拆遷工作中地方政府職能定位的調查與思考

摘 要：破解城中村拆遷改造中的矛盾是地方政府義不容辭的職責。石家莊市裕華區政府在城中村拆遷改造工作中堅持取信于民的政府主導拆遷模式，制定讓利于民的拆遷利益分配政策，創新致富于民的拆遷配套體制機制，掌控造福于民的拆遷對接戰略，成功破解了拆遷難題，實現了和諧拆遷，促進了地方經濟的發展。

關鍵詞：地方政府；職能定位；拆遷模式；拆遷利益分配政策；石家莊

中圖分類號：F299.23 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）14-0070-02

城中村改造涉及到了經濟、社會、文化、政治等多方因素，事關村集體、村民、政府、開發商等多方利益，是極其復雜的系統工程，因此城中村拆遷改造離不開政府的支持。2008年，石家莊市裕華區啟動了政府主導的15個城中村拆遷改造；2010年底，7個村已完成了整體拆遷改造，拆除面積268萬平方米。由于裕區政府在城中村拆遷改造中準確定位政府職能，有效地將拆遷引發的利益沖突控制在在最小幅度，沒有發生一起因拆遷矛盾激化而影響社會穩定的事件，成為全省乃至全國舊城改造拆遷工作中的一大亮點。就拆遷中地方政府職能定位問題到裕華區進行深入的調查研究，筆者認為，裕華區拆遷工作中準確定位政府職能，成功破解拆遷難題的經驗具有重要的借鑒意義和推廣價值。

一、構建取信于民的政府主導拆遷模式

城鎮化已成為社會發展不可抗拒的時代潮流。但近年來，伴隨著城中村改造和新區開發，拆遷矛盾日益突出，導致矛盾的原因很多，其中政府主導作用沒能很好地發揮是一個不可忽視的重要因素。構建政府主導的拆遷模式這是地方政府在拆遷工作中的職能之一。

據調查，裕華區在城中村拆遷改造工作中準確界定政府職能，創建了“政府主導的拆遷模式”，做到不“缺位”、不“越位”、不“錯位”。

1.在群眾工作方面不“缺位”。拆遷中的群眾工作其實就是一個“攻心”的過程，裕華區委、區政府從領導到一般機關工作人員，在“攻心”的過程中創造就了“五功工作法”。

2.在規劃設計方面不“缺位”。依據石家莊市政府對裕華區“城市副中心”的定位，堅持“改造一個村莊，引進一個項目，形成一道景觀，打造一個商圈”的指導思想，構筑了“三圈兩線”的總體城中村改造拆遷規劃，在對接市規劃中實現創新。

3.在開發回遷建設方面不“錯位”。堅持回遷樓不封頂商品樓不批建，區政府把回遷樓建設作為“政府一號工程”。政府做媒，按照“1+1”的組合模式，實現大集團與城中村“聯姻”。堅持回遷樓在滿足規劃強制標準的前提下，嚴格按照群眾的要求設計房型、戶型以及配套設施，對回遷樓除按常規辦法監督項目外，還由村民選派代表對項目用材、工程質量、工程進度等實施全程監督。

4.在拆遷安置上不“越位”。裕華區區委、區政府會同街道、村干部對已啟動改造的各村及住戶的基本情況進行全面了解，并吸納群眾的合理化建議，制定了既有共性又具有個性的城中村改造實施方案——“一村一案”。“一村一案”經村民代表大會表決，80%的代表通過后，再進行全村村民表決，90%的人通過后，再報區政府審核同意后張榜公布。

筆者認為，裕華區在拆遷工作的實踐中，堅持政府主導的拆遷模，做到不“缺位”，不“越位”，不“錯位”。 “五功”群眾工作方法，使被拆遷人對城中村改造的態度由對立轉變為配合，為平穩推進城中村改造打下堅實的群眾基礎；政府主導拆遷模式既保障了城中村改造規劃科學，又保證了參與開發企業的檔次和水平，撐起了百姓利益的保護傘，贏得了民心，使老百姓實實在在得到了實惠，從而提升了老百姓對政府的信任度和政府自身的公信力，為破解拆遷難題提供了的根本保障。

二、制定讓利于民的拆遷利益分配政策

在如何促進地方經濟發展這個重大課題面前，一些地方政府將經營土地作為擴張地方財政收入、拉動經濟增長的一條捷徑，將公共管理商業化，把管理城市等同于經營城市，以商業頭腦精明算計土地等生產要素的經營價值。在“城市經營”理念指導下的拆遷，“政府追求的是土地利益，忽視民生”成為必然，這成為產生拆遷矛盾的根源之一。如何合理分配拆遷利益是地方政府在拆遷工作中的職能之二。

據調查，裕華區在城中村改造過程中堅持“讓利于民的拆遷理念”，注重保障和改善民生，區政府明確提出“三個最”，即把最好地段的樓盤做回遷樓、最先蓋好的房子給回遷群眾、最優惠的價格給回遷村民。

1.政策讓利。裕華區區委、區政府在嚴格落實市委、市政府關于城中村改造的“回遷樓建設城建配套全免，用于商品房開發的部分，土地出讓收益扣除土地成本和國家規定用途資金后90%返還村集體”等一系列惠民政策的基礎上，又有針對性地出臺了在回遷期間給每戶每月增加50%過渡費，并結合各城中村的拆遷進度，分不同時段按拆除面積每平米給予20—50元的獎勵等優惠政策。2008—2010年，區財政共投入2.5億元用于支持城中村拆遷改造。

