學校違法的現象、成因和對策

摘 要：學校違法有多方面的表現，其原因也是多方面的。應采取措施，嚴懲敢于違法的學校各級領導；應建設學校章程；應增強現代法治理念。

關鍵詞：學校違法；追究責任；法治理念

中圖分類號：D942.41 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）29-0258-02

學校違法是指學校損害各種法律關系的行為。它不僅侵害了相應法律主體的合法權益，而且違背了教育規律，弱化了學校管理，造成了學校功能的畸變，阻礙了教育的改革和發展。因此，學校違法問題有重要的研究價值。

一、學校違法的主要表現

從中國知網上搜索得知，早就有人對學校違法問題進行研究。龔升峰先生在《教學與管理》2001年第9期上發表論文《學校違法的類型、成因及對策》，認為學校違法有故意違法、失措違法、被動違法和習慣性違法等類型。張志德先生在《人大研究》2002年第9期上發表論文《對學校違法現象的思考》，認為學校違法有制度違法、決策違法和管理違法等具體表現。然而，時隔多年，學校違法現象依然存在，并有愈演愈烈的態勢，目前還找不到如何有效地遏制學校違法的靈丹妙藥。筆者認為，學校違法主要表現在以下幾個方面。

（一）以權壓法

以權壓法表現在學校教職工與校方或他人發生糾紛時，學校有關領導或有關部門利用職權反對當事教職工拿起法律的武器維護自己的合法權益，如果當事教職工敢于走法律程序解決糾紛，就被整、被穿小鞋，甚至被下崗或者被待崗。以權壓法現象的存在，反映了學校有的領導或有關部門是非不分、反對正義、支持違法甚至犯罪行為。這種以邪壓正的行為，本身就是一種違法行為。

（二）有法不依

有法不依表現在有的學校對黨內法規和國家法律置若罔聞，不執行有關法律、法規的規定，按照有關領導的意圖辦事，而不是按照法律法規的規定辦事。有的同胞兄弟在學校的同一個部門同時擔任具有直接上下級領導關系的領導職務；有的堂姐和堂妹夫在同一所學校里擔任校級領導和有直接上下級領導關系的中層領導，如此等等。難道有關組織不知道《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公務員法》和《刑法》嗎？這種違法，給官吏腐敗打開了方便之門。

（三）越權行政

學校有很多行政工作需要完成。學校如果能依法行政，就無可厚非。無授權，無行政，這是行政法的基本原理。然而，有些學校，法律沒有授權，照樣行政。對師生員工罰款、克扣教職工的勞動報酬，就是典型的越權行政違法行為。例如，某學校在《關于佩戴校牌的規定》中有，對不佩戴校牌的師生，每人次罰款30元。根據我國《行政處罰法》的規定，“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施”，罰款是行政處罰的一種，沒有相關法律法規授權學校可以行使罰款的行為，學校就無權對師生罰款。

（四）程序違法

學校管理中的各環節由于缺乏符合法治精神的程序規范及應有的保證制約機制而出現脫節和不銜接，致使師生合法的請求權、正當的選擇權、合理的知情權等都難以得到保障和維護，“程序瑕疵”是學校訴訟中反映出來的普遍問題，也是學校敗訴的重要原因。如在田永案中，學校除了編印和簽發了“期末考試工作簡報”、“學生學籍變動”通知外，其關于給予當事人退學的決定并未送達至當事人，也未給予當事人答辯和申訴的機會，侵犯了學生的正當權利[1]。

（五）章程失范

我國《教育法》第 26 條規定，設立學校必須具備的首要條件就是要“有組織結構和章程”。《高等教育法》第27條規定，“申請設立高等學校應當向審批機關提交章程等材料”；第 28 條規定，“高等學校的章程應當規定學校名稱、校址、辦學宗旨、辦學規模、學科門類的設置、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、舉辦者與學校之間的權利義務、章程修改程序和其他必須由章程規定的事項。”可見，學校章程是上承國家法律、教育法規，下啟學校具體規章制度的中轉站，是學校的“憲法”，但得不到應有的重視，到目前為止，我國有大學章程的高校并不多[1]，即使有章程的高校，在其章程中對學校的一些重大問題也未給予明確的規定，中小學的情況更不容樂觀。章程的缺位和不完善為學校法律糾紛的發生埋下了隱患。

（六）其他違法現象

有的學校“領導一怒文件出”，對教職工的以往行為進行評價和懲罰，文件的制定和實施違反了中國《立法法》第84條關于法律等規范性文件不溯及既往的規定精神，違反了法治原則。有的學校隨意要求教職工加班加點甚至暑假時一天24小時在網上恭候而不支付加班工資，明顯違反了《勞動法》第36、41和44條的規定。有的學校新建的樓房未經消防驗收合格擅自投入使用，違反了《消防法》，被消防部門處以3萬元罰款，學校負責人被處以行政警告處分[2]。

二、學校違法的成因

（一）權大于法的社會現實

按照制度設計，法應大于權。但是，在現實社會里，權大于法的實例俯拾皆是。有些官員超越法律規定，漠視民意，泯滅民眾的權利與自主意識。一些官員擁有不受約束的權力，以至于可以按照自己的個人私利任意設計制度、出臺政策，實際上是權力大于法律、“官意”大于民意，是“官主”而非民主[3]。學校里實際上也存在權大于法的事實，使得違法事件時有發生。

