中國(guó)農(nóng)村小額貸款風(fēng)險(xiǎn)成因的制度分析

摘 要：我國(guó)農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)展近20年，小額貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直是制約其發(fā)展的重要瓶頸。以福建省武平縣為例，通過(guò)對(duì)我國(guó)小額貸款風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行分析，從政治制度角度解釋我國(guó)小額信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因，并以此提出相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：小額信貸；風(fēng)險(xiǎn)；制度因素

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0120-04

引言：中國(guó)小額貸款風(fēng)險(xiǎn)之謎

1974年，孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕默德·尤努斯建立了孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”，開(kāi)創(chuàng)了小額信貸模式的先河。此舉不但幫助當(dāng)?shù)匕霐?shù)以上的窮人脫離了貧困，而且還在全球范圍內(nèi)得到廣泛推廣，取得了巨大成功。中國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，有著占全國(guó)人口70%的農(nóng)村人口，廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了解決中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的問(wèn)題，1993年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所將孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”模式的小額信貸引入中國(guó)，成立了“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，首先在河北省易縣、河南省虞城縣和南召縣以及陜西省的丹鳳縣建立了以孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”的小額信貸為貸款模式的小額信貸扶貧社。

時(shí)至今日，我國(guó)的小額信貸業(yè)務(wù)已經(jīng)有19年的經(jīng)營(yíng)歷史，但是農(nóng)村小額貸款在國(guó)內(nèi)的實(shí)施并不樂(lè)觀，還出現(xiàn)了許多意料之外的問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)小額貸款中有不良貸款5 290億元，其中呆賬和滯賬貸款分別占31%和8%；全國(guó)46%的信用社虧損，虧損額167億元，歷年累計(jì)虧損掛賬1 232億元。這些結(jié)果造成了大量商業(yè)銀行退出小額擔(dān)保貸款行業(yè)。照目前的現(xiàn)狀發(fā)展下去，中國(guó)農(nóng)村小額貸款之路前景堪憂。

根據(jù)尤努斯教授經(jīng)營(yíng)孟加拉鄉(xiāng)村銀行的經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)在世界各地小額貸款的運(yùn)營(yíng)狀況，小額貸款在運(yùn)營(yíng)中的確會(huì)出現(xiàn)不少風(fēng)險(xiǎn)，但是運(yùn)用科學(xué)合理的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方法，是不會(huì)出現(xiàn)像我國(guó)這樣如此大額度的信貸風(fēng)險(xiǎn)的。那么，我國(guó)的小額貸款業(yè)務(wù)出現(xiàn)巨大風(fēng)險(xiǎn)的原因是什么呢？

本文試圖從制度的角度提供一種關(guān)于中國(guó)農(nóng)村小額貸款風(fēng)險(xiǎn)成因的解釋，在這種解釋中，我們強(qiáng)調(diào)了中國(guó)目前的政府做法和銀行放貸制度才是導(dǎo)致現(xiàn)今農(nóng)村小額貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。并且以福建省武平縣這一典型農(nóng)業(yè)縣為例，論證制度因素對(duì)于小額貸款風(fēng)險(xiǎn)的影響，并提出應(yīng)對(duì)措施，為今后小額貸款的全面推行提供借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)推行小額貸款問(wèn)題的討論，林毅夫、杜曉山、茅于軾等學(xué)者做了比較深入的研究。他們的理論指出，要想發(fā)展中國(guó)的農(nóng)村金融，建立以小額貸款機(jī)構(gòu)為主體的農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)是必由之路。同時(shí)，國(guó)外發(fā)展較為成功的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，中小銀行在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有不可替代的重要作用，特別是在各國(guó)發(fā)展層次較低的階段，中小銀行的作用更為明顯。即使經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟了，與大銀行合理搭配的中小銀行也是銀行體系的重要組成部分。

