廣西地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)問題的研究

摘要：廣西地勘行業(yè)編外人員的管理是每個(gè)地勘單位不得不面

對(duì)的問題，目前，我區(qū)地勘行業(yè)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和事業(yè)單位改革分類、社會(huì)矛盾增多的特殊時(shí)期，由于企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的地勘事業(yè)單位管理模式缺乏法律政策依據(jù)，缺乏法律保障，編外人員的管理存在著諸多問題，如何解決和規(guī)范我區(qū)地勘行業(yè)編外人員的問題，勢(shì)必將影響下一步改革的成效。

筆者從地勘行業(yè)編外人員定義和概述入手，闡述編外人員與編內(nèi)人員區(qū)別，在分析廣西地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出現(xiàn)階段我區(qū)地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)的不足之處，深入剖析存在問題形成的原因，提出解決編外人員合法權(quán)益保護(hù)問題的幾點(diǎn)建議，著重探討能夠從立法、司法和實(shí)踐中更好保護(hù)編外人員權(quán)益的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地勘行業(yè) 編外人員 法律保護(hù)

1 編外人員的話語內(nèi)涵：以地勘行業(yè)為例

1.1 地勘編外人員的定義

1.1.1 地勘單位屬性

廣西地勘行業(yè)的地勘單位原隸屬于中央部委，是獨(dú)立的全民所有制事業(yè)單位，絕大部分是縣處級(jí)，分布在廣西幾大城市，國務(wù)院辦公廳1999年國辦發(fā)[1999]37號(hào)文《地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》規(guī)定，“為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制進(jìn)行改革，除保障國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作外，整個(gè)隊(duì)伍逐步并最終實(shí)行企業(yè)化管理。將原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市的地質(zhì)勘查單位統(tǒng)一劃歸到各省、自治區(qū)、直轄市，由省級(jí)人民政府國土資源主管部門歸口管理，并逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?/p>

地勘行業(yè)的野外地勘事業(yè)單位性質(zhì)，是一個(gè)非常特殊的過渡體制，它雖然戴著事業(yè)單位的帽子，其管理模式卻是走企業(yè)的路?，F(xiàn)階段，國家通過編制管理實(shí)現(xiàn)對(duì)廣西地勘事業(yè)單位人員的調(diào)配和資源控制。

1.1.2 地勘行業(yè)編外人員定義

1996年10月9日，勞動(dòng)部辦公廳以勞辦發(fā)[1996]215號(hào)《關(guān)于臨時(shí)工的用工形式是否存在等問題的請(qǐng)示》的復(fù)函中明確指出：“《勞動(dòng)法》實(shí)施后，所有用人單位與職工全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，在用人單位各類職工享有的權(quán)利是一樣的，因此，過去意義上相對(duì)于正式工而言的臨時(shí)工已經(jīng)不復(fù)存在，用人單位在臨時(shí)性崗位上用工，可以在勞動(dòng)合同期限上有所區(qū)別?！边@就意味著，勞動(dòng)法實(shí)施以后，臨時(shí)工的概念已經(jīng)不再存在了，據(jù)此，從法律層面看，《勞動(dòng)法》的出臺(tái)，就不應(yīng)該再有外聘工、臨時(shí)工、合同工等概念?，F(xiàn)實(shí)中，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的地勘事業(yè)單位還是受到編制制度制約，很大程度上也是用有無編制來區(qū)分待遇。綜上所述，地勘單位人員的分類實(shí)際上就是二種性質(zhì)不同的隊(duì)伍構(gòu)成，一是編制內(nèi)人員（簡(jiǎn)稱編制職工），二是編制外人員（簡(jiǎn)稱編外人員）。

編制職工，也就是造冊(cè)報(bào)給廣西區(qū)編制辦審批備案的人員，相當(dāng)于傳統(tǒng)的正式固定工、正式合同制工人；編外人員，也就是在國家計(jì)劃外，非經(jīng)區(qū)編制辦備案，由單位內(nèi)部自行招收聘用，尚未辦理編制手續(xù)的人員，包括：①新聘用接收的大中專畢業(yè)生；②聘用后勤崗位工作人員；③地勘單位二層機(jī)構(gòu)聘用的工作人員；④借調(diào)其他單位在編人員；⑤勞務(wù)派遣人員和人事代理人員；⑥返聘退休退養(yǎng)或下崗人員；⑦非全日制工作人員。