（二）官貴民賤的思想在作怪

我國的政治體制改革尚未到位，官權太重，民權太輕。盡管我黨反復強調民本主義，反復告誡各級干部要為人民服務，做人民的勤務員，卻無法改變官貴民賤的現實：官吏藐視民眾，權力傲視權利。當前，傳統封建官場文化殘留仍在某種程度上對學校違法產生潛移默化的作用。學校一些領導干部權力不受限制、權力濫用。一些學校干部拉幫結派，構筑以權勢為核心、以謀取私利為目的的錯綜復雜的社會關系網[4]。權力結構得不到制度優化，得不到有效制衡與監督，得不到人民群眾的制約與監督，權力就可能漸次變得張狂而恣意[5]。要革除千年痼疾，絕非易事。

（三）現代法治理念在學校深入不夠

雖然通過加強教育立法、完善救濟制度等舉措，學校法治在我國已初步確立，但距真正學校法治的實現，特別是在增強學校管理工作者法治觀念方面還需做出更多的努力。目前許多的學校法律糾紛并不是簡單地由于管理者違反現行法律規定造成的，更深層次的原因是由于管理工作者缺乏法治觀念引起的。

（四）對敢于違法的學校各級領導沒有處罰或者處罰過輕

這是學校違法的根本原因。如果法律明確規定并且嚴格執法，學校違法，不僅追究學校的責任，而且追究學校領導和其他直接責任者個人的法律責任，包括撤銷領導職務、開除公職、經濟處罰和刑事責任等，學校就不會出現那么多違法現象。

三、避免學校違法的對策

（一）應嚴懲敢于違法的學校各級領導

學校違法，首先要追究學校領導特別是法人代表的法律責任。學校領導特別是“第一把手”不能以不知法為由免除其法律責任。其次，要追究學校里其他相關直接責任人的法律責任。法律必有漏洞，中國法律尤其如此。單位違法，不追究單位領導的法律責任（民法、行政法和經濟法尤其如此，《勞動法》和《勞動合同法》是典型代表），這是中國法律的一大通病，導致單位違法越演越烈、受害者痛苦不堪。筆者認為，中國應該制定《懲治違法領導法》，以此救濟受害者。

（二）應追究校方違法的憲法、行政、民法與刑法責任

美國學校違法辦學需要承擔憲法、行政、民法與刑法責任，并通過行政、司法與第三方力量對學校違法行為追究法律責任。美國學校法律責任主要由法律成文法與判例法加以規定，規定詳盡，追究形式多樣，法律責任追究有力。我國應借鑒美國經驗，完善學校法律責任規定，加強教育執法機構和人員建設，加強追究力度，完善教育糾紛救濟制度[7]。侵權一旦成立，法院往往對被告施以賠償的判決，包括補償性賠償、懲戒性賠償與象征性賠償。

（三）應建設學校章程

學校章程不僅是學校具體管理制度的根據，也是衡量學校是否依法辦學的主要依據。只有使學校的決策和工作方式轉變到以學校章程為依托的軌道上來，才能避免長官意志、以言代法、以罰代法、以權壓法的現象，使學校在法律、法規、規章賦予的權力范圍內履行法定的責任和義務。要樹立人人平等的新觀念，必須著手改變現實，削減官權，增強民權，使人民正真有選擇、監督和罷免官員的權力。這個轉變就是民主，由“官主”到民主。踐踏法律與民意的學校政策（文件）要得以杜絕，除建立健全監督機關與民眾對于權力的制約機制，使權力只能在由民意與法律構建的“囚籠”中舞蹈外，別無他途。

（四）應加強行政規制，及時清理校規

國家教育行政主管部門負有領導和監督教育事業發展的職能，也因此享有對學校的監督權，包括對學校制定的規章進行審查，這種來自教育行政機關的監督也是世界范圍內通行的規范學校規章制定權的主要方式。教育機關對于違反法律法規的規章可以要求學校撤銷或者直接進行修正。除了行政機關的監督之外，學校還應能動地及時清理校規，將清理工作作為制度性、長期性的工作來抓，對內容不適當的應及時修改。

（五）學校領導和管理者應增強現代法治理念

在我國逐步走向法治國家的今天，能否實現對人的正當權益的維護和保障是衡量學校管理工作好壞與成敗的重要標準，保障和維護正當、合理的個體權益，是現代法治精神的核心內容。以此為指引，在學校的規章制度建設方面，必須確立師生員工的權利主體地位，制定建立尊重師生員工的學校制度、校規校紀。在學校管理工作中堅持法治精神，貫徹以人為本的理念，需要完善的規則制度設計以形成必要的法律秩序，更需要在日常的工作中注重培育管理者的法治觀念，保障師生員工的權益。

參考文獻：

[1] 苗琰.高校校規失范問題研究[J].中國科教創新導刊，2008，（12）：200-201.

[2] 陳波，張真.南寧消防3萬元重罰一學校消防違法行為[EB/OL].http：//www.119.cn/fhjd/txt/2007-08/14/content_1724279.htm，2012-09-08.

[3] 魏文彪.“超國民待遇”：權力大于法律官意大于民意[N].檢察日報，2006-12-20（6）.

[4] 姜國權，王越.高校廉政建設的深層思考與對策[J].中國行政管理，2011，（8）：48-52.

[5] 逸川夫.需要落實權力的“人民本位”[N].四川日報，2012-04-26 （7）.

[6] 姜國平.美國學校的法律責任類型及其追究方式[J].外國中小學教育，2010，（10）：56-59.

[7] 秦夢群.美國教育法與判例[M].北京：北京大學出版社，2006：11.[責任編輯 高惠琦]