林毅夫在其《我國(guó)金融體制改革的方向是什么》一文中指出：“建立起以中小銀行為主體的金融體系是我國(guó)當(dāng)前金融改革的正確方向。”現(xiàn)有的金融理論和實(shí)踐表明，區(qū)域性的中小金融機(jī)構(gòu)，是為農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶提供金融服務(wù)的最有效的金融制度安排。我國(guó)政府相關(guān)部門也提出，要放寬準(zhǔn)入、降低門檻，發(fā)展適合農(nóng)村需求特點(diǎn)的多種所有制、多種形式的新型農(nóng)村金融組織，增加對(duì)中小企業(yè)和農(nóng)戶的金融支持。杜曉山指出：“扶貧攻堅(jiān)目前是中國(guó)政府重點(diǎn)工作之一，小額信貸在這一總體戰(zhàn)略中是一種扶貧資金到貧困戶的有效工具。”茅于軾先生在《興辦小額貸款的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)》一文中指出，制約中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的原因是農(nóng)村金融的衰敗。文章還指出，重視并發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)是目前較好的解決方法。

2005年，中央一號(hào)文件指出：“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。”同年，中國(guó)人民銀行開(kāi)始倡導(dǎo)商業(yè)性小額信貸的試點(diǎn)，共7家試點(diǎn)商業(yè)性小額信貸公司在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古5個(gè)試點(diǎn)省（區(qū)）成立。2007年1月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)連發(fā)5個(gè)文件，按照中國(guó)銀監(jiān)會(huì)“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，擬吸引各類資本到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，積極培育以發(fā)放小額信貸為主的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社三類新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國(guó)金融改革邁出了關(guān)鍵性歷史步伐，從制度上給予了這三類機(jī)構(gòu)合法金融地位。同時(shí)，農(nóng)村金融在原來(lái)基礎(chǔ)上試點(diǎn)工作不斷擴(kuò)大，由6個(gè)省擴(kuò)大到31個(gè)省、市、自治區(qū)。

由于政府的政策的大力支持和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展以及管理體制的成熟，在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展小額貸款的條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于尤努斯教授在孟加拉國(guó)發(fā)展農(nóng)村小額貸款的條件。并且，從上面各位專家學(xué)者的論述和我國(guó)有關(guān)政策的大力支持，以及我國(guó)目前農(nóng)村金融改革的方向來(lái)看，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展小額貸款業(yè)務(wù)前景一片光明。

但是，為什么在世界范圍內(nèi)取得了巨大成就，并且經(jīng)過(guò)各種專家學(xué)者的論證在中國(guó)發(fā)展是切實(shí)可行并且前景大好的農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)，經(jīng)過(guò)了近二十年的發(fā)展，仍然存在如此巨大的風(fēng)險(xiǎn)呢？

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)很多專家學(xué)者通過(guò)調(diào)查分析，給出了自己的看法。關(guān)于中國(guó)農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，現(xiàn)在主流觀點(diǎn)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)成因主要有以下三個(gè)方面。

（一）自然風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于以農(nóng)業(yè)貸款為主的小額信貸機(jī)構(gòu)而言，其主要投向是農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。而傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)對(duì)自然條件的依賴性都很強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害的能力較弱，農(nóng)民又屬弱勢(shì)群體，一旦遭受自然災(zāi)害，作物減產(chǎn)，農(nóng)副產(chǎn)品出現(xiàn)滯銷或賤賣的現(xiàn)象，農(nóng)民的還貸能力就會(huì)減弱。這些自然風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性的特點(diǎn)，再加上貸款的范圍廣，出現(xiàn)自然災(zāi)害后，對(duì)農(nóng)民的貸款就難以按時(shí)收回，農(nóng)業(yè)的自然及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)化為貸款風(fēng)險(xiǎn)，大量貸戶可能同時(shí)發(fā)生違約，貸款出現(xiàn)壞賬，甚至導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)。

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)

小額信貸的投放要求小額信貸機(jī)構(gòu)對(duì)借款人的信用水平做出判斷。但這些判斷并非總是正確的。其原因在于，信用社之所以能夠成為發(fā)展農(nóng)村小額貸款的主要陣地，很重要的一個(gè)原因在于辦理貸款的效率高，速度快。只要是被信用社授信的農(nóng)戶，就能很方便地獲得貸款。但恰恰就是因?yàn)樾庞蒙绲目旖莺挽`活性，造成了很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。而借款人的信用水平也可能會(huì)因各種原因而下降，因此小額信貸機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)就是貸款對(duì)象無(wú)力履約的風(fēng)險(xiǎn)。這被認(rèn)為是小額信貸經(jīng)營(yíng)中最直接也是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，是導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)虧損甚至倒閉的主要原因。