由于地勘行業(yè)事業(yè)單位的特殊性，上述編外人員的管理方式多種多樣，有參照事業(yè)單位聘用制度管理，也有參照企業(yè)單位勞動(dòng)合同管理，但更多還是實(shí)行內(nèi)部簡(jiǎn)易聘用辦法，由此引起編外人員與編制職工在各方面的嚴(yán)重不對(duì)等。鑒于返聘人員、外聘零工和非全日制小時(shí)工等在工作時(shí)間和工作內(nèi)容的非正常性，返聘人員中幾乎全部是帶編的領(lǐng)取雙重報(bào)酬的人員，非全日制人員也是零星的工作、階段性報(bào)酬的人員居多，本文編外人員不包括這兩小類作為研究對(duì)象。

1.2 編外人員與編內(nèi)職工的區(qū)別

由于多方因素的影響，編外人員在用工制度、薪酬待遇、崗位分配、社會(huì)保障、社會(huì)地位、民主政治等方面與編內(nèi)職工相比存在較大差異。雖然，地勘行業(yè)的事業(yè)單位沒有象其他單位那樣做的有違天理，但編外人員在政治上、經(jīng)濟(jì)上、地位上的待遇與編制職工還是有較大區(qū)別的，在這二個(gè)相互對(duì)立或者排斥的群體里面，公平正義法理幾乎被歪曲，“同工同酬”、“多勞多得”等用工法則被踐踏，“一視同仁”、“認(rèn)事不認(rèn)人”的管理理念得不到充分體現(xiàn)。

政治上：無法加入工會(huì)組織或其他社會(huì)團(tuán)體，無法參與單位經(jīng)營(yíng)決策；在選擇崗位和職業(yè)方面，習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者直接支配，無法參與競(jìng)爭(zhēng)上崗與公平擇優(yōu)；力量對(duì)比方面，經(jīng)常處于劣勢(shì)，無法通過合法渠道維護(hù)權(quán)益，容易躁動(dòng)而采取不理智行為，如群訪等。

經(jīng)濟(jì)上：薪酬待遇低，勞保福利差，社會(huì)保障少。編外人員因?yàn)閷儆诒締挝蛔云福瑒诒９べY福利待遇大多數(shù)由單位自定政策來調(diào)整，工資來源渠道出自單位經(jīng)費(fèi)，與國家財(cái)政沒有關(guān)系，所以，編外人員的待遇相比編制人員來說，相對(duì)會(huì)少得多。

社會(huì)地位上：普遍感覺低人一等，客觀上有種身份歧視的氛圍，屬于單位防范對(duì)象。編外人員有參加社會(huì)公益活動(dòng)或者學(xué)術(shù)活動(dòng)時(shí)，所需要付出的努力和費(fèi)用要比編制職工大很多，很少有機(jī)會(huì)接受職業(yè)技能培訓(xùn)。

1.3 地勘行業(yè)編外人員的特點(diǎn)

在廣西地勘行業(yè)，編外人員有部分屬于輔助性公益崗位，但更多是在專業(yè)技術(shù)崗位上需要，特別是地質(zhì)專業(yè)人才，由于編制人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足工作需要，就產(chǎn)生了大量的編外專業(yè)人才。因此，編外人員的崗位概念延伸到了經(jīng)常性的主要的關(guān)鍵性的技術(shù)崗位上，這是地勘行業(yè)編外人員的最大特點(diǎn)。除了這，還有以下幾點(diǎn)：

①編外用工手續(xù)不完備，政策不統(tǒng)一。沒有報(bào)批程序，沒有用工把關(guān)口，各自為政。②編外人員聘用主體層次多樣，有主管部門聘用、單位聘用，也有單位下層機(jī)構(gòu)聘用。不管聘用層次如何，地勘單位必須對(duì)最終結(jié)果負(fù)有連帶責(zé)任。③編外人員簽訂合同情況千差萬別，有的簽訂勞務(wù)合同，有的簽訂聘用合同，有的簽訂勞動(dòng)合同，有的簽訂簡(jiǎn)明聘用協(xié)議書。有的什么都不簽訂，只是口頭承諾。④編外人員用工程序和單位制度本身或多或少存在違反《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》的情況。⑤編外人員本身的人際關(guān)系復(fù)雜。地勘單位聘用的編外人員中，不乏通過人情關(guān)系、照顧性安置家屬、職工子女的因素，這也是占主流的。

