海南旅游亂象該如何根治

2012年春節，三亞的“宰客”行為，再次引發人們對海南旅游的關注。從過去的“零負團費”惡性競爭，到今天天價飯菜欺客宰客，為什么海南旅游始終走不上健康發展的軌道？

一、海南現狀

由于歷史的原因，海南旅游業的發展是不平衡的。目前，海南的旅游業主要集中在東部和南部沿海，尤其以三亞最為著名。因此，三亞的旅游可以反映海南旅游業發展的現狀。近日，以下四則報道折射出海南旅游業目前的狀況。

2012年1月29日，國家旅游局公布了2011年游客滿意度調查報告。在被調查的50個國內主要旅游城市中，三亞的滿意率倒數第六。其中，價格昂貴是游客不滿的主要因素之一。

2012年1月28日，網友羅迪發布的“3個普通菜被宰4000元”的微博，再次點燃了游客對三亞的不滿情緒。

過后，人民日報記者馬躍峰在三亞的親身經歷，也印證了三亞旅游的不輕松。800元房價漲至3000元（該價位以下客房占全市客房的44.4%，其余則為5000、8000元）；出租車拒載，漫天要價；黑車場停車收費一天50元等，三亞的旅游確實讓人累心！

最后，在新浪一份題為《您在三亞旅游時是否曾遭遇宰客行為》的網絡調查中，截至到2012年1月30日，共有2881人參與，73%的網友表示曾經遭遇過。

以上報道，從點到面基本反映出目前海南旅游所存在的問題，也說明經過多次整治海南旅游業所存在的一些問題，至今沒有得到根本解決。

二、問題癥結

海南島位于北緯20度以南，這里有著不可多得的全年、全天候的熱帶海島度假旅游資源。作為中國唯一的熱帶島嶼，同時又是國內乃至世界上為數不多的、未被污染的地區之一，海南將是亞太地區一個極富生機與活力的旅游目的地。自1988年海南建省以來，在這里既譜寫過旅游業發展的美好篇章，也留下過許多苦澀的記憶。

在過去24年里，海南旅游業的發展大致可分為兩個時期。前12年是海南旅游業的起步階段。這期間，陸續發布的《海南省旅游發展規劃大綱》和《海南省旅游管理條例》，為海南旅游業的發展指明了方向，建立了規范。同時，一批檔次較高，吃住行游娛購成龍配套的旅游接待設施的建設，支撐了海南旅游業年接待量實現了從建省初期不足百萬人次，到1000萬人次的歷史性突破。其后，當“十五”時期國家把海南定位為中國旅游產品中唯一具有國際競爭力的熱帶海島度假休閑地，特別是2009年12月《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》印發后，海南旅游業進入了快速發展的時期。12年來，游客接待量從1000萬人次達到2000萬人次，用了8年時間。突破3000萬人次，只用了3年時間。2011年全省接待國內外過夜游客3001.34萬人次，實現旅游總收入324.04億元。

本世紀以來，在海南旅游業突飛猛進發展的同時，諸多矛盾和問題也集中暴發出來。規劃不嚴；低價競爭；高價回扣；宰客嚴重，這是長期困擾海南旅游業發展的主要問題。正是這些問題，在許多人心中留下了苦澀的記憶。對此，海南省也采取過許多措施，包括常態化和非常態化的措施，努力改變這種狀況。2005年和2010年，海南省分別開展過長達一年多的旅游市場綜合整治。經過整治，從旅游企業和從業人員違法違規行為下降；旅游市場“四黑”（指黑車、黑導、黑社、黑點）現象減少；旅游投訴率和零負團費經營下降；天價消費得到扼制看，海南的旅游市場秩序逐步得到規范；旅游綜合環境逐步得到優化；旅游服務質量逐步加以改進。但是，從前面幾則報道看，目前海南旅游業還存在一些問題。不時發生的宰客欺客行為，仍在影響著海南良好旅游形象的真正樹立。

那么，為什么海南旅游業始終走不上健康發展的軌道？上述問題的癥結何在？筆者以為，其根本的原因和癥結是在政府身上。只有當地政府勇于擔當，依法從嚴治旅，才能迎來海南旅游發展更加美好的明天。

首先，旅游資源的特性決定了政府必須擔當自己的職責。我們知道，像世界自然與文化遺產等具有稀缺性、不可再生性的旅游資源，政府必須進行保護性開發和利用。而對大多數一般性的旅游資源，比如同為熱帶海島風光的旅游目的地，游客既可以光顧海南，也可以選擇泰國的普吉島、印尼的巴厘島，甚至美國的夏威夷。從今年的情況看，當春節期間在海南每人的一天消費高達萬元之時，游客難道不會選擇去普吉島或夏威夷嗎？這種資源的可替代性，旅游市場的開放、飽和性，各地爭奪游客的競爭性，以及買方市場情況下游客選擇的多樣性，決定了只有真正引導企業不斷提高服務質量，讓游客在高品質的旅游體驗中能夠真正感受到物有所值的旅游目的地，才能贏得游客。因此，加強對旅游業的調控和管理，引導企業不斷提高旅游服務品質，精心培育、百般呵護旅游市場，這是政府義不容辭的職責。從前面披露的案例看，對于有著極強自利性動機的企業來說，這是不可能做到的。