（三）操作風(fēng)險(xiǎn)

操作風(fēng)險(xiǎn)是指由于信貸員的個(gè)人素質(zhì)參差不齊、小額信貸機(jī)構(gòu)信貸管理系統(tǒng)不完善、管理失誤、控制缺失、詐騙或其他一些錯(cuò)誤而導(dǎo)致信貸資產(chǎn)的損失。操作風(fēng)險(xiǎn)直接與小額信貸機(jī)構(gòu)的信貸管理體制有關(guān)，一旦發(fā)生，引起的損失可能非常巨大。最重大的操作風(fēng)險(xiǎn)在于信貸管理內(nèi)部控制以及公司治理機(jī)制的失效。這種失效狀態(tài)可能因?yàn)槭д`、欺騙、未能及時(shí)作出反應(yīng)而導(dǎo)致小額信貸機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)受到損失。

雖然上面總結(jié)出來(lái)的三個(gè)原因的確是構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村地區(qū)小額貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，但它們是否是我國(guó)農(nóng)村小額貸款風(fēng)險(xiǎn)成因的根源，還是值得進(jìn)一步推敲和討論的。比如“自然風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)因素，孟加拉國(guó)20世紀(jì)90年代后期的自然災(zāi)害，就曾經(jīng)導(dǎo)致鄉(xiāng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的客戶大量違約，但是并沒(méi)有導(dǎo)致該國(guó)的小額貸款業(yè)務(wù)終止，在克服了這些困難后，孟加拉國(guó)的小額貸款業(yè)務(wù)仍然發(fā)展得非常好。并且，“自然風(fēng)險(xiǎn)”是農(nóng)民面臨的基本問(wèn)題之一，只要在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，就有可能面臨此類風(fēng)險(xiǎn)，這在世界范圍內(nèi)都具有共性。

而對(duì)于“信用風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)問(wèn)題，我們知道，尤努斯教授在孟加拉國(guó)所發(fā)展的小額信貸業(yè)務(wù)是無(wú)抵押的，他在《窮人的銀行家》一書中有一句經(jīng)典的論斷——“窮人也一樣有誠(chéng)信”；如同書名所說(shuō)—— “窮人總是會(huì)知恩圖報(bào)的”（The poor always pay back）。而孟加拉這種無(wú)抵押貸款模式恰恰取得了巨大的成功，被證明是切實(shí)可行的。這說(shuō)明，信用問(wèn)題并不是一個(gè)影響風(fēng)險(xiǎn)的主要問(wèn)題，在沒(méi)有信用評(píng)級(jí)的環(huán)境下，小額信貸業(yè)務(wù)一樣可以發(fā)展得很好。而“操作風(fēng)險(xiǎn)”就全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)并不普遍，可以通過(guò)采取加強(qiáng)崗前培訓(xùn)提高信貸員的素質(zhì)以及加強(qiáng)監(jiān)管等途徑來(lái)避免，并不會(huì)造成如今我國(guó)小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀。

對(duì)以上觀點(diǎn)的總結(jié)和分析告訴我們，這三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素并不能夠很好地解釋我國(guó)農(nóng)村小額貸款巨大風(fēng)險(xiǎn)的成因。這讓我們產(chǎn)生了一個(gè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)成因更為根本的質(zhì)疑：中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)同世界大多數(shù)發(fā)展小額貸款的國(guó)家一樣，有著諸如自然、信用等問(wèn)題，但為什么中國(guó)農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)一直居高不下，究竟是什么根本原因?qū)е铝酥袊?guó)小額貸款的巨大風(fēng)險(xiǎn)呢？

本文試圖從另一個(gè)角度解釋中國(guó)小額貸款風(fēng)險(xiǎn)成因問(wèn)題，并對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題做出解釋。我們認(rèn)為，中國(guó)目前的小額貸款的制度體制，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的政府做法和銀行制度，是導(dǎo)致我國(guó)小額貸款出現(xiàn)巨大風(fēng)險(xiǎn)的深層根源。

