我國餐廚垃圾治理產業面臨的機遇與挑戰

摘要 “十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。餐廚垃圾治理產業是應時應運而生的一個新興產業。“十二五”期間，我國餐廚垃圾治理產業面臨著機遇與挑戰并存、動力與壓力同在的情勢，準確分析與把握產業發展面臨的機遇和挑戰，將有助于變壓力為動力，更好地助推該產業的健康有序發展。

關鍵詞 餐廚垃圾 治理 產業 機遇 挑戰

中圖分類號：X799.3 文獻標識碼：A

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。加快轉變經濟發展方式是推動科學發展的必由之路，也是符合我國基本國情和發展階段的新特征。實現國民經濟又好又快的發展是轉變經濟發展方式的根本目的，建設“資源節約型”和“環境友好型”社會，是轉變經濟發展方式的重要著力點，而發展循環經濟、加大環保力度是實現“兩型”社會目標的重要支持。隨著科學發展及轉變經濟發展方式理念的深入人心，我國的餐廚垃圾治理問題日益為社會所關注，開始成為當前迫切需要解決的、未來3—5年將會進入集中發展期的嚴肅課題之一。

通常意義上所講的餐廚垃圾屬于居民生活垃圾的組成部分。餐廚垃圾以其所含成分及處理方法上的不同，主要區分為兩部分：廚余和泔腳。廚余指的是食品加工過程中產生的殘余；泔腳則指的是飲食消費后的食物殘余。從一般意義上講，餐廚垃圾治理的任務遍及城鄉每個有人群居住的地方。但是，由于我國城鎮化進程的不斷推進，城鎮人口密度在不斷加大，并仍處在繼續增長的趨勢中，這就使得餐廚垃圾治理問題在城鎮顯得尤為突出，所以目前餐廚垃圾治理的重點在城鎮。

一、我國城鎮餐廚垃圾現狀及危害

依據國家統計局2011年人口統計最新數據顯示，全國大陸總人口（不包括香港、澳門特別行政區和臺灣省以及海外華僑人數）為134735萬人，其中，城鎮人口為69079萬人，占總人口的51.27%；如果以城鎮人口每人每天產生餐廚垃圾0.1kg計算，2011年末全國城鎮人口每天產生餐廚垃圾6.9萬噸，全年產生餐廚垃圾449萬噸。若按照我國城鎮化率到2020年達到60%的發展預計，屆時城鎮人口將達到8億，那么每天產生的餐廚垃圾將達到8萬噸，全國城鎮年產生餐廚垃圾約合2920萬噸。

大量產生與存在的餐廚垃圾，不僅嚴重地影響著城市的人居環境，極大降低了人們的生活衛生水平，而且阻礙了人們生活質量的不斷提高，更重要的是造成了人與環境之間循環污染惡性鏈條的形成，帶來了我國食品安全問題的隱患，也影響了和諧社會的建設。基于此，城鎮餐廚垃圾治理已成為當務之急，而發展我國餐廚垃圾治理產業也成為應時應運之所需。

二、“十二五”期間餐廚垃圾治理產業發展面臨的機遇

（一）產業發展所依賴的社會基礎初步形成。

我國經濟發展水平的不斷提高，帶來了人們對生活質量要求相應的不斷提高。環境、健康、衛生、食品安全等關乎生活質量、生存環境的詞匯已成為當下社會流行的熱詞，生態文明觀念也隨之走進當代中國人關注發展的視野。生態文明追求的是人類對客觀規律的遵循以及在此基礎上所形成的人與自然界、人與人之間和諧相處、良性互動的狀態。它雖然是一個1995年才由美國的羅依.莫里斯首次提出的年輕概念，但是在中國的傳統文化中，生態文明思想卻并不少見，以“天人合一”、“道法自然”等為代表的樸素的生態文明思想亦是中國傳統文化中極具特色的內容。

在一系列包括“地溝油”、“垃圾豬”等在內的食品安全事件連續曝光后，不僅社會對現代生態文明的認識從理論走到了現實，而且蘊含在中國傳統文化中的生態文明思想也重新覺醒，于是餐廚垃圾治理的迫切性日益凸顯并成為民心之所系。這表明社會范圍內生態文明觀念的樹立與日益普及，也意味著社會范圍內解決餐廚垃圾治理問題的時機已然到來，昭示著餐廚垃圾治理產業發展所依賴的社會基礎初步形成。