其次，當今世界旅游業發展的模式要求政府必須加強旅游市場的監管。旅游市場發育成熟的國家和地區，一般都采取如下模式促進本地區經濟的發展，即借助于公共旅游資源的吸引力和免費與低價政策，去引來大量游客到此一游；然后，依靠各旅游服務企業所提供的優質服務，去打動和留住游客，獲取收益；最后，再通過對各旅游企業的稅收，政府獲得景區發展的資金。這是一種舍棄“門票經濟”的小錢，換取整個區域經濟利益最大化的盈利模式。這種著眼于整個區域經濟發展的旅游模式的設計及協調運作，同樣不是單個企業所能為的，必須發揮政府的主導作用。在這里，制定旅游景區免費與低價政策，引導各旅游行業和企業為游客提供高品質的旅游服務，都離不開政府強有力的管理。因此，為了促進海南經濟更大的發展，當地政府必須強化對旅游業的管理。

最后，與世界上旅游成熟的國家和地區相比，海南的做法值得反思。盡管當地政府也不斷加強對旅游業的管理，但從實際情況看，仍存在著認識不足、管理不嚴、貫徹不力、水平不高等諸多管理問題。正是這種管理上的缺失，致使海南旅游亂象時有發生。

1.認識不足。我們從羅迪微博發布后，在相關信息及問題企業已明了的情況下，有關方面不是按照“一次性死亡”的規定，對問題企業痛下殺手。而是在2月1日《國際旅游島商報》上，頭版頭條發文叫羅迪“站出來”，并“對三亞惡意攻擊的要依法追究”其責任看，對于自身多年存在的問題，有關方面的管理意愿是不強烈的。他們往往對問題遮遮掩掩，不敢面對。這種文過飾非的做法，反映出海南并沒有充分認識到凈化旅游市場秩序，嚴懲害群之馬的意義。同時，也反映出海南還缺乏聞過則喜的胸襟。還有，當春節期間游客在三亞的一天花費要比游歐美還昂貴時，海南不采取有效措施，把虛高的旅游成本壓下來，這又反映出有關方面認識的短視。他們看不到一次次對游客的傷害，這是對海南旅游形象的踐踏，是在把游客推向其他旅游目的地，是會影響海南整體經濟的發展。試想，當認識達不到應有高度時，其管理會怎樣是可想而知的！

2.管理不嚴。我們從當地一些業內人士所介紹的如下情況，即三亞的宰客已是多年來行業不成文的潛規則，但最后的處理大多都是不了了之；多年的整頓很難看到真正將違規的企業和個人清除出局，多數都以罰款了事看出，正是由于管理不嚴，聽之任之，加上按照原來的《海南省旅游管理條例》，處罰力度小，違法成本低，致使海南旅游業的問題久治不絕，時有發生。

3.貫徹不力。講到管理規范，海南并非沒有。比如，早1993年海南就有了旅游業發展規劃大綱。2000年面對“零負團費”的惡性競爭，當地政府也想實施最低成本價管理。甚至海南142家旅行社在不堪惡性競爭的重壓下，曾經自發地制定價格自律公約。2006年海南也制定了《關于建立旅游市場監督管理長效機制的若干規定》。2011年海南又制定實施了五部法規。但是，由于政府在規制制定與執行上，往往干打雷，不下雨，停留在做表面文章上，沒有下決心從根本上解決旅游市場存在已久的問題。結果，不僅過去的“四黑”現象、“零負團費”問題沒有根絕，現在又冒出了天價宰客行為。

4.水平不高。為了應對春節旅游壓力，防范旅游亂象發生，2010年以后海南工商局在旅游市場綜合整治中，對重點海鮮排檔、旅游景點、購物點實行“一人一店，兩人一組”的責任制監管模式，嚴厲查處各種欺客宰客行為。問題是這種模式能夠在一年365天長久堅持下去嗎？而且，三亞東西長、南北短，景點分散，執法人員從亞龍灣到南山景區需要一個多小時的車程。當地物價部門80多人，旅游委10幾個人，按照上述模式能管過來嗎？管理成本幾何？從今年的宰客事件看，采用這種模式仍難以防止類似事件的發生。另外，目前海南旅游市場整治取得的成績，是建立在巨大的人力、物力消耗基礎上的，是用應急管理方式保障的，缺乏長效性和可持續性。因此，如何提高其管理水平是擺在海南面前的重要課題。