我們將以福建省武平縣為例，從制度的角度解釋中國(guó)農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決方法。

二、武平縣小額貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

武平縣位于福建省西南部、閩粵贛三省交界處，全縣總面積2 638平方公里，人口36.67萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口占全縣人口總數(shù)的80/%以上，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣。武平縣整體經(jīng)濟(jì)狀況較差，是中國(guó)百大貧困縣之一。傳統(tǒng)的農(nóng)耕模式在武平縣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式中占有很大比重，當(dāng)?shù)卮迕襁€經(jīng)營(yíng)著養(yǎng)殖等副業(yè)，對(duì)于沒(méi)有固定收入的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，啟動(dòng)成本成了很大的問(wèn)題，借貸成了當(dāng)?shù)卮迕癖容^常見(jiàn)的獲得啟動(dòng)成本的途徑。因此，小額貸款在該縣較為普遍。武平縣經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的主要機(jī)構(gòu)是農(nóng)村信用合作社。

通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的實(shí)地考察，我們了解到：在武平縣，種養(yǎng)殖業(yè)的收入占了農(nóng)民收入的主要部分。武平地理位置屬亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，天氣溫和，雨量充沛，得天獨(dú)厚的氣候環(huán)境十分利于農(nóng)作物生長(zhǎng)。加上武平縣位于閩、粵、贛三省結(jié)合部，是三省重要的物資集散基地。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品能夠很方便地銷往廣東等地。從經(jīng)濟(jì)能力角度考慮，農(nóng)民是有能力償還貸款的。

另外，很重要的一點(diǎn)是武平地域范圍小，特別是農(nóng)村地區(qū)，大部分是家族聚居，即便不是家族聚居，也是世代居住于此，鄰里之間都非常熟悉，是一個(gè)典型的熟人社會(huì)，失信懲罰機(jī)制在此起了很大作用。即一旦農(nóng)戶失信不償還貸款，有了不良記錄，他將無(wú)法再次獲得貸款，在道德方面也會(huì)承受巨大的壓力。這個(gè)代價(jià)對(duì)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來(lái)說(shuō)是巨大的。除非遇上特大自然災(zāi)害或者家庭變故，農(nóng)戶不會(huì)故意拖欠貸款。

由此看來(lái)，農(nóng)民是有動(dòng)機(jī)和能力歸還貸款的。那么，造成小額貸款的虧空壞賬的原因是什么呢？通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)匦☆~貸款貸戶的詢問(wèn)，以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)村信用合作社進(jìn)行的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)了以下事實(shí)：

第一，作為一個(gè)國(guó)家貧困縣，武平縣近年來(lái)一直在接受國(guó)家的扶貧貸款，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)縣，這種接受扶貧貸款的現(xiàn)象還將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。由于農(nóng)民文化程度低，政策宣傳不到位，當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期接受扶貧貸款的現(xiàn)狀讓當(dāng)?shù)卮迕窳?xí)慣性地把和政府有關(guān)的貸款都認(rèn)為是扶貧貸款，不用歸還的。這同重慶開(kāi)縣的扶貧社總結(jié)出的規(guī)律相吻合。在重慶營(yíng)業(yè)管理部金融研究處的一份調(diào)查報(bào)告中提到：“由于（開(kāi)縣）農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)將開(kāi)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)公司的貸款（含對(duì)開(kāi)縣扶貧社貸款）整體認(rèn)定為不良貸款，對(duì)扶貧社而言，這實(shí)際上是一筆長(zhǎng)期資金。”在農(nóng)民的潛意識(shí)里，這筆小額貸款就是國(guó)家扶貧貸款，不需要償還，那么信用社等機(jī)構(gòu)催繳還款的難度就會(huì)增大，壞賬呆賬的比例自然就居高不下了。