（二）產業發展日益受到中央和政府的高度重視。

雖然社會的普遍關注給餐廚垃圾治理產業的發展提供了必不可少的基礎，但中央和政府的高度重視卻是有效解決問題、推動產業發展的關鍵。

自1995年中央首次提出可持續發展戰略后，2003年十六屆三中全會上又進一步提出了科學發展觀。在這一發展理念的指導下，2005年十六屆五中全會則明確提出了建設“資源節約型、環境友好型”社會的發展目標，在全社會倡導科學發展、節約資源、保護環境。十七大再次嚴肅指出了我國“經濟增長的資源環境代價過大”的不足，也再次重申了“科學發展觀是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想，”強調了“堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發展”，并提出了“主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善”的目標要求。上述發展戰略的制定、發展理念的提出、發展目標的明確，都為餐廚垃圾治理產業的發展營造了最為有力的宏觀政策環境。

在中央對我國全面小康社會的發展與建設做了清晰的規劃后，國務院進一步對“兩型社會”建設、循環經濟發展等領域提出了明確的發展要求和方向。就餐廚垃圾治理問題的解決，國務院明確提出了必須從制定有關政策法規、加強管理、統籌規劃、培育垃圾治理產業等方面進行綜合治理的要求，并且提出了減量化、無害化和資源化的“三化”治理方向，而且“餐廚廢棄物”也作為一個獨立的概念首次出現在《中華人民共和國國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》中。治理要求和治理方向的明確，將促使我國的餐廚垃圾治理由單純治理階段進入綜合治理階段，餐廚垃圾治理產業由初級的低水平粗放式發展階段進入以科技為主導、更加環保的高層次發展階段。

（三）產業發展的制度體系正在逐步完善。

自2005年始，餐廚垃圾治理產業發展的相關制度體系開始建立。這一年，國家頒布實施了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，國務院發布了《國務院關于做好關于建設節約型社會近期重點工作的通知》、《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》。2007年，建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》和《建設部關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》。

2010年制定了《中華人民共和國國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》，其中《大力發展循環經濟》、《加大環境保護力度》已被作為第六篇《綠色發展建設資源節約型、環境友好型社會》中獨立闡述的兩章。這兩章中，明確提出了“建立健全垃圾分類回收制度，完善分類回收、密閉運輸、集中處理體系，推進餐廚廢棄物等垃圾資源化利用和無害化處理”等具體要求。

2011年4月，國務院頒布了《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，明確提出了我國生活垃圾處理的“十二五”目標和方向。《通知》中提出了到2015年所要達到的一系列具體目標要求。其中包括直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理以及全國無害化處理率達到80%以上的目標；提出了城市生活垃圾資源化利用比例達到30%以及直轄市、省會城市和計劃單列市達到50%的目標；提出了每個省（區）建成一個以上生活垃圾分類示范城市的要求；同時還提出了50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理等方面的要求。

2011年8月，國家發改委、財政部、住建部聯合印發了《關于同意北京市朝陽區等33個城市（區）餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點實施方案并確定為試點城市（區）的通知》，正式批準33個城市作為首批餐廚垃圾試點城市進行餐廚垃圾治理的探索。并且為引導社會資金的投入，國家發改委、財政部還印發了《關于印發循環經濟發展專項資金支持餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市建設實施方案的通知》，提出了利用循環經濟發展專項資金支持餐廚垃圾治理試點工作的具體部署，安排6.3億元循環經濟發展專項資金對33個試點城市（區）給予支持。在《城鎮生活垃圾無害化處理設施建設》“十二五”規劃中，也提出要在“十二五”期間，全國建設餐廚垃圾處理設施240座，處理規模3.0萬噸/日。并強調開展分類試點的城市以及人均GDP達到6000美元以上的城市都要開展垃圾分類工作。

這些相繼頒布實施的法律法規，不僅使我國在餐廚垃圾綜合治理領域中的目標和措施得到初步具體化，也使我國城鎮餐廚垃圾治理的制度體系走向完善。到目前為止，為進一步貫徹落實上述法律法規和條例，各省市相關法規也都在醞釀出臺和進一步完善的進程中。

（四）產業發展的保障手段開始引入重點。

強有力的保障手段是產業健康有序發展的必需。在餐廚垃圾治理產業發展之初，國家同樣引入了重典來保障和規范其發展。2012年2月，為確保嚴懲“地溝油”犯罪的實效，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發《關于嚴懲“地溝油”犯罪的通知》，要求各級人民法院、人民檢察院、公安機關依法嚴懲“地溝油”犯罪活動，切實保障人民群眾的生命財產安全。對于從事“地溝油”犯罪活動者最高可判死刑。既體現了國家在保障食品安全、打擊犯罪活動方面的決心，也彰顯了以重典來維護產業發展的正常秩序、保障治理有序進行的思路。