三、對策建議

為了從根本上解決海南旅游業問題，引導其盡快走上健康發展軌道，筆者建議：

首先，要提高自身認識。按照國家的戰略部署，海南要形成以旅游業為龍頭、現代服務業為主導的特色經濟結構；打造具有海南特色、達到國際先進水平的旅游產業體系；逐步將海南建設成為生態環境優美、文化魅力獨特、社會文明祥和的開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島；到2020年把海南初步建成世界一流的熱帶海島度假休閑旅游地。顯然，上述文過飾非的做法，聞過則怒的胸襟，與海南未來發展的要求格格不入。在短短的8年時間里，如果不徹底凈化海南旅游市場秩序，痛下決心嚴懲害群之馬，國際旅游島建設目標是不可能實現的。另外，打造海南國際旅游島一個很重要的目的，是借助旅游業的高水準發展，帶動海南經濟的騰飛，從而改變目前海南在全國的落后局面。但是，在“一流的資源，二流的管理”，“酒店收費五星級，旅游服務僅一星”的狀況下，怎能實現自己的目標？如果不痛下決心對海南目前一錘子買賣似的旅游業發展模式，或稱“宰客經濟”模式進行改革，構建著眼于整個海南經濟發展的旅游業發展新模式，海南想實現自己的目標也是不現實的。只有從上述兩個高度去認識問題，才能真正迎來海南旅游業改革的美好明天。

其次，要強化法制建設。海南旅游業要走上健康發展軌道，必須走依法治旅之路。在這里，一方面要盡快完善海南旅游業管理的法規體系。2011年2月1日，海南制定實施了五部法規，即《海南國際旅游島建設發展條例》、《海南省旅游景區景點管理規定》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》和《海南經濟特區旅游價格管理規定》。除此之外，還要抓緊修訂《海南省旅游條例》，起草涉及旅游飯店賓館、旅游購物免稅、旅行車服務、旅游者權益保護、旅游行業協會管理等的地方性法規，為旅游行業監管提供堅實的法制保障。同時，有關部門也應積極研究制定與國際接軌的涉及餐飲、住宿、旅行服務、旅行社、導游、購物場所等的服務規范及行業標準，促進海南旅游服務質量的提升。另一方面則要嚴格執法。實際上，在8年中海南想初步建成世界一流的旅游勝地，除了要加快各種硬件設施的建設之外，從軟件上說惟有嚴格執法，嚴懲違法企業，痛下決心解決旅游市場存在已久的問題，才能真正見到實效。不然，面對這一國家戰略，海南將難以交出合格的答卷！

再次，要加強科學管理。海南想借助旅游業發展，帶動整個經濟的騰飛，必須提高旅游企業的服務質量和游客的滿意度，樹立海南旅游良好的口碑。為此，當地政府應該建立“四項制度”，實現向管理要效益的目標。一是建立配額管理制度，即根據春節期間海南賓館飯店的可接納能力，科學地測定一定時期海南旅游市場每天的可接納游客總量，并據此把額度分配給各旅行社，作為組團的主要依據。其目的是實現供需平衡，以免因供不應求導致的天價賓館、飯菜的出現。二是建立最低團費制度，即在科學核算吃、住、行、門票等成本、業者合理利潤的基礎上，制定每個旅行社必須執行的最低團費標準。其目的是根治“零負團費”頑疾，保證服務質量，提高旅游品質。三是建立購物保障制度，即在精選購物場所的基礎上，通過建立購物保真、免稅與糾紛解決機制，為游客創造放心安全的購物環境。其目的是抑制購物環節欺客宰客、假冒偽劣行為，讓游客放心大膽消費。四是建立嚴格的獎懲制度，即根據游客反饋及有關記錄，對自覺履行規制的企業，給以增加配額、熱門線路優先保證等的獎勵。相反，對違規企業則給予減免配額、停業整頓、吊銷執照等懲罰。目的是通過嚴格的獎懲，引導企業自覺踐行規制，提高游客服務的自覺性。其實，能否建立并認真執行這些制度，將考驗當地政府整治旅游亂象的決心，及對企業宏觀調控的能力；同時也考驗政府發展旅游的眼光，及經營旅游業的智慧。上述制度的執行，對于整治旅游亂象將起到釜底抽薪的作用。

第四，要提高管理水平。前面說過，改變應急管理方式，提高海南旅游業管理水平是擺在當地政府面前的重要課題。對此，筆者建議，變政府直接沖到前面，鎮守監管，為主動退到后面，發揮游客的監督作用，這或許是提高管理水平的有效之策。在這里，建立實名制的游客滿意度調查制度，是其中必不可少的環節。即每位離島的游客，都要在政府下發的調查表上，如實反映對旅游服務企業的滿意程度。有關部門可據此及時準確地掌握各企業的服務質量信息，從而便于對它們進行獎懲處理。凡是游客抱怨比較多、不滿意程度比較高的企業，經查實將嚴格按照上述獎懲制度處理。這樣，既提高了政府管理的效率，有效解決了人手不足問題；又能及時準確掌握企業的服務質量信息，有針對性地督促有關企業整改。當然，其成效取決于政府對查實的問題企業必須嚴懲不貸。

相信，經過不懈努力，海南初步建成世界一流旅游島的目標是能夠實現的。

（作者黃忠偉系山東財經大學教授，葛寧系山東財經大學講師）