第二，由于武平縣地理位置和一些歷史等客觀因素所限，武平縣農(nóng)村小額貸款的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于小額貸款機(jī)構(gòu)所能提供的數(shù)目。在我國(guó)，申請(qǐng)貸款必須要求貸款人以抵押、質(zhì)押等方式進(jìn)行擔(dān)保，而且擔(dān)保條件過(guò)于苛刻，使得許多人由于達(dá)不到申貸條件而無(wú)法申請(qǐng)。按照政策規(guī)定，商業(yè)銀行應(yīng)按照5：1的比例根據(jù)擔(dān)保基金的數(shù)量發(fā)放貸款，但銀行往往以風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高為由，將比例降到了1：1。具體說(shuō)就是，如果村民想借1 000元的貸款，就要求擔(dān)保人向銀行出示1 000元的定期存折作為抵押，如果貸戶逾期不還貸款，則貸款將由擔(dān)保人來(lái)償還。而且即便有1 000元的定期存折，計(jì)算上利息，往往也貸不到1 000元。這樣苛刻的擔(dān)保條件使得農(nóng)戶對(duì)貸款需求大大降低。除此之外，由于一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的信貸員素質(zhì)較低、業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致工作效率較低，申請(qǐng)一筆貸款的周期較長(zhǎng)。在這些因素的共同作用下，一些迫切需要貸款的農(nóng)戶不得不通過(guò)拉關(guān)系、走后門等方式獲得貸款，而這樣的貸款往往達(dá)不到小額貸款的信用標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闂l件過(guò)于苛刻，導(dǎo)致小額貸款出現(xiàn)的逆向選擇問(wèn)題，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

第三，除去信用社以外，武平縣小額貸款的經(jīng)營(yíng)不少是以項(xiàng)目的形式運(yùn)作的，它們的主要負(fù)責(zé)人來(lái)自扶貧辦等政府部門，一般都具有公職身份。這種公職身份所面臨的監(jiān)管問(wèn)題也是造成小額貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。這些公職人員手中握有決定發(fā)放貸款的權(quán)力，同時(shí)，武平縣農(nóng)村大多是家族聚居的形式，可以說(shuō)農(nóng)村里都是熟人，可能導(dǎo)致放款講人情、逾期款增加的情況。具體說(shuō)來(lái)，就是小額貸款的負(fù)責(zé)人利用職權(quán)，將貸款私自發(fā)放給親戚朋友，而這些貸戶嚴(yán)格上根本不具有獲得貸款的資格，再加上有親戚朋友的這一層關(guān)系，貸戶們根本不會(huì)把這筆貸款放在心上，還款更是天方夜譚。

同時(shí)，這些小額貸款的負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目結(jié)束后將回到原工作崗位，使他們很難有充足激勵(lì)做好小額貸款工作；其次，由于資金運(yùn)用具有一定存續(xù)期，難以形成小額信貸組織與貸戶的長(zhǎng)期博弈，無(wú)法建立長(zhǎng)期信用關(guān)系，所以小額信貸難獲成功。

正是因?yàn)檎@樣長(zhǎng)期的做法，加上政策宣傳不到位，導(dǎo)致了許多民眾對(duì)政府援助與銀行信貸區(qū)分不夠，讓廣大民眾難以認(rèn)清而導(dǎo)致不歸還，這樣一來(lái)，就導(dǎo)致了壞賬的增加。再者，不少需要貸款的人通過(guò)拉關(guān)系、走后門等方式獲得了貸款，他們的信用條件相對(duì)更加缺乏，甚至達(dá)不到小額貸款的標(biāo)準(zhǔn)，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。而銀行信貸政策的做法則往往是一開(kāi)始就把廣大民眾假設(shè)為誠(chéng)信缺失而在種種做法上加以限制，這在經(jīng)濟(jì)上會(huì)引起民眾的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，把有信用的民眾排除在外，而那些有關(guān)系或通過(guò)其他手段獲取貸款的人卻為此增加了不歸還貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)對(duì)武平縣小額貸款業(yè)務(wù)的調(diào)查可以看出，造成我國(guó)農(nóng)村小額貸款的巨大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并不是來(lái)自農(nóng)戶本身，而是來(lái)自政府的內(nèi)部管理體制和銀行的貸款發(fā)放機(jī)制。農(nóng)戶通過(guò)正常渠道貸款后，其本身并沒(méi)有失信的動(dòng)機(jī)，如果故意拖欠貸款，將對(duì)農(nóng)戶今后的信用和道德問(wèn)題都產(chǎn)生重大影響。因此，農(nóng)戶是有動(dòng)機(jī)并且有能力償還貸款的。

