稅務稽查的功能、問題及完善路徑研究

　　摘要：稅務稽查是稅收的重要環節，稅收越發展，稽查越重要。目前，我國稅務稽查工作存在著很多問題和不足，這將直接影響中國整體稅務工作的協調發展和國家稅收的保全。因此，研究稅務稽查的完善路徑對于我們構建和諧稅收具有重要的理論和實踐意義。
　　關鍵詞：稅務稽查；功能；問題；對策
　　稅務稽查是稅收征收管理工作中的重要一環，通過稅務稽查可以維護稅收法律的嚴肅性和正常的稅收秩序，打擊各種偷逃稅收的行為，提高整個社會的納稅遵從度，保證國家稅收職能的全面實現。
　　一、稅務稽查的功能
　　1.強化稅務稽查是搞好稅收征管工作的重要一環。一方面，納稅申報的質量、數量要靠稅務稽查來檢測，另一方面，納稅人不申報，或者偷稅、騙稅等，要通過稅務稽查去查處。因此，稅務稽查有助于稅務機關及時、全面地掌握納稅申報的情況，查處稅收違法行為，督促納稅人自覺依法申報納稅。健全的稅務稽查體系是稅收征管工作得以正常有效運轉的重要保證，也是促進公民自覺納稅觀念形成，最大限度地縮小納稅人應納稅款與實納稅款之間的差額，確保稅收收入的重要手段。
　　2.強化稅務稽查是維護稅收秩序的“殺手锏”。當前稅收執行形勢十分嚴峻，各種違反稅法的違法犯罪行為時有發生。犯罪手段日益多樣，涉稅違法金額日益增多，面對如此猖獗的稅收違法犯罪行為，單靠抓幾個案子，搞幾次專項打擊，是不能從根本上解決問題的。只有健全稅務稽查體系，形成有效機制，才能使稽查工作在維護稅法尊嚴、營造良好稅收環境中發揮其他征管手段無法替代的重要作用，為維護稅收秩序提供良好保障。
　　3.強化稅務稽查是促進公平競爭的重要保障。稅收違法犯罪行為的存在，不僅造成國家稅款的流失，破壞稅收秩序，更為嚴重的是對社會主義市場經濟秩序造成嚴重的危害。一部分納稅人通過偷、騙稅“發財致富”，這就侵害了依法經營、照章納稅者的合法利益，破壞了公平稅負的原則和公平競爭的環境，干擾了社會主義市場經濟的健康發展。因此，健全稅務稽查體系對于保證稅收法令的正確貫徹實施，促進公平競爭，保護合法經營，具有重要意義。
　　二、稅務稽查存在的問題
　　1.稅務稽查內部制約性不強，缺乏嚴格的監督機制。稅務稽查是稅務機關對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱，它主要包含選案、實施、審理、執行等四個部分。當前，稅務稽查內部制約機制還不夠完善，稽查目標的盲目性及執法隨意性的現狀表明稽查行為不規范，稽查規程有待完善。其問題主要表現在以下幾個方面：
　　首先，選案職能不夠規范。當前，稅務系統絕大多數案件仍要通過人工篩選、群眾舉報或上級交辦，使稽查對象主要還是憑稽查人員的主觀意愿來確定，而且選案往往圍繞收入任務進行，缺乏一套科學合理的程序和有效嚴密的監督制約機制，沒有做到選案權與檢查權的分離。
　　其次，稽查的實施環節存在問題?，F行稽查模式，由于稽查機構的設置和分工不合理，部分稅務稽查工作由征管部門進行，稽查局將主要力量放在大案、要案的稽查上，沒有體現稅收征管和稽查分離的原則，征管與稽查存在大量的重復與交叉的部分，即使是在稽查內部職能科室之間，也存在交叉的地方。
　　再次，審理職能沒有充分發揮。審理部門職能得不到充分發揮，主要原因如下：一是稅務稽查人員對審理工作認識不足，認為審理案件要花大量時間，影響工作進度；二是一些稽查人員因收人情稅、關系稅或擅自減免稅等原因，不敢把稽查資料交審理部門去審理，怕捅出亂子；三是一些審理人員怕傷害同事之間的感情而不對檢查科移交來的資料進行認真的審核和研究。
　　最后，稅務稽查處理執行工作難度大。根據《征管法》規定，稅務處理決定一經稅務機關做出，即已發生法律效力，應該立即執行，逾期不履行的，稅務機關將采取稅收保全、強制執行措施。但當前稅務稽查執行部門在對檢查部門無法收回的類似“死欠”的稅款采取稅收保全、強制執行措施時，往往勢單力??；且稅務部門也缺乏相應的司法保障，加之一些“死欠”單位的確貧窮潦倒，所以檢查部門無可奈何的事情，執行部門顯然也是無能為力了。
