變

鑒于以上幾點，我認為政府應當實行以下幾個方面的職能轉變：

第一，政府主要角色要從運動員轉為設計師、監管者和裁判員。設計師是規劃和規則的制定者，現實的市場運行中往往存在規則不清楚或不正確的情況，依據這樣的規則怎么保證裁判的公正和質量呢？所以政府首先應該作規劃和規則的設計者，描繪藍圖，制定正確而清晰的行為規范，然后才有科學公正的依據去監管、去裁判。僅僅說政府應當由運動員轉為裁判員，這個比喻也是淺顯的，已經不太能反映形勢的發展變化。

第二，政府公共資源配置應當由一般的經濟建設領域，轉向社會建設和生態文明建設領域。自從提出建立公共財政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復生態環境方面傾斜，在一般經濟建設領域的配置份額逐步下降。這是積極的變化，但是與經濟轉型面臨的挑戰相比，公共資源向社會建設和生態文明建設的傾斜仍然不夠。例如，用于教育的財政性支出占GDP比重到2012年才能達到4％的目標，這還要下很大的決心和力氣。因此，政府這只手在一般經濟建設領域需要繼續閑下來，而在社會建設和生態文明建設領域要繼續忙起來，在這方面應當有更加積極的作為。

第三，由注重縮小區域經濟差距，轉向縮小公共服務差距。不同地區間的經濟差距有許多客觀制約因素，特別是資源環境的約束難以突破，政府過于關注縮小各地的經濟差距，既可能違背經濟規律，也可能力不從心，甚至導致反效果。我們在主體功能區的研究和區域經濟發展方面，調研了很多地方，我們深深感到，把政府和社會的注意力引到縮小經濟發展的差距方面是沒有出路的。所以在“十一五”規劃研究過程中，我們就提出來要調整關于評估和縮小區域差距的思路，把過于看重經濟發展差距轉到更加關注社會發展差距上來，到“十二五”規劃研究時我們繼續強調這一看法。縮小區域差距的出路在哪里呢？主要是謀求社會發展差距的縮小，公共服務水平差距的縮小，所以政府應該在促進基本公共服務水平大體均等方面投入更多精力。

第四，由關注財富的賬面積累，轉向關注民眾真實福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業增加值、利稅、財政收入等賬面財富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗、生態環境遭到破壞和對弱勢群體的權利保障沒有完全到位等代價，群眾享受到經濟增長帶來的真實福利是大打折扣的。經濟發展方式轉型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不能僅僅看賬面財富是否增加，排位是否提高。

第五，應當由注重物資資本投入，轉向注重人力資源開發和技術創新。現在，許多地方政府熱衷于招商引資，爭取上大項目，努力上大項目，來拉動本地經濟增長。這種行為方式應當逐步改變，應當把注意力和公共資源更多地轉向支持人力資源開發，鼓勵技術創新上，以此為促進經濟發展方式轉變提供更好的人力資源和技術支撐。

（作者系國務院發展研究中心副主任）