論新形勢下我國律師管理體制的完善

摘 要：當前，全國上下正在致力于構建社會主義和諧社會的偉大實踐，現行的行政管理為主，行業管理為輔的律師管理模式，已不能適應市場經濟形勢下律師業的發展。律師制度作為我國社會主義法律制度的重要組成部分，在構建社會主義和諧社會中有著獨特的功能，發揮著重要的作用。律師管理制度是律師制度的重要組成部分，建立規范、科學的律師管理體制，這是我國律師業發展壯大的重要條件。因此，對我國現行律師管理體制進行創新和完善勢在必行。

關鍵詞：律師管理體制 兩結合 創新 完善

一、中國律師管理體制的現狀及其分析

我國自律師行業恢復以來，一直是司法行政管理占主導地位。雖然司法部早在1993年就提出要“建立司法行政機關的行政管理與律師協會管理相結合的管理體制”，并且經過二十余年的實踐檢驗，總體上講“兩結合”的律師管理體制適合中國國情，同時也適應了律師行業發展的需要，有利地推動了律師行業的發展。但是，這種“兩結合”畢竟脫胎于當時尚有相當大影響力的計劃體制。這從根本上決定了“兩結合”體制仍有很多不足之處。

（1）現行法律對“兩結合”管理體制缺乏明確定位致使律師協會管理職能的行使沒有法律依據：

《中華人民共和國律師法》第4條規定“國務院司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協會進行監督指導”，第37條規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織”。有關律師協會在律師管理工作中的地位、作用、具體職能及行使方式的規定過于原則和籠統，缺乏可操作性的指導和有針對性的規范，“兩結合”管理體制沒有通過法律的形式固定下來，加之國家現行法律體系中對行業協會的性質、職能等基本要素缺乏明確界定，一直以來，律師協會管理職能的行使缺少法律依據。

（2）、律師在司法程序、司法體制和政治生活中的地位太低

1、當前的律師刑事辯護率低，并呈下降的趨勢，不利于依法治國方略的實施，也有損于國家法治的形象，產生這個問題的原因除了收費低、風險大、體制和制度上的障礙外，關鍵還是對律師在司法程序中的定位的認識問題，假設僅僅把律師看成是服務人員，是收人錢財、替人消災的，勢必會把律師作用局限于非常狹小的空間。律師辯護制度是訴訟制度中不可或缺的重要組成部分，現代司法改革越來越清晰地表現出控、辯、審三方聯動的特點，從司法程序運作的全過程者分析，律師是司法程序中控、辯、審三大支柱之一，忽視、輕視、削弱律師在司法程序中應有的地位，必然會影響司法公正，影響司法制度的完善，影響司法人權保護。

2、國家司法考試制度的確立和推行，統一了法律職業入門的標準，提高了“門檻”，但這只是初步的，是遠遠不夠的，建立法律職業共同體，最重要的是要盡快研究建立律師向其了法律職業轉化的渠道，國外情況是從優秀律師中選拔法官是通行的做法，值得我們借鑒，加緊研究律師向法官、檢察官轉化的具體辦法，積極促進法律職業共同體的形成。

3、縱觀人類民主政治的發展史，沒有哪一種職業在參與國家政治生活方面比律師更為廣泛，更為深刻，更為持久，原因是在許多國家律師被認為是創法者，是規則制訂的專家，是法律的實踐者。可以說，律師參與政治具有天然的優勢，甚至許多國家的總結、總理等國家最高領導人都是由律師成長起來的，而在我國，律師在參政議政中的力量太小。因此，應該鼓勵更多有能力的律師關注國家政治，進一步增強社會責任感，不斷擴大律師參與政治生活的深度與廣度。

（3）、行業管理職能空間過小，管理缺乏力度

1、管理職能不夠健全。從世界各國律師管理的實踐來看，行業管理主要體現在以下幾個方面：行業準則、律師教育培訓、年度注冊、會費收取、律師懲戒等，有的國家律師資格考試及其授予、法學院評估甚至推薦法官候選人等職能都由律師協會享有，充分保障了行業組織在律師行業的主導地位。而在我國，律師執業證頒發等行業準入管理職能及律師年度注冊等日常管理均由司法行政機關行使，這樣的情況導致了錢權交易等不良現象，使得律師隊伍魚龍混雜，律師協會地位與威信無法樹立，形成行業管理的虛泛化，也對政府依法行政的形象產生了不好影響。

2、協會已有的職能難以全面發揮。維權是行業管理的重要職能，但由于協會的地位和作用得不到社會尤其是有關國家機關的認可，律師協會的維權工作往往收效甚微。如在處罰違規律師方面，雖然采取行政處罰與行政處罰雙軌制，但是律協僅有對其進行訓誡、批評、公開譴責的處分職責，致使律協并未在制止律師違規行為方面發揮作用，職能空間過小管理缺乏力度，不僅挫傷了執業律師和律師事務所自律管理的積極性，也有悖設立律師協會的初衷。同時，一些尚未實行“兩分開”的地方，律協尚不能全部掌握和使用會費，極大影響協會工作的開發和各項職能的發揮。

二、我國律師管理體制的完善

在當今市場經濟形勢下，以行政機關管理和行業管理為主要內容的“兩結合”傳統管理體制已暴露出其滯后性和一系列的弊端。這些問題的存在已經嚴重影響“兩結合”律師管理制度的良性運轉，抑制了律師協會作用的發揮，阻礙了律師行業自主發展的步伐，需要通過體制創新和深化改革來使之日趨完善。