　　2.稅務稽查的法律保障不健全，影響執法效果。目前稅務稽查工作可依據的法律有《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則、《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國行政處罰法》等，在這些法規中對稽查案件中的違章行為如何罰，罰多少及處罰量化依據沒有進行明確的規定，這其中的自由裁量權過大，缺乏剛性。沒有嚴密的法律作為執法的依據，稅收稽查就不可能實現預期的工作目的。而我國目前還沒有形成良好的稅收稽查法律環境。稅收司法體系的不健全，嚴重影響著稅務司法的嚴肅性和準確性。有關數據顯示，在全國發生的涉稅訴訟案件中，稅務機關勝訴的只有l5%、敗訴的有32%、撤訴的有53%。稅務機關敗訴的主要原因就是不按稅法程序辦事，濫用職權。［1］
　　3.稅務稽查工作隊伍素質有待提高。首先，稅務稽查人員專業能力不強。稅務稽查是一個需要運用知識和經驗進行判斷的專業，其工作成效直接與稅務稽查人員的專業能力相關。當前，我國稅務稽查人員專業能力不強主要體現在：一是科班出身的專業人士普遍缺乏；二是高學歷人才普遍偏少；三是靠人情內部招考人數比重過高；四是專業進一步學習的熱情普遍不高、氛圍不濃；五是工作方法單一，主要靠經驗判斷。
　　其次，稅務稽查人員的責任心不強和職業道德水平不高?；槭且环N專業性和技術性都較強的職業，需要一套系統的職業道德標準來指導、約束和規范稽查工作。但僅有這些規則和制度是不夠的，關鍵是稽查人員的責任心要強、職業道德水平要高。部分稅務稽查人員政治思想素質不高，法紀觀念不強，廉政意識淡薄，在稅務稽查過程中搞“人情稽查”，說情風嚴重，致使執法檢查中途“流產”。
　　再次，尚未建立稽查獎懲機制。做好稽查隊伍的管理，光靠提高人員素質是不夠的，還要開發有效的獎懲機制，強化監督制約。缺乏有效的激勵機制，不能促進稽查工作規范化，更不用說提高稽查力度了。
　　三、完善我國稅務稽查的路徑選擇
　　1.健全稽查管理監控體系，完善稽查內部制約機制。首先要規范執法行為，完善內部監控機制，切實加強對稽查“四個環節”的監督制約。選案環節，盡可能使用計算機選案，避免傳統人工選案的隨意性。盡快實現各級稽查部門的電腦與征收部門的電腦聯網，全面提升稅源監管稽查能力和水平，使稽查選案部門能及時掌握納稅人稅收征管情況，重新設計稅務檢查選案制度，把人的主動性和計算機的客觀公正性有機結合起來，既避免傳統人工選案的隨意性，又避免單純計算機選案缺乏針對性的缺陷。檢查環節，實行稅務案件抽查、復查制度，合理分配稽查案件，減少低效的重復稽查工作；同時執行中嚴格履行回避制度。審理部門要改變過去工作流于形式的毛病，真正地履行起審理監控職能，對檢查科移送的資料證據不完整就要求他們及時補正，對檢查部門定性不準確的地方敢于否認并提出自己的意見。應按照《稅務稽查工作規程》規定，取消檢查科對《稅收處理決定書》的執行權，把它歸于執行部門。對檢查的考核標準應該以其執行政策是否到位、檢查的廣度和深度如何以及檢查戶數的多少等綜合指標來論其功績。合理劃分稽查內部各科室之間的職能，防止交叉重復現象的出現。［2］最后是稅務稽查案卷管理。稅務稽查案卷管理是稅務稽查的最后階段。通過對稅務稽查資料的整理舊檔，可以總結工作、積累經驗，為今后的稽查工作搞好基礎。稅務稽查案卷立卷，主要內容包括工作報告和來往文書。稅務稽查案卷應當按照稽查對象分別裝訂立卷，統一編號，做到資料齊全，順序規范，目錄清晰。其保管期限分為永久卷、長期卷、短期卷三種。案卷超期后的處理要按照審批制度，經過本機關負責人審批后銷毀，并編制檔案銷毀清冊。