三、“十二五”期間餐廚垃圾治理產業面對的挑戰

餐廚垃圾治理產業雖然發展時機已經凸顯，產業本身也始見雛形，但是卻遠未形成符合市場經濟要求的較為系統完善的產業體系。產業發展還面臨著諸多嚴峻且長期的挑戰。

（一）產業發展所需的文化要素尚不成熟。

餐廚垃圾治理產業的發展，需要全社會的積極參與和持續支持。社會的參與和支持，首先體現在主動意識與自覺行為上。當前，盡管產業發展的必要性、必然性已被社會認可，但是由于我國人口眾多、社會成員文化素質普遍偏低、長期形成的傳統飲食觀念與習慣的影響以及社會責任意識較欠缺等諸多原因，所以短時間內社會還難以形成推動餐廚垃圾治理產業健康發展的社會文化氛圍，人們傳統觀念的改變以及相應文明行為的養成、責任意識的培育等還需假以時日。比如，當前社會還較為普遍地存在著在餐廚垃圾治理問題認識上的差距；社會還未形成有利于餐廚垃圾減少和回收利用的行為鏈條，包括日常的垃圾分類行為習慣等；在監督和治理的空白地帶，還存在著許多缺少責任約束的不文明行為等等。

（二）產業發展所需的制度要素尚不健全。

完善的制度體系是產業發展成熟的標志，也是產業發展的保障。當前，餐廚垃圾治理產業發展所需的制度體系僅只是雛形，距離完善還很遙遠。雖然國家已相繼頒布實施了一些法律法規及條例，部分省市也陸續有相關法規條令等制定頒布，但是到目前為止，國家尚未制定出臺關于餐廚垃圾治理的專項法規。餐廚垃圾治理問題基本都包含在諸如對環境保護、循環經濟、城市生活垃圾處理等問題的要求中。部分省市所制定的有關法規大多也都屬于探索性和預設性的，并非較為成熟的實踐經驗的總結。所以，目前已有的制度體系尚不能夠有效推動產業的有序發展，所以，逐步、盡快建立健全制度體系顯得十分迫切與必要。

（三）產業發展所需的激勵約束要素尚不具備。

社會的需求、國家的扶持，是該產業發展的必要條件。但是，產業的出現歸根結底還是社會分工細化的結果，所以產業必須在市場運作中來加以發展與完善。因此，遵循市場規則構建產業發展的激勵約束機制當屬必然。激勵約束機制是激勵與約束的相結合，以激勵來調動各方積極性，以約束來強化各方的社會責任，這兩者相輔相成，在產業發展中缺一不可。而激勵約束機制的構建，關鍵要解決五個問題，那就是：激勵約束的主體、激勵約束的對象、激勵約束的方法、激勵約束的方向以及激勵約束的條件。目前，激勵約束主體體系未構建、激勵約束對象不明確、有效的激勵約束方法沒有建立、激勵約束的方向不清晰、激勵約束的條件也不充分，表明該產業發展所需要的激勵約束要素尚不具備。

（四）產業發展所需的部分生產要素尚不到位。

產業發展目前存在著資金、技術、人才等方面的總體不到位狀態。由于資金短缺，特別是起步資金不足，國家的扶持資金沒有完全落實到位，產業發展起步較為困難。技術水平也總體落后，我國傳統的生活垃圾處理普遍采用填埋處理方法，這一方法技術含量較低，屬于粗放式治理，既不適合中國土地資源緊缺的基本國情和環保要求，也不利于產業的可持續發展。特別是，由于我國未實行垃圾分類回收制度，導致垃圾成分比較復雜，所以，完全采用國外垃圾處理技術與工藝，對于我國的餐廚垃圾治理并不完全合適，還需要依據實際情況進行改造。因此，現有技術工藝不足以支撐“三化”目標的實現。人才隊伍也較單薄，產業發展所需的各類各層次專業技術及管理人才較為缺乏，在人才培養與隊伍建設上面臨的壓力同樣很大。清華大學施一公教授曾說過：“中國社會已經到了必須向低能耗、低污染、高技術、智力密集型的經濟發展模式轉變的關口，這種轉變最重要的保障就是世界一流的科學技術人才。”

綜上所述，餐廚垃圾治理產業在“十二五”期間面臨著機遇與挑戰并存、動力與壓力同在的形勢。把握機遇、應對挑戰是必然的選擇。就當前而言，應就諸如如何構建產業發展的激勵約束機制、如何完善產業發展的制度體系、如何促進產業發展的社會文化氛圍形成、如何提升產業發展的生產要素水平等進行重點思考與解決，以此更好地推動餐廚垃圾治理產業健康有序發展。

本文系河南省政府決策研究招標課題，課題名稱：環保低碳與可持續發展研究，課題編號：2011B389

（作者：河南中醫學院副教授）