公共服務理論的發展歷程研究

中圖分類號：G812 文獻標識：A 文章編號：1009-9328（2012）10-000-01

摘 要 公共服務從提出開始，一直是政府的重要課題，從單純維護公共機構運轉功能，到關注民主需求，再到公共利益為主，直到現在全世界普遍認可的新公共服務理論，公共服務理論的演變一直是與經濟環境聯系在一起的，研究公共服務理論發展歷程有助于掌握其理論精髓，在實際運用和政府職能改革中把握方向。

關鍵詞 公共服務 理論 發展

一、前言

公共服務是一項世界性課題和歷史性課題，自提出以來就被看成是政府發揮職能的核心問題。在相關概念和性質的界定上，無論是在西方還是在我國一直存在著爭議，但也達成了一些共識，形成了不同的流派，可以肯定的是公共服務理論的產生和發展一直伴隨著世界經濟秩序變化而變化，兩者緊密聯系在一起。

二、公共服務的概念和含義

理論界公認的“公共服務”的概念定義是由1912年法國公法學者萊昂·狄驥明確提出，他指出：“現代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括：即，那些事實上掌握著權力的人并不享有行使公共權力的某種主觀權利；而恰恰相反，他們負有使用其手中的權力來組織公共服務，并保障和支配公共服務進行的義務[1]。狄驥這樣來定義公共服務：“對一項公共服務可以給出如下定義：任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以 規范和控制的活動，就是一項公共服務，它具有除非通過政府干預，則便不能得到保障的特征[2]”。

三、公共服務理論的發展

公共服務理論大體經歷了三個歷史發展階段，分別是社會政策學派與公法研究階段、公共經濟學研究階段、新公共管理研究階段和新公共服務研究階段。

（一）自由競爭市場經濟后期——社會政策學派與公法研究階段

19世紀后半葉，德國社會政策學派的杰出代表瓦格納極力主張財政的社會政策作用。他認為政府除了具有維護市場經濟正常運作的作用以外，還具有增強社會文化和福利的作用。他強調公共支出具有生產性，并初步提出了“公共服務”的新概念。在社會政策學派與公法研究階段，主要從國家政府政策的社會文化與福利意義，以及公共服務的公法意義的角度出發，使政府首次獲得了干預市場的“入場券”。

（二）公共物品的理論

二戰后，西方國家的經濟進入到嚴重的經濟危機時期，長期占據西方經濟學主流地位的是以薩繆爾森為代表的新古典綜合學派，1954年，新古典綜合學派的代表薩繆爾森首次提出了“公共產品”的明確定義。政府提供公共產品與公共服務具有提高市場效率、實現社會平等和穩定經濟三個重要作用。

混合經濟時期，政府職能包括提供所有公共產品，即包括核心公共產品、混合公共產品和部分私人產品。20世紀50、60年代，西方國家基本形成了完備的公共服務制度體系，建立了以提供公共產品和公共服務為基礎的公共服務型政府[3]。

（三）新公共管理理論

新公共管理作為一種國際性思潮，發軔于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴展到其他發達國家乃至全世界。歸納起來，約有下列背景：質疑大有為政府的理念；不滿傳統公共管理之政治控制行政的觀念；批評官僚體制不符民主的要求與缺乏效率的陳疴。西方國家新公共管理的理論架構主要吸納了兩個基本理論：（私人企業）管理理論和經濟學理論。

新公共管理的內容相當豐富，它們全都是以市場化和企業化管理作為其核心理念，呈現出一定的弊端。進入20世紀八九十年代以來，由羅伯特·登哈特提出的新公共服務理論代表了公共行政理論一種新的發展趨向。

（四）新公共服務理論

新公共服務把個人看作是在自治過程中扮演更積極作用的分享者。因此，他們提出了“公民優先”的理念。“公民優先”理念認識到把公民當成顧客的局限性，顧客基本上關注的是他的期望和以及這些需求如何能迅速得到滿足，而公民關注的是公共利益以及這個社會的長期結果。

新公共服務認為，現代社會的公共政策是各利益集團互動博弈的結果，是各種觀點和利益的混合體。因此，政府不能僅僅通過管制和命令來指導公眾的行動，也不能簡單地建立一套懲罰規則和激勵措施將公眾引導到“適當的”方向[4]。它對傳統公共行政、新公共管理的超越主要體現在：1.關注公共利益；2.強調公民權利；3.重塑政府角色。

四、公共服務與私人服務

公共服務于私人服務的區別在于“公共”與“私人”的理解，“公共”一詞漢語大詞典解釋為公有的、共用的。“私人”一詞漢語大辭典解釋為私有的、個人的。司馬貞索隱引小顏曰：“公，謂不私也”。由此詞義，那么公共服務與私人服務無論是從性質和內容上講都是不能并含的。

薩繆爾森還歸納了公共物品在消費中的兩大特征：一是非排他性（no exclusivity），二是非競爭性（no rivalry）。“前者指的是，公共物品一旦被提供，除非不計成本，則任何人都不會被排除在該公共物品的消費之外；后者是指，一個人對公共物品的消費并不同時減少其他人可消費的數量。”根據薩米爾森的定義的是“純公共物品”，完全由市場提供的是“純私人物品”，介于兩者之間的，由共同提供的是“混合物品”

五、總結

公共服務可以看成是一種過程，即政府滿足公眾需求的過程。所以我們常常以結果來評價整個過程，我們可以從公平物品與私人物品的差異得出公共服務于私人服務的差異，就是消費的非競爭性和提供的非排他性。同樣也就存在純公共服務、私人服務以及混合服務（準公共服務），在市場經濟高度發展的今天，三者是并存的，相互補充的。

參考文獻：

[1] 唐鐵漢，李軍鵬.公共服務的理論演變及發展過程[M].

[2] [法]萊昂·狄驥.公法的變遷——法律與國家[M].沈陽：遼海出版社，春風文藝出版社.1999：446，53.

[3] 楊團.有關公共服務的另一條線索[EB].中國社會學網.

[4] 登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].中國人民大學出版社.2004.6：56.