2 地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、問題及成因分析

2.1 地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)的基本情況

目前，廣西地勘行業(yè)中以工程勘探為主的單位有17家，受地質(zhì)市場(chǎng)和多種經(jīng)營(yíng)大環(huán)境因素影響，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)頻繁，從業(yè)人數(shù)約3860人，其中編外人員1100人；13家以地質(zhì)找礦專業(yè)為主的地質(zhì)類單位，勘查項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)比較穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益整體持續(xù)增長(zhǎng)，從業(yè)人數(shù)約2110人，其中編外人員985人；還有9家屬于單純管理基地，沒有經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，從業(yè)人數(shù)約1240人，其中編外人員不到300人。2011年底，廣西地礦局正式編制職工7210人，離退休人員10840人，編外人員2374人，編外人員占在編職工比重為33%。

從崗位性質(zhì)看，編外人員中，管理崗位648人，占28%，主要分布在工勘施工單位，如項(xiàng)目經(jīng)理、部門經(jīng)理等，不拘一格用人才，唯人才論，編外編內(nèi)基本一個(gè)樣；工勤崗位100人，占4%，主要分布在單純基地型、綜合型的地勘單位，如保安、司機(jī)、綠化清潔工等；專業(yè)技術(shù)崗位1626人，占68%，主要分布在專業(yè)地勘單位，如地質(zhì)類、建筑類專業(yè)人員。

從文化程度看，大專學(xué)歷以上編外人員1613人，占68%。

從年齡結(jié)構(gòu)看，35歲以下編外人員1684人，占71%。

2011年，我對(duì)廣西整個(gè)地勘單位的勞動(dòng)人事情況進(jìn)行調(diào)研，為便于分析，現(xiàn)將其中關(guān)于編外人員合法權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀部分總結(jié)如下：

①合同簽訂情況。合同協(xié)議簽訂率雖有提高，但勞動(dòng)用工不簽合同、合同不規(guī)范的情況仍然普遍存在。地勘行業(yè)事業(yè)單位由于事業(yè)體制企業(yè)管理的雙軌制，在勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)上存在多種多樣的方式，根據(jù)調(diào)查，簽訂勞動(dòng)合同的有119人，占5%；簽訂聘用合同的有356人，占15%；簽訂聘用協(xié)議的有1614人，占68%；不簽訂勞動(dòng)合同和協(xié)議的有285人，占12%。

②勞動(dòng)工資報(bào)酬支付情況。編外人員的工資支付與核算，都嚴(yán)格執(zhí)行聘用合同條款或協(xié)議，長(zhǎng)期以來，除了些許二級(jí)單位所聘用的編外人員外，基本都是按時(shí)結(jié)算并支付工資報(bào)酬的。對(duì)于加班加點(diǎn)工資，根本無法按勞動(dòng)法規(guī)定支付200%或300%工資的，很多單位都是象征性的發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，更多的野外項(xiàng)目人員，工作時(shí)間不定時(shí)，都被單位借口包含在聘用工資費(fèi)用中而被無情蠶吞。關(guān)于工資報(bào)酬中的勞保福利待遇，編外人員標(biāo)準(zhǔn)可謂參差不齊。而在當(dāng)前地勘單位，低工資高福利是編制職工收入的真正內(nèi)涵。長(zhǎng)期以來，特別是近幾年礦權(quán)發(fā)展以來，編制職工基本工資收入只占總收入的五分之一左右，可見其他工資性費(fèi)用包括勞保福利、效益工資、項(xiàng)目獎(jiǎng)金等在工資構(gòu)成中比重是多高了。而這些項(xiàng)目待遇，編外人員是可望不可及了，表現(xiàn)突出的，單位給予50%效益工資、項(xiàng)目獎(jiǎng)金，加上過節(jié)慰問補(bǔ)貼，收入也不錯(cuò)，更多的其他編外人員，能夠領(lǐng)到10-20%勞保福利就已經(jīng)很好了，甚至很多協(xié)議書都是明確規(guī)定：不享受單位其他工資福利補(bǔ)貼待遇，這是往死里說的，沒有通融的余地。

③平等就業(yè)和自主擇業(yè)情況。地勘事業(yè)單位編外人員的使用原因和聘用手續(xù)多種多樣，總的原則是自由協(xié)商、雙向選擇用工。鑒于商業(yè)經(jīng)營(yíng)秘密以及地質(zhì)成果密級(jí)設(shè)置不同，在一些重要崗位用人上，編外人員還是受到限制的。比如重大型項(xiàng)目報(bào)告的最后編寫、地質(zhì)報(bào)告、礦權(quán)報(bào)告歸檔保管等，一般不允許編外人員涉及。由于崗位需求專業(yè)的特殊性以及編外人員自身素質(zhì)，編外人員中有30%以下的人員被指定專門崗位，由不得自己選擇，當(dāng)然，安排崗位前較好的溝通和協(xié)商還是必須的。