2.補償讓利。裕華區區委、區政府規定商業門臉原則上不允許開發商出售，推出了“住房+商業門臉”的補償安置模式，確保選擇產權調換的村民每戶享受到總面積不超過300平方米的住房補償，同時每人還得到25平方米商業面積的商業補償，僅此一項每戶每月即可保證幾千元的穩定收入。為了提升城中村居民的就業技能，區政府“買單”，從2008年起，為城中村農民開辦各類職業技能培訓班93期，推動城中村2萬勞動力就業。區政府返還的土地收益首先用于村民的養老及醫療保險，為12個城中村2.8萬村民加入了城鎮職工基本養老保險，6.8萬名村民加入了城鎮居民基本醫療保險。城中村居民享受到動態管理下的“應保盡保”。

筆者認為，裕華區拆遷工作中制定的“土地出讓金返還村集體、過渡費補貼、拆遷獎勵”讓利政策、“住房+商業門臉+應保盡保”的補償安置模式、區政府“買單”的就業培訓及有情操作等政策，在和諧拆遷中保障被拆遷人的利益，為破解拆遷難題打下了堅實基礎。

三、創新致富于民的拆遷配套體制機制

一些地方的政府在城中村拆遷改造中注重有形的拆舊建新，而忽視了配套體制機制改革和創新，導致拆遷和民富不能同步，這正是許多地方城中村拆遷改造工作乏力的主要原因。如何使拆遷和民富同步，城中村拆遷改造工作積極有效，這是地方政府在拆遷工作中的職能之三。

據調查，裕華區在推進拆舊建新的有形改造中，堅持“改制助推，致富于民的拆遷目標”，同步推進配套體制機制改革，順利實現了村民轉市民，村委會轉居委會，集體土地轉國有土地，集體企業轉股份制企業的“四個轉變”。

1.積極推進配套體制機制改革創新。在大馬村股份制改革榜樣的引領下，裕華區的方北、東崗頭、槐底等7個村先后完成了村級社區股份制改革，2.6萬城中村居民成為股東，居民可以從集體資產的保值增值中獲得穩定收益。并將村民的醫療、養老、教育等同市民待遇接軌。

2.自主開發，強化了村集體經濟的根基。區政府鼓勵改制后的股份制企業對規劃預留的商業和現代服務業發展用地，自主進行開發建設。其中槐底村級可支配收入由2007年的1.3億元，增加到2010年的2.2億元。

筆者認為，完善拆遷配套機制體制，真正地夯實了村集體經濟發展的基礎。受自身條件限制，在拆遷中，人們普遍看重個人、眼前利益，而忽視集體、長遠利益。裕華區委、區政府兼顧村民的眼前和長遠利益、集體利益所進行的股份制改造及規劃預留的商業和現代服務業發展用地的自主開發，大大拓展了村集體經濟發展空間，擴大了發展規模，提升了發展水平，增加了就業崗位和經濟收入。可以說，拆遷改造為城中村集體經濟插上了騰飛的羽翼，使人們可獲得長期穩定的收入來源，使拆遷戶變成“拆遷富”，這是裕華區成功突破拆遷瓶頸，實現和諧拆遷的根本所在。

四、掌控造福于民的拆遷對接戰略

一些地方政府在城中村改造中，注重“拆”而忽視了“建”，拆建不能實現有效對接。這不僅給群眾造成經濟上的損失和生活上的不便，而且嚴重影響區域經濟發展，成為導致拆遷矛盾重要的原因之一。如何在城中村拆遷改造中實現區域經濟的跨越式發展，這是地方政府在拆遷工作中的職能之四。

據調查，裕華區在城中村改造中，堅持“拆建對接造福于民的拆遷戰略”，堅持“拆、建不留空檔，項目快速跟進”。 把引進、建設一批戰略支撐類項目作為工作的重點，以項目建設帶動產業升級，以產業升級促進結構調整，以結構調整增強發展后勁，堅持把城中村拆遷改造作為轉變城市發展方式、提升城市品位、實現產業升級的有效載體。

1.實現了拆遷騰地與項目建設的“無縫對接”。裕華區提出“項目謀劃于拆遷之前、項目跟進于拆遷之后”，從城中村改造一開始，他們一路人馬集中精力搞拆遷，一路人馬走出家門跑招商，該區主要領導50%的時間抓項目，主管領導70%的時間抓項目。

2.謀劃啟動了精品項目群。裕華區按照“高起點規劃、大手筆建設、規模化運營”的思路，同時結合自身的區位條件、產業基礎和功能定位，謀劃啟動了精品項目群。該項目群由三大板塊組成，回遷樓項目群、商貿服務業項目群、基礎設施建設項目群。

3.建設提升區域城市品位的載體。裕華區把文化項目建設作為調整經濟結構、刺激消費需求、提升城市品位的重要載體，提出“落地一個項目，形成一道景觀，弘揚一種文化。” 目前，裕華區文化項目總投資17.9億元，包括河北科技大學新校區、河北師范大學新校區和河北省體育中心和河北日報報業大廈項目。

筆者認為，就全國而言，伴隨城鎮化的提速，拆遷的規模在不斷擴大，拆遷的難度也不斷增加，拆遷已成為制約全國許多城市和地區經濟建設及社會發展的瓶頸之一。而裕華區將城中村拆遷改造作為契機，通過進行一個個城中村的規劃和改造，將其納入了城市的統一規劃和管理，不僅使基礎設施完善、居民的居住環境改善，而且在大項目的帶動下使該區城市功能得以完善，整體競爭力得以提升，實現了產業的升級和經濟的跨越式發展。[責任編輯 王 莉]