　　其次要完善稽查監督機制，增強稽查工作的透明性。不斷拓寬監督制約渠道，建立上下級之間的縱向監督、不同部門之間的橫向監督、稽查部門內部監督和社會外部監督并舉的監督機制。要完善稽查執法責任追究制度，形成有效的稽查監督制約機制。積極推行案件復查和錯案追究制度。各級稅務機關應對一定比例的案件進行復查，發現有執行政策錯誤或其他不廉潔行為的，應追究有關人員的責任，以達到監督制約作用。
　　2.加強稅務稽查的法律保障，加大處罰力度。首先要提高稅收執法水平，加快稅收法制建設。減少法律盲區和漏洞，通過細化法律條款，增加稅法的可操作性，強化稅收稽查行政協助的法律要求，以法律的形式規定稅收稽查行政協助的對象、協助的范圍、協助的內容和相應的法律責任，保護稅收稽查工作順利進行。
　　其次要研究制訂專門的稅收稽查法。詳細規定稅收稽查的權利、職責及各方的權利和義務、實施稅收稽查的必經法律程序、稅收稽查的技術方法、電子化稅務稽查、網絡商業稅收稽查、稅收稽查的行政協助、稅收稽查的處罰措施及稽查結果的司法保衛等。徹底改變目前稅收稽查法法律依據不足，執法剛性不強，司法保衛不力的現狀。
　　最后要進一步完善稅收征管法。盡快出臺一些具體的稅收征管程序和措施，尤其是稅收保全和強制執行的實施辦法。同時結合國外經驗，建立并完善稅收司法保衛體系，逐步建立稅務警察、稅務法院和檢察院。即使不設獨立的機構，也應在稅務機關內部設立專門的機構，賦予其相應的強制執行權，從而強化稅收保衛和對偷漏稅案件的審理、處罰工作。
　　3.加強稅務稽查隊伍建設。首先要提高思想政治素質。努力培養稽查干部的職業道德意識。通過加強思想教育工作，樹立稽查干部正確的人生觀和價值觀，形成積極向上的良好風氣，自覺抵御各種不正之風，使稽查干部有嚴格執法和公正執法的觀念。應當堅持“兩手抓”的方針，兩手都要過硬。公正執法，實事求是，既堅決維護國家利益和稅收法律尊嚴，又充分尊重和保護納稅人正當權益，是社會主義法制的根本要求，同時也是改進稅務形象、密切征納關系的重要措施。確立“納稅人合法權益無小事”的行為準則和“一切權力屬于人民”、“法律至上”、“法律面前人人平等”、“保障相對人權利”、“以程序公正實現實體公正”、“先取證后裁決”、“無罪推定”以及“公正、公平”等現代法治精神和原則，確保切實端正思想認識，改進執法作風。
　　其次要加強稅務稽查人員業務技能。主要包括：（1）具有較高的政策水平，熟悉和正確運用各項財政稅收政策和法規。只有熟悉掌握才能運用自如，才能判定納稅人存在何種錯誤，偷逃了多少稅款，該給予行政制裁還是追究刑事責任，以恰當、適宜地處理各種稅收違法行為。（2）掌握和熟悉財會業務知識。稅務稽查涉及到各行各業的企事業單位，其會計核算和賬務處理不盡相同，稅務稽查人員不僅要看懂而且還要從中發現問題。因此掌握和熟悉全面系統的財會業務知識是稅務稽查人員的基本功。（3）力求做到“三會、四熟、五掌握”?！叭龝笔侵笗醇{稅申報表和會計報表，會看會計賬簿和會計憑證，會計算應納稅額；“四熟”是指熟悉各層次的稅收法律制度，熟悉企業的會計處理辦法，熟悉企業的生產經營狀況，熟悉企業的納稅和扣繳稅款情況；“五掌握”是指掌握納稅人的生產銷售情況，成本核算和利潤分配情況，稅源大小及其變化情況，資金來源與運用情況，各期應納或應繳稅款及其變化情況。
　　最后要用激勵機制搞好稅務稽查隊伍的建設。稅務稽查機關內部應引進激勵機制，堅持獎罰分明，堅持個人收入與稽查業績掛鉤，充分調動稽查人員的積極性。可運用信息經濟學理論，把稅務機關與稽查員之間的傳統聘用關系設計為委托——代理聘用關系，通過建立一個信息不對稱情況下的委托——代理激勵聘用合同，促使稽查員個人利益與稅務機關利益一致，從而增強稅收稽查的力度。［3］
　　參考文獻：
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　　［3］ 殷國璽.稅收稽查博弈與委托——代理模式創新［J］.南京審計學院學報，2005，（4