④教育培訓(xùn)情況：廣西地勘行業(yè)職工培訓(xùn)管理權(quán)限已下放到地勘事業(yè)單位，由每個(gè)地勘單位根據(jù)工作需要以及項(xiàng)目要求，作出參培計(jì)劃。編制職工，把崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、學(xué)歷教育培訓(xùn)作為職業(yè)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。事實(shí)上，編制職工在地勘行業(yè)受到再教育或接受新知識(shí)方面的繼續(xù)教育機(jī)會(huì)是很多的，每個(gè)職工年平均都有2-3次的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，這對(duì)于提高職工素質(zhì)是個(gè)非常好的途徑。而對(duì)于編外人員而言，卻是別有洞天，接受教育培訓(xùn)受到很多條件制約，一是培訓(xùn)時(shí)間按事假處理不發(fā)工資，二是崗位空缺不得，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑。用人單位往往考慮到今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要以及編外人員流動(dòng)性、不穩(wěn)定性較為明顯的特點(diǎn)，一般不把新技術(shù)提高這種教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)給予編外人員。

⑤休息休假情況：地勘行業(yè)是艱苦行業(yè)，很多崗位是野外一線作業(yè)，在休息休假這方面，根本無法執(zhí)行法律規(guī)定。對(duì)于編外人員來說，加班加點(diǎn)是家常便飯的。編外人員中，每天工作8小時(shí)以內(nèi)的不多，除了管理層次人員，其他崗位一般都要超時(shí)工作的。

⑥社會(huì)保險(xiǎn)情況：廣西地勘行業(yè)編外人員社會(huì)保險(xiǎn)體系基本形成，全部險(xiǎn)種屬地參加。從受益角度出發(fā)，編外人員最希望參加養(yǎng)老、醫(yī)療二大保險(xiǎn)，但實(shí)際操作中，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)一直以來是行業(yè)內(nèi)部統(tǒng)籌，況且根據(jù)區(qū)政府處理意見，廣西地勘行業(yè)事業(yè)單位工作人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有開展前，可以不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，在編制職工都不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，地勘單位很少單位愿意為編外人員繳納成本最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)，即使有單位同意繳納，也是參加勞動(dòng)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這部份人員所占比例不到10%。至于醫(yī)療保險(xiǎn)，一般都會(huì)參加，參保率達(dá)到100%，其他工傷、失業(yè)、生育等保險(xiǎn)都是有選擇性的參加，并且大多數(shù)是以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)定的最低基數(shù)繳納。

2.2 地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)存在的問題

《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》已經(jīng)實(shí)施多年，我局地勘單位大量使用編外人員也有好幾年時(shí)間了，在實(shí)踐中，編外人員合法權(quán)益的保護(hù)不足卻存在著許多不盡人意地方，鑒于地勘單位雙重體制、部門趨利性、編外人員適用法律偏差、和具體政策的缺失，地勘單位侵害編外人員合法權(quán)益的情況普遍存在，有些地方甚至還發(fā)生了一些與立法思維受到損害的情況。

2.2.1 勞動(dòng)關(guān)系存在方式表現(xiàn)多樣化

在實(shí)踐中，許多編外人員不能得到平等保護(hù)，受到各種歧視待遇。對(duì)于編外人員的管理，作為地勘行業(yè)主管局，從屬地化管理以來就沒有專門政策，只是在一些勞動(dòng)人事改革制度中，簡(jiǎn)單籠統(tǒng)一句“依法用工”帶過。因此，全區(qū)地勘單位在編外人員的管理上就有所差別，對(duì)編外人員采取確立勞動(dòng)人事關(guān)系的方式也多種多樣，常見的有勞動(dòng)合同、聘用合同、單位內(nèi)部勞動(dòng)合同（也稱簡(jiǎn)易勞動(dòng)合同）、單位內(nèi)部聘用合同（也稱簡(jiǎn)易聘用合同）、簡(jiǎn)易聘用協(xié)議書等幾種方式。

2.2.2 勞動(dòng)報(bào)酬給付沒有政策依據(jù)，隨意性強(qiáng)，同工不同酬

《勞動(dòng)合同法》諸多條款規(guī)定從本質(zhì)上解決勞動(dòng)成本過低問題，加強(qiáng)了對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的保護(hù)。近年來，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的導(dǎo)引下，地勘單位因人頭費(fèi)撥款不足，以致過分追求經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本不斷探低，如試用期內(nèi)廉價(jià)使用編外人員，大量使用勞務(wù)派遣工、非全日制工，承包經(jīng)營(yíng)等。勞動(dòng)報(bào)酬的支付隨意性強(qiáng)，完全無視簽訂的勞動(dòng)合同條款，極大損害編外人員勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益。