小額貸款行業(yè)中的絕大部分風(fēng)險(xiǎn)是來(lái)自政府、市場(chǎng)、自然等因素，而并非傳統(tǒng)信貸哲學(xué)假設(shè)的那樣“人人都想賴賬，窮人沒(méi)有還款能力，給他們發(fā)放貸款是浪費(fèi)，得不償失，風(fēng)險(xiǎn)極大。”茅于軾在其《興辦小額貸款的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)》中也談到了這個(gè)問(wèn)題：“這么多小額貸款失敗，一個(gè)重要原因就是政府的強(qiáng)力干預(yù)。由于政府介入，應(yīng)該很嚴(yán)格的所有權(quán)變得不明確，運(yùn)行者失去了決策權(quán)和責(zé)任感。最后變得無(wú)人負(fù)責(zé)，終歸失敗。”

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及建議

小額貸款業(yè)務(wù)不僅僅在中國(guó)得到了廣泛的推廣，在國(guó)際上的眾多發(fā)展中國(guó)家也取得了良好的效果，其中在小額貸款業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)作上印尼人民銀行（Bank Rakyat Indonesia，簡(jiǎn)稱BRI）就取得了很大成功，成為小額貸款業(yè)務(wù)的典范。

印尼人民銀行的小額貸款業(yè)務(wù)以基層為核心，總共設(shè)有總行、分行、支行、村行4個(gè)層級(jí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)，節(jié)約了成本。其中，村行是BRI整個(gè)小額信貸系統(tǒng)的核心，同我國(guó)類似，其員工主要來(lái)自當(dāng)?shù)兀瑢?duì)當(dāng)?shù)厍闆r相對(duì)熟悉，很大程度上解決了逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，使信貸員無(wú)需花費(fèi)太多的人力、物力進(jìn)行貸前調(diào)查與貸后審查，降低了交易費(fèi)用，是其良性循環(huán)并取得成功的基礎(chǔ)。

此外，印尼人民銀行的小額貸款業(yè)務(wù)，將目標(biāo)客戶定位選擇在貧困線以上、信用狀況合格、有潛力的個(gè)人或家庭小作坊。貸款期限最長(zhǎng)為2年或3年，對(duì)貸款用途并無(wú)嚴(yán)格限制，主要是用于能夠產(chǎn)生收益的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及建房、子女教育等消費(fèi)活動(dòng)，但不鼓勵(lì)用于婚、喪、治病等用途。貸款在300美元以下的，不需要任何抵押；而300美元以上的貸款，則可以用汽車、土地等物品作為抵押物。雖然印尼金融管理機(jī)構(gòu)允許的小額貸款金額控制在5 000美元以下，但BRI的87.9%的貸款都少于300美元。BRI還推行村行的利潤(rùn)分享計(jì)劃，將每年盈利的6%作為村行全體員工的獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)職務(wù)發(fā)放。而且除年終獎(jiǎng)外，在每半年一次評(píng)比中獲勝的村行和上級(jí)支行還能獲得額外獎(jiǎng)勵(lì)。這種多方位的激勵(lì)政策，能夠調(diào)動(dòng)各方積極性，使得銀行可以高效、穩(wěn)定、安全發(fā)展。

BRI的成功表明，對(duì)于一個(gè)金融機(jī)構(gòu)可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模地服務(wù)于眾多的低收人群體和機(jī)構(gòu)自身的自負(fù)盈虧兩個(gè)目標(biāo)。

