資源性治理的“反治理”績效

摘要：稅費改革之后國家實施以工哺農、城市帶動鄉村的發展戰略，國家為此導入相當多的財力和物力支援三農，這種以資源下放為主的資源性治理目的隱含著修補之前的國家與農戶之間張力關系的意圖。然而在實踐之中，基層政權的公共服務轉型并沒有達到有效的效果，反而形成了治理的“反治理”邏輯。其原因在于稅費改革之后基層政權和集體力量的潰散，以及在資源性治理過程中，地方基層為了完成上級下達的目標和保持群眾的滿意度，就以塑造標桿的方式處理資源的分配，從而導致了有著樸素相對平均主義心態以及在資源分配過程中無法沾到利益群眾的不滿。

關鍵詞：稅改；資源性治理；反治理績效

中圖分類號：F0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0010-02

稅改取消了地方基層政權的主導治理職能——稅費汲取，同時因為財權的削弱，地方基層政權的運轉邏輯從原有的“汲取型”向“懸浮型”政權轉變[1]。雖然地方政權的財權擴張在某種程度上得到了遏制，然而，它所承擔的任務和治理目標卻并沒有因此而消退。資源性治理體現了國家的社會結構轉型，也隱含著中央政府為謀取政權合法性重整國家與農戶關系的意圖。但國家的意圖卻在實際的治理效果中大打折扣，反而形成了治理的“反治理”績效。原因何在？是地方基層政權自我利益的維系和擴張的結果，還是向公共服務型政權轉向的未完成所致，原因可能恰恰在于地方基層組織力量的空虛化有關。在有限的資源掌控前提下，地方基層為了完成上級下達的目標和保持底層群眾的滿意度，就以塑造標桿的方式處理資源的分配，從而導致了有著樸素相對平均主義心態群眾以及在資源分配過程中失去利益的群眾不滿，進而這種情緒很快形成傳染機制。

一、稅費改革前后的治理結構轉變

1.鄉村治理強度的“軟”化。國家的稅費改革使得鄉村基層處于極為被動的局面，在此過程中鄉鎮基層政權可謂兩面都失去了信任。首先，在稅費加重負擔下的農民對基層干部的不滿和失信，對基層干部的稅費改革造成的傷害仍然使得村民仍然對基層干部心有余悸。其次，國家對稅費改革的取消其實某種程度上也表達了對地方基層政權的不信任，中央很快從稅費改革調整到稅費全部取消，以至于基層政權干部在以后的執行力度中出現了種種阻力。

2.村級集體組織力量的退化。村級集體組織的運轉顯然受到稅費改革強有力的沖擊，農村本身的集體經濟力量在家庭承包制以來就有弱化，雖然農村實行的是家庭承包制為基礎的統分結合的雙層經營體制，但事實上農村經濟“統”的力量愈趨弱化，以至在有些村根本就沒有集體經濟，并且對分散的農戶無法施加集體的力量。而稅費改革則從治理方面減弱了村級組織的管制力量，國家對村級組織的力量使得村干部無法且沒有力量去應對村內事務的處理?；鶎哟甯刹康牟蛔鳛楹土α靠仗摶斐闪说胤交旎炝α康纳仙?，并且混混和相應的灰色社會性質的力量的介入成為村級治理結構的隱蔽性秩序[2]。

3.治理的空虛化、形式化。資源汲取的實質性治理消退之后，村級組織必須尋找合適的空間建立自己運轉的合法性。于是就產生了“軟指標”的“硬指標化”，所謂軟指標的硬指標化是指鄉村組織在原來的刮宮引產，催糧要款等為代表的硬指標已不成氣味硬指標的情況下，將原來的軟指標如村務規范化管理、發放資料等當作當前的中心工作即硬指標來抓[3]。

4.鄉村公共物品供給的缺失。如果說稅費改革之前治理的強度一定程度上是以鄉村公共服務的有效供給作為平衡的，那么稅費改革之后，鄉村公共物品的治理供給基本處于癱瘓的狀態。村莊已經沒有能力有效動員村內的民眾力量進行村莊公共物品的建設，積累工、義務工和三提五統的取消造成村集體組織財政的困境。

二、資源下放的治理困境

1.撒胡椒粉似的農業補貼與實際治理的脫節。國家不僅取消農業稅，而且給予農民種植糧食以多種補貼，包括糧食補貼、農機補貼、良種補貼和農資補貼等等，而且補貼的范圍不斷擴大，現在農民種田每畝合計可以得到獎金100多元的補貼。實際情況是很多農民并不看重補貼，出去打工的還是很多，拋荒在有些地區仍然不同程度存在。有學者指出，與其采用撒胡椒粉似的給予農民好處，還不如把這些錢統一起來辦大事，可以幫助農村債務的減輕，幫助村莊的公共設施建設，尤其是水利方面的投入，可以達到事半功倍之效果。然而鄉村這一級的呼聲卻被農民的道德高度和國家威望所掩蓋，在這種情況下鄉村一級組織即使在村民已經默許情況下挪用補貼款來建設公共設施也會遭到上面的批評。

2.合作醫療的剛性任務引起的干群兩怨。農村基本實現了合作醫療的全覆蓋體系，然而合作醫療作為國家對農民看病支出的保障措施，并不能解決農民看病難、看病貴等問題。許多農民抱怨合作醫療只能“看大病不能看小病”。由于村莊的流動性體制，村干部為此要投入很大的精力保證合作醫療的覆蓋率。為了達到相應的上報率，村干部自己要拿出點錢先墊上，等著村里人過年回來再向他們要回，這其中村干部不知道為此要付出多少精力和時間成本。