2.2.3 編外人員的用工主體和審批程序缺乏科學(xué)規(guī)范

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地勘單位使用編外人員有一定隨意性，大量的編外人員用工沒有經(jīng)過相關(guān)部門的審批，自行聘用情況普遍存在，特別是二層實(shí)體作為用工主體的現(xiàn)象很普遍，同時(shí)主管局有關(guān)部門對(duì)使用編外人員的審批也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

2.2.4 編外人員待遇標(biāo)準(zhǔn)和列支辦法缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

地勘單位中的編外人員，不屬于廣西區(qū)編辦、財(cái)政廳核定的社會(huì)用工和納入部門預(yù)算的臨時(shí)工，國家缺乏編外人員統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)，所以話事權(quán)都在單位，造成編外人員實(shí)際支出待遇水平差異較大，費(fèi)用列支方式多樣，資金的使用也很難按照法律的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理，甚至存在很多“黑工”，每月的工資費(fèi)用通過各種票據(jù)進(jìn)行開支。

2.2.5 編外人員組織化程度低并且自我維權(quán)能力較弱

編外人員由于臨時(shí)性、流動(dòng)性特點(diǎn)，本身組織程度就低，加上工會(huì)組織拒之門外，無法加入正式團(tuán)體，使編外人員缺乏利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)的渠道和載體，在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，無法通過集體的力量，更好地維護(hù)自己的利益。

2.2.6 事業(yè)單位人事制度改革消極對(duì)待編外人員

當(dāng)前，單位的很多制度和陋習(xí)隨著全區(qū)事業(yè)單位人事制度改革一起牽動(dòng)起來，這些遺留問題就全部暴露出來，從分類改革、崗位設(shè)置、績(jī)效工資考評(píng)管理對(duì)編外人員的排除，不納入調(diào)整實(shí)施人員范圍，使得本來就矛盾重重，編制內(nèi)外緊張的局面更加憂患交加，從而引起編制職工掌控的決策層對(duì)編外人員利益的重新打壓，造成編外人員合法權(quán)益不同程度受損。

2.3 地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)缺失的原因

2.3.1 編外人員的合法權(quán)益缺乏法律法規(guī)的有效保護(hù)

隨著我局經(jīng)濟(jì)的多方位發(fā)展，靈活用工形式增多，用工主體多樣化，用工形式多樣化，如勞務(wù)派遣用工、非全時(shí)用工、承包工、人事代理工、二層實(shí)體單位用工等。這些新的用工形式在勞動(dòng)法律中沒有規(guī)范或規(guī)范較少，出現(xiàn)了法律的真空。缺乏規(guī)制的結(jié)果就是權(quán)利維護(hù)的缺位。廣西地勘事業(yè)單位對(duì)于編外人員的管理缺乏國家級(jí)的政策依據(jù)，根據(jù)現(xiàn)行國家規(guī)定，目前事業(yè)單位用人體制上只有編制職工的管理規(guī)定，而對(duì)于編外人員，尚無規(guī)定可查，盡管地勘事業(yè)單編外人員可以依據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定來支持合法權(quán)益，但實(shí)際操作中，勞動(dòng)部門對(duì)于事業(yè)單位編外人員的勞動(dòng)爭(zhēng)議往往推拖或直接不予受理，這容易導(dǎo)致地勘事業(yè)單位編外人員的管理失序。

2.3.2 適用于編外人員勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的法律不完善

按桂人辦發(fā)[2005]45號(hào)文件規(guī)定，廣西地勘事業(yè)單位聘用制開始以聘用合同的形式確定事業(yè)單位與職工基本人事關(guān)系，即事業(yè)單位工作人員在本單位的身份屬性通過與單位簽訂聘用合同確定。職工既要通過聘用合同確定其基本人事關(guān)系，又要通過聘用合同明確具體崗位職務(wù)。在實(shí)行聘用制度前，廣西地勘行業(yè)單位曾經(jīng)在1995年勞動(dòng)法出臺(tái)時(shí)，大力推行簽訂勞動(dòng)合同，并且簽訂率達(dá)到90%以上，由于地勘行業(yè)本身體制的原因，現(xiàn)實(shí)中，地勘單位的勞動(dòng)人事關(guān)系似乎是用二種合同形式來反映的，一是勞動(dòng)部門要求的勞動(dòng)合同，二是人事部門要求的聘用合同。所以，對(duì)于二種體制混合生存的地勘單位，其內(nèi)部勞動(dòng)人事關(guān)系究竟由哪個(gè)法律部門來調(diào)整和規(guī)制，卻一直沒有一個(gè)明確的說法。在沒有并軌的時(shí)代，確實(shí)給用人單位帶來規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也給編外人員合法權(quán)益的爭(zhēng)取帶來了阻礙。