首先，從對(duì)武平縣的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)小額貸款壞賬的很重要的原因在于農(nóng)民對(duì)于政府的扶貧款和銀行貸款區(qū)分不夠。中國(guó)的農(nóng)村小額貸款實(shí)施已近20年，且不說(shuō)廣大農(nóng)民對(duì)此是否了解，各地方政府的了解程度都令人堪憂。只有讓廣大農(nóng)民了解小額貸款，農(nóng)村小額貸款才能真正實(shí)行起來(lái)，發(fā)揮其促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的功效。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，政府方面應(yīng)該確保政令暢通，積極宣傳政策。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民中普遍存在對(duì)貸款的戒備心理，盲目地認(rèn)為貸款利息高、貸款難還，所以寧借不貸。政府應(yīng)該積極宣傳貸款政策，讓農(nóng)民對(duì)政策多一些了解，打消農(nóng)民的顧慮，同時(shí)，也讓農(nóng)民對(duì)于政策扶貧款和小額貸款有很明確的認(rèn)識(shí)和區(qū)分。

其次，由于條件的限制，擔(dān)保成難為農(nóng)民貸款的主要障礙。在我們的調(diào)查中，很多農(nóng)民反映，他們也有貸款的愿望，但是由于找不到第三方擔(dān)保，所以未能辦理貸款。銀行要求提供第三方擔(dān)保是出于自身經(jīng)營(yíng)的需要，是為了確保申請(qǐng)者的信用，提高資金的收回率。但是，由于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平有限，提供第三方擔(dān)保尚有一定難度，所以銀行可以考慮降低擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)或者采取其他措施，減小擔(dān)保這一環(huán)節(jié)帶來(lái)的障礙。

再次，銀行和政府對(duì)于農(nóng)民的信用評(píng)定應(yīng)落到實(shí)處。貸款機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)小額貸款的農(nóng)戶要進(jìn)行農(nóng)民信用評(píng)定，這本是確保貸款有效發(fā)放的措施。但是在我們的調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，雖然銀行通過(guò)發(fā)放并回收農(nóng)民信用等級(jí)評(píng)定表對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了信用評(píng)定，但表格的有效率很低，很難從中真實(shí)準(zhǔn)確地評(píng)定申請(qǐng)者的信用。信用評(píng)定不應(yīng)該只是走走形式，而應(yīng)該充分發(fā)揮信用評(píng)定的作用，確保貸款的有效發(fā)放。

最后，銀行作為盈利機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行的時(shí)候必然會(huì)考慮自身利益，而農(nóng)村小額貸款的低利率、微利貼息等優(yōu)惠政策使銀行傾向于少貸甚至不貸。政府應(yīng)該通過(guò)一定的政策，引導(dǎo)銀行擴(kuò)大小額貸款業(yè)務(wù)；積極宣傳小額貸款政策，轉(zhuǎn)變農(nóng)民寧借不貸的傳統(tǒng)觀念。同時(shí)，應(yīng)提高農(nóng)民素質(zhì)，提高農(nóng)民的信用水平，讓小額貸款成為對(duì)農(nóng)民和貸款機(jī)構(gòu)都有利的政策。

四、結(jié)論與展望

2011年，在央行全面放開(kāi)貸款規(guī)模限制的政策號(hào)召下，各種經(jīng)營(yíng)小額貸款的金融機(jī)構(gòu)正如雨后春筍般在全國(guó)涌現(xiàn)，顯示小額貸款的前景是非常廣闊的。一方面，由于當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策趨于緊縮，給小額貸款行業(yè)提供了巨大的發(fā)展空間；另一方面，民間利率的抬頭也表明了市場(chǎng)需求的回暖。因此，今明兩年小額信貸行業(yè)將面臨巨大的機(jī)遇。小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展和完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要各方面的共同努力。小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展之路，可以用一句話來(lái)形容：“前途是光明的，道路是曲折的。”

從長(zhǎng)期來(lái)看，小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題仍是制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素，我們還應(yīng)繼續(xù)摸索，根據(jù)我國(guó)金融體制環(huán)境因地制宜，探索出一條真正適合我國(guó)國(guó)情的小額信貸發(fā)展之路。只有在實(shí)行過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改進(jìn)政策，才能把小額貸款政策真正貫徹落實(shí)，廣大農(nóng)民才能真正享受到小額貸款政策的好處，農(nóng)民的生活水平才能得到提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才會(huì)更好地健康持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]