3.專項轉移的支農政策脫離鄉村社會的基礎?；诙愘M改革之后農村財政的困境，國家建立了專項財政轉移支持農村一些公共基礎設施的建設，但是專項轉移支付的前提是村級組織干部必須能向上面跑，所謂“會哭的孩子有奶吃”，經常向上面跑關系的村干部就可以為村莊提供國家財政的支持，而有些不能跑的村干部自然引起了村民的不滿。在同一地區的村民會有比較，看到別的村都建起一些東西，而本村的什么都沒有，以至公共基礎設施破壞，水渠淤積，電站失修，道路泥濘不堪，自然矛盾的集中點指向了村干部。

4.低保等選擇性補助措施不公所引起的治理困境。作為一種非常技術化的治理手段，農村低保以及一些社會福利救助需要詳細制定出享受低保的生活標準，然后通過村內村民代表會議的提議同意達到程序的公平。鄉村干部可以利用自己手中所掌握的低保名額實施相對較為私人化的網絡治理[4]。雖然這種私人網絡化的治理方式給村干部一定的治理空間，但由于與公開宣稱的公平性相沖突，在實踐之中必然大打折扣。

撒胡椒粉似的國家補貼方式與選擇性的資源的下放體現了國家在鄉村治理中的一個悖論，國家補貼的直補到戶是國家不希望通過鄉村組織直接下放到農戶手中，其含義是國家擔心地方基層組織會截留農民的補貼，表現了對地方基層的不信任。另一方面國家給予鄉村民眾的資源性物品卻又不得不依賴于鄉村一級的組織和執行，鄉村組織仍然擔當著地方治理的主體任務，國家必須以其為支撐建構公共服務型政權的轉型。

三、稅費改革后反“治理”績效的機制成因

地方政府因為面臨著治理的轉型所承擔著的職責已經不能控制資源下方的社會配置，而造成這一重要的原因恰恰本身就是稅改以后形成的邏輯所導致。稅改取消了鄉村組織汲取力量和動員力量的合法性，錢集資不起來、農民又指揮不動，鄉村組織就成為了“懸浮型”的政權框架。所以，稅費改革的自身演繹的邏輯導致了基層組織力量的散化，集體力量的實效使得原本已經分散、獨立的農戶更加陷入了集體行動的困境。奧爾森認為要解決集體行動的困境最重要的是要保持小集團，不能讓集團的規模過大，否則就會陷入“搭便車”的難題，而要解決大集團的行動邏輯就是通過國家的強制性力量[5]，原來的村級組織正是承擔了國家強制性力量的角色。

國家選擇性資源的下放一定程度上給予了干部積極治理的激勵性質，但是這種激勵又會造成鄉村社會平均主義心態的反彈，會產生“憑什么他有我沒有的質疑”進而對村干部的治理產生懷疑，對干部國家資源的分配中只注重關系不注重公平的氣憤，“低保都是村干部有關系的人拿去了，我們哪有份呢？”“農機補貼那也是村干部給自己親戚拉攏的，平白無故的人家會給你？”等等，這些在鄉村中散發的一種對干部以關系私分資源的方式充滿著氣憤的情緒，使得村干部成為某些村民中極為不歡迎的人物。地方公共事務的治理必須依賴于地方自己的組織和動員能力，地方在稅費改革前可以通過稅費并收的方式完成自己機構的運轉和地方公共服務品的供給，稅改以后已經失去其原有治理的合法性基礎。

村內原有的治理模式和平均主義心態的打破，形成了村莊治理績效的極低評價，在對鄉村低評價的背景下卻仍然保持著對中央政權的高度認同，原來的用詞如“黨中央是英明的，下面的人就是腐敗”，“上面的經被下面的人念完了”仍然是村民口中頻繁表達的詞匯。鄉村干部形成相對穩定的利益共同體卻與農民形成了利益的暫時性脫鉤，其根本的原因在于鄉村集體力量的退化和無力，現在加上科層化的吸納機制，村干部主要的任務是完成上級的布置任務和考核目標，對群眾的治理能力卻嚴重下降，甚至把自身作為“虛化”處理，出了事情也是找上級。

四、結語

原本意義上增強國家與社會之間關系的稅費改革邏輯在具體的實踐中卻導致了相反的邏輯，國家與社會之間的治理整合引發的是“反治理”的績效，其根本原因在于國家對基層政權的矛盾狀態和基層治理公共規則的不確定。當前利用資源下鄉的機遇修復原本缺失的基層政權與群眾之間的疏離關系，最重要的是給予集體以治理公共設施的能力，以提供公共物品建設為契機，重新整合鄉村社會的治理結構。在地方基層獲得國家行政性力量和資源支配的同時，要積極發動群眾組織起來，從而形成群眾與治理的良性互動，以基層政權與農民之間的良性互動改善原有的管制型治理結構，所以在此當中群眾的自我組織能力和自治能力是集體組織力量加強的前提。我們當前面臨的是社會轉型的關鍵時期，地方基層治理轉型能否成功，國家對三農問題的投入能否取得成效，關鍵是要看地方治理能力的現代轉型。

參考文獻：

[1] 周飛舟.從汲取型政權到懸浮型政權[J].社會學研究，2006，（3）.

[2] 陳柏峰.鄉村江湖—兩湖平原“混混”研究（1980—2008）[D].武漢：華中科技大學中國鄉村治理中心博士論文.

[3] 申端鋒.軟指標的硬指標花：關于稅改后鄉村組織職能轉變的一個解釋框架[J].甘肅社會科學，2007，（2）.

[4] 劉勤.農村低保實踐的偏差與規范——基于陜南丘村個案的分析[J].調研世界，2009，（6）.

[5] 奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯書店，1995.[責任編輯 劉嬌嬌]