2.3.3 保護(hù)編外人員權(quán)益的法律被規(guī)避

《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》已經(jīng)頒布實(shí)施幾年了，在老百姓心里早已根深蒂固，但在現(xiàn)實(shí)中，勞動(dòng)法律遠(yuǎn)沒有達(dá)到神圣不可侵犯的程度，在一些人的心中可有可無、無足輕重。當(dāng)前一個(gè)突出的問題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況比較嚴(yán)重，勞動(dòng)法律的執(zhí)行情況很不樂觀，有相當(dāng)一部分法律、法規(guī)條款沒有很好地執(zhí)行或者說根本不執(zhí)行。地方制訂的各種“土政策”，支持、包庇、縱容本地侵害編外人員合法權(quán)益行為，雖經(jīng)整頓和清理，但地方執(zhí)法機(jī)關(guān)部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象并沒有根本性的改善。勞動(dòng)法律制定出來而得不到有效的實(shí)施，其危害性比沒有法律更甚。

2.3.4 編外人員權(quán)益受損維權(quán)難

編外人員由于法律的缺失，在維權(quán)方面需要付出更大的成本費(fèi)用和精神支撐。網(wǎng)絡(luò)報(bào)道編外人員斷指維權(quán)實(shí)際上是當(dāng)前許多編外人員維權(quán)事實(shí)的縮影，現(xiàn)實(shí)中更多的編外人員則采取忍耐態(tài)度，不像他們那樣以慘烈的方式對(duì)這種不公進(jìn)行抗議。所以，在某種意義上說，法律已經(jīng)規(guī)定的合法權(quán)益，竟然還要通過如此激烈的斗爭(zhēng)方式來討要，這一尷尬局面的出現(xiàn)，折射出維權(quán)機(jī)制嚴(yán)重缺陷。

2.3.5 工會(huì)功能被削弱，喪失維護(hù)和監(jiān)督作用

根據(jù)《中國工會(huì)章程》規(guī)定，編外人員完全可以申請(qǐng)加入工會(huì)組織為工會(huì)會(huì)員，問題是編外人員加入工會(huì)組織后履行會(huì)員義務(wù)的能力不容樂觀。根據(jù)編外人員的實(shí)際情況，要履行好工會(huì)義務(wù)的難度是很大的。如，交納會(huì)費(fèi)，會(huì)增加編外人員的負(fù)擔(dān)。加入工會(huì)后，單位也要負(fù)擔(dān)更多的成本費(fèi)用，其勞保福利應(yīng)該與其他會(huì)員同樣享受，所以，很多單位不同意編外人員加入工會(huì)組織的。實(shí)際操作中，工會(huì)組織形同虛設(shè)，基層工會(huì)組織難以有效組織和代表職工與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商對(duì)話，地勘單位的工會(huì)雖然選舉產(chǎn)生，但仍然愛領(lǐng)導(dǎo)于單位行政黨委一把手，在隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的經(jīng)營(yíng)體制下，工會(huì)很少能真正發(fā)揮作用，致使單位發(fā)生損害編外人員合法權(quán)益問題時(shí)得不到糾正。

3 完善地勘行業(yè)編外人員合法權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

3.1 立法上的對(duì)策

3.1.1 完善勞動(dòng)法律條文，彌補(bǔ)缺陷，增強(qiáng)可操作性

目前，在國家層面還沒有一部專門編外人員法律規(guī)章，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，但筆者并不期待這樣的專項(xiàng)法律出臺(tái)，從一視同仁、法律面前人人平等的法律原則角度出發(fā)，更多的意見是偏向?qū)⒕幫馊藛T納入編制職工同等管理，享受同樣的待遇，適用同樣的法律。