（一）我國律師管理體制改革的目標是在1993年司法部《關于深化律師工作改革方案》中提出的，即“建立司法行政宏觀管理下的律師協會行業管理體制”。這一目標是符合我國國情的。事實上，我國律師管理體制的改革大體上也正是朝著這一目標進行的，主要體現在律師協會行業管理職能的逐漸增強和司法行政管理職權的逐步放開，但應看到，《律師法》確立的律師管理體制距離《方案》提出的改革仍有較大的距離，還處在一個新的起點之上，所以，必須堅持進一步向“兩結合”管理體制的方向發展。

（二）弱化行政機關的管理職能--重在宏觀上的監督和指導

基于我國律師管理還不能完全脫離行政機關，定位不準，職能不清是一個突出的問題，但行政機關在律師管理體制角色的淡化應是發展趨勢。從最初的完全行政管理到行政機關為主律師協會為輔，再到行政機關只進行宏觀上的指導，可以說行政機關一直在對律師管理實行職能轉換，權利轉移，只是轉換是一個漫長的過程，放權的程度也不徹底。因此，律師管理體制中行政機關的作用應該僅限于宏觀上的指導和監督。

（三）大力推進政治體制改革，為“兩結合”律師管理體制的改革完善建立良好的政治環境

國家對社團組織的嚴格控制和社團組織的政府壟斷性是目前阻礙我國律師工作進展的兩個體制上的原因，而這兩個問題又集中反映了我國政治體制存在的種種弊端。律師管理體制是政治體制中的一部分，律師管理體制的改革也是政治體制改革的重要組成部分，沒有良好的政治體制改革大環境，“兩結合”的律師管理體制改革在實踐中就會遇到種種不合理因素的阻撓，因此，大力推進政治體制改革是“兩結合”管理體制改革完善的必然要求。

（四）以立法形式明確律師協會應有的行業管理職能

《律師法》規定司法行政機關對律師、律師事務所行使從警告、罰款一直到吊銷執照的處罰權，沒有給律師協會留下行使處分律師、律師事務所的權力空間，這使得律師協會的管理難以形成權威，與發達國家律協行業管理職能相比，我國現行的律協行業管理是初級的，甚至是落后的，沒有健全的行業管理職能，就談不上有效的行業管理，要想從根本上扭轉我國律師管理落后的局面，就必須通過立法對律師行業管理職能加以明確，賦予律師協會除名、罰款等強有力的行業管理職能，這樣律師協會行業管理有了明確的法律依據，使律協各項管理職能能夠很好地發揮出來。

（五）通過觀念更新和制度創新提升律師的社會價值和地位

1、律師事業和律師制度是否成熟和發達，是衡量一個國家民主、法治及文明的重要指標，如果說《警察法》、《法官法》、《檢察官》分別為警察、法官、檢察官開展工作提供了有力保障的話，那么《律師法》應該為律師開展工作提供有力保障，而事實是《律師法》對律師執業權利規定不但少，而且缺乏有力保障，給律師工作帶來了太多不便，尤其是參與刑事訴訟，被律師稱為“戴著鐐銬跳舞”，致使我國的刑事辯護率不到30%，這是全世界絕無僅有的，所以應當在觀念上進行轉變，從制度上對律師工作的順利進行提供保障。

2、在許多國家，從優秀律師中選拔人才充實到法官、檢察官隊伍中，這樣的做法很具有借鑒意義。由于在我國行政觀念中，公與私相當分明，律師很難逾越界限，要促進法律職業共同體的形成，就要加緊研究律師向法官、檢察官轉化的具體方法，把法律職業的轉化作為法院、檢察院人事制度改革的方案來貫徹實施。

3、黨組織在任何時候都能起到把握政治方向，發揮政治核心和保障作用，改進和加強黨組織在律師協會中的作用，鼓勵和支持律師黨員中的優秀分子積極參加協會選舉，進入協會的決策層，在做好業務工作的同時，使管理能力得到發揮，同時，也應通過鼓勵律師參與立法、參政議政，來提高律師的政治地位。

（六）規范和完善司法行政機關對律師協會的監管

在積極扶持和推進律師行業自主管理的同時，出于公共利益的目的規范和完善司法行政機關的監督指導作用同等重要，明確監督指導的范圍和方式不僅有利于司法行政機關正確履行職能，同時也有利于律師協會的自主管理，對于哪些事項采用監督的方式，哪些事項采用指導的方式，或者可以按照事項本身是否直接涉及公眾的利益作為一基本原則進行劃線分類，比如對于章程和行業規范的制作、修改，擬組織的重大活動和行動等，應采用審核批準和事前備案等硬性的管理措施進行規制；而對于選題協會內部的管理事項，則宜采用軟性的管理措施進行指導。

以上是完善我國律師管理體制改革的一些想法。黨的“十八”大以后，我國社會主義各項事業的建設會迎來一個新的歷史發展時期，律師制度也必將在這新的形勢下得到更好、更快的發展！

（作者單位：湖南警察學院法律系）

參考文獻：

[2]《律師法學》譚世貴 法律出版社 2005年版

[3]《律師學：制度與實務》王建東 浙江大學出版社 2004年版

[4]《中國律師制度史》徐家力 中國政法大學出版社 2000年版

[5]《律師與公證學》時顯群，劉國濤主編.重慶大學出版社，2005

[6]《我國律師行業管理探析》.鄭春乃.《中國司法》，2006年第1期