因此，加強(qiáng)與《勞動(dòng)合同法》相關(guān)的立法和司法解釋等工作，使《勞動(dòng)合同法》在實(shí)施過程中更具有操作性。要抓緊全面清理《勞動(dòng)合同法》頒布之前制定的有關(guān)勞動(dòng)合同制度的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對(duì)需要廢止的予以廢止、需要修改的予以修改。這一點(diǎn)對(duì)于廣西地勘行業(yè)是非常重要的，本身地勘事業(yè)單位是帶企業(yè)帽子運(yùn)行，適用的法律就有很大的爭(zhēng)議，如果對(duì)新舊條款的適用不做出明確的規(guī)定，這無疑會(huì)增加編外人員權(quán)益保護(hù)中的困惑。

3.1.2 改革機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老制度與企業(yè)養(yǎng)老制度，逐步合二為一，統(tǒng)一社會(huì)保障制度

2006年廣西地勘事業(yè)單位實(shí)施聘用制度后仍然存在身份壁壘，在單位內(nèi)部，明里說大家都是聘用制工作人員，編制職工是老人老辦法，編外人員是新人新辦法，但事實(shí)上“編內(nèi)”和“編外”待遇差距大，這是事實(shí)也是不公平的。從另外角度說，編制實(shí)質(zhì)上就是鐵飯碗，是退休之后的一種保障，是享受高待遇高福利的身份標(biāo)簽。按《處理意見》規(guī)定，地勘單位停止繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后，編外人員只能參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)比較是有一定差距的，事實(shí)上對(duì)編外人員是一種歧視。

3.1.3 建立勞動(dòng)力機(jī)構(gòu)年檢制度

建立年檢制度和退市機(jī)制，提高勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)和人事代理機(jī)構(gòu)的整體素質(zhì)和綜合服務(wù)能力。著重檢查勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)和人事代理機(jī)構(gòu)的合法性及常規(guī)運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)不合格的，馬上責(zé)令停辦。堅(jiān)持形成常規(guī)性檢查和監(jiān)督，提高資質(zhì)年審條件，杜絕無實(shí)力的勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。

3.2 編外人員權(quán)利保護(hù)機(jī)制的完善對(duì)策

3.2.1 淡化或廢除編制機(jī)制，破除身份壁壘

隨著事業(yè)單位分類改革的不斷深入，我局地勘單位預(yù)測(cè)可能劃分為公益類或企業(yè)化的可能性較大，如繼續(xù)按照原規(guī)定的編制管理的模式將會(huì)越來越受到質(zhì)疑，由于廣西地勘單位受到區(qū)編制的嚴(yán)格控制，短期內(nèi)很難從原有的“按編制管理”向“按事管理”的模式發(fā)展，但在人員管理模式上應(yīng)該考慮淡化甚至廢除編制機(jī)制，全面實(shí)行聘用制，只要能夠嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》，可以按工作量、按崗位需要聘用人員。筆者認(rèn)為，破除干部與工人界線劃分，消除編制職工與編外人員的身份壁壘，這對(duì)編外人員實(shí)施同工同酬同享待遇是有利的。

3.2.2 積極探索編外人員轉(zhuǎn)為編制職工的管理方法

目前，地勘行業(yè)事業(yè)單位對(duì)編外人員的管理一般都采取一年一簽合同的方式，大多數(shù)編外人員甚至可以說是90％以上已經(jīng)被聘了數(shù)年，實(shí)際聘用近10年的也屢見不鮮。因此，依照《勞動(dòng)合同法》第14條規(guī)定：“勞動(dòng)者在該用人單位連續(xù)工作滿十年的；連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同，續(xù)訂勞動(dòng)合同的應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限勞動(dòng)合同?！焙炗啛o固定期限勞動(dòng)合同的編外人員將轉(zhuǎn)化為實(shí)際長(zhǎng)期財(cái)政供養(yǎng)的編制職工。這是理論的認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中編外人員轉(zhuǎn)為編制職工的少之又少，很多地勘單位不會(huì)這樣做。如果繼續(xù)實(shí)行編外人員一年一簽勞動(dòng)合同的話，最短只要兩年時(shí)間，地勘單位便會(huì)多出成千人固定長(zhǎng)期吃“財(cái)政飯”，這不是政府和主管部門愿意看到的現(xiàn)象，所以辦理入編手續(xù)是不可取的。不能入編并不意味不能將待遇職工化，有些地勘單位將編外人員納入編制職工管理，參照編制職工享受同等待遇的做法是值得認(rèn)真思考和探討。

3.2.3 引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共后勤服務(wù)崗位社會(huì)化

加快地勘事業(yè)單位各項(xiàng)改革，對(duì)現(xiàn)有的一些公益性崗位、輔助工作崗位如醫(yī)務(wù)所、子弟學(xué)校、物業(yè)管理等實(shí)行社會(huì)服務(wù)代理，用市場(chǎng)來配置公共服務(wù)，按需要?jiǎng)澣氘?dāng)?shù)亟值佬^(qū)管理，切實(shí)減少聘用編外人員。對(duì)于突發(fā)性、季節(jié)性工作，鼓勵(lì)采用勞務(wù)承包支付勞務(wù)費(fèi)用等形式。

3.2.4 完善勞動(dòng)監(jiān)督機(jī)制

為了規(guī)范地勘單位的用工行為，應(yīng)完善已經(jīng)建立起來的勞動(dòng)用工監(jiān)督機(jī)制。工商、勞動(dòng)人事、稅務(wù)、工會(huì)等部門應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，從單位招用聘用編外人員開始一直到單位法人注銷的全程都應(yīng)做到信息共享。這個(gè)監(jiān)督機(jī)制好似一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，主要工作就是對(duì)那些沒有及時(shí)辦理合法勞動(dòng)用工手續(xù)，沒有依法為員工繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)，以及嚴(yán)重拖欠職工工資等具有侵權(quán)行為的單位提出警告，拒不更正的將不可能在工商部門正常年檢注冊(cè)，沒有及時(shí)處理好職工諸如社會(huì)保險(xiǎn)、工資報(bào)酬、休息休假、住房公積金等問題的單位也不能正常年檢注冊(cè)，隨時(shí)給單位在不合法用工等方面下緊箍咒，及時(shí)提醒單位規(guī)范勞動(dòng)用工行為，保護(hù)好編外人員的合法權(quán)益。

3.2.5 理順內(nèi)部規(guī)章制度，努力營(yíng)造同工同酬、一視同仁的用工氛圍

目前，編內(nèi)編外管理不一、待遇不一的主要原因在于：一方面是編制職工對(duì)既得利益的保守心理在作怪，另一方面也由于地勘事業(yè)單位各種改革措施不完善不到位，總比區(qū)直其他事業(yè)單位改革慢半拍，單位在用人的編制、成本等方面有局限。事業(yè)單位推行聘用制與崗位管理的目的，在于打破計(jì)劃體制下的終身制，打破干部與工人的界限，從制度上搞活地勘事業(yè)單位用人機(jī)制，從制度上體現(xiàn)公平，做到編內(nèi)編外一視同仁，充分發(fā)揮編外人員的積極性。

3.2.6 建立和完善的編外人員利益訴求機(jī)制

作為地勘單位的編外人員，他們具有提高工資待遇、改善工作環(huán)境、維持基本尊嚴(yán)、獲取基本社會(huì)保障等方面的利益訴求渴望。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于沒有一個(gè)組織真正能為自己說話、爭(zhēng)取自身權(quán)益，在單位經(jīng)營(yíng)決策中也缺少編外人員參與，很多涉及員工待遇、福利等大是大非問題方面都沒有話語權(quán)，他們?nèi)狈惩ǖ睦嬖V求渠道。因此，建立和完善合法性、公開性和透明性的利益訴求機(jī)制是刻不容緩的事情，否則將很難解決編外人員不公平和不穩(wěn)定問題，不利于和諧地勘單位的構(gòu)建。

3.2.7 扶正工會(huì)維權(quán)職能，確保編外人員合法權(quán)益不受到損害

《工會(huì)法》以法律的形式將“維護(hù)職工合法權(quán)益”作為工會(huì)的基本職責(zé)明確地固定下來。當(dāng)前，工會(huì)的生存基礎(chǔ)和工作動(dòng)力不在于職工的認(rèn)同而在于行政的支持和上級(jí)的認(rèn)可，所以無法要求工會(huì)為編外人員開展權(quán)益受到損害的有效維權(quán)活動(dòng)。單位的領(lǐng)導(dǎo)人員或部分職能部門負(fù)責(zé)人不但能加入工會(huì)，而且在很大程度上控制了工會(huì)。在編外人員中建立工會(huì)組織允許加入工會(huì)，不僅可以維護(hù)編外人員最基本的合法權(quán)益，而且能使工會(huì)成為編外人員最有力的保護(hù)神。所以，工會(huì)維權(quán)是編外人員合法權(quán)益保護(hù)的重要一環(huán)，如果這一環(huán)缺失，對(duì)編外人員權(quán)益的保護(hù)就會(huì)造成無法彌補(bǔ)的損失。

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作者簡(jiǎn)介：

李靜初（1969-），男，廣西欽州人。研究方向?yàn)閯趧?dòng)人事經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)。