企業搬遷時，有哪些土壤調查、評估、修復方面的責任？

李晨律師：

您好！

隨著中國經濟的迅速發展，城市化進程的不斷加快，政府部門為了整體規劃，開始對老城區、老工業區進行大量拆遷改造。政府、媒體、公眾往往把目光集中在安置補償金額、拆遷周期、依法拆遷的程序等方面，對土壤再開發利用時的環境污染這一重大民生問題卻關視不多。近些年，全國多個地方先后出現化工企業拆遷后，留下一塊“毒地”轉而開發為居民住宅、商業用地甚至是經濟適用房的現象。

若對此類事件不加重視，隨著城市改造的進程，“毒地”事件必將頻繁發生，嚴重影響城市居民的健康生活。請問：目前我國對企業搬遷土壤污染防治有哪些法律規定？企業在搬遷時應該注意哪些事項？謝謝！

讀者：趙新寧

趙新寧讀者：

您好！

正如您在來信中提到，在拆遷改造過程中，政府、媒體、公眾往往把目光集中在安置補償金額、拆遷周期、依法拆遷的程序等方面，關注焦點主要還在于拆遷補償的過程，對原拆遷土地是否存在污染則不太關注。認為只要拆遷完成就可以立即再開發，對于該地塊是否存在土壤、地下水等環境污染幾乎沒有一點意識。而事實上，企業搬遷過程中的土壤污染防治也是環境保護中的一項重大議題。建設相對完善的土壤污染防治的法律制度，勢必會對環境保護起到舉足輕重的作用，對城市居民的健康生活產生積極的影響。因此，本期本律師將通過對我國企業搬遷土壤污染防治立法的回顧，分析現行立法所存在的不足和取得的進步，進而探討企業搬遷時土壤污染防治的注意事項。

一、企業搬遷土壤污染防治的立法現狀與不足

現階段，我國在法律、法規的層面尚沒有關于場地環境污染方面的專項立法。僅有的兩個規定分別為2004年原國家環保總局發布的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》（以下簡稱“通知”）和2008年環境保護部發布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》（以下簡稱“意見”）。這兩個文件均以“企業搬遷”為規定的落腳點。

（一）《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》

2004年，原國家環保總局發布《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》，該“通知”首次提出在企業搬遷并且改變原有土地使用性質時，需要對原址土地進行環境監測，并報送環保部門審查，依據環境監測報告制定土壤修復的實施方案，最終由當地環保部門負責監督土壤修復工作。但整個通知幾乎只有這一條規定，過于籠統導致實務中難以操作。

（二）《關于加強土壤污染防治工作的意見》

2008年，環境保護部發布《關于加強土壤污染防治工作的意見》，該“意見”首次從土壤污染防治的層面，較為全面地就相關工作提出了要求。其中，最為引人注意的是：明確提出建立污染土壤風險評估和污染土壤修復制度。第三條第（八）款規定：對污染企業搬遷后的廠址和其他可能受到污染的土地進行開發利用的，環保部門應督促有關責任單位或個人開展污染土壤風險評估，明確修復和治理的責任主體和技術要求，監督污染場地土壤治理和修復，降低土地再利用特別是改為居住用地對人體健康影響的風險。

盡管“通知”和“意見”從土壤污染防治的指導思想、基本原則和主要目標、土壤污染防治的重點領域、土壤污染防治工作措施等多個方面對場地污染的土壤修復工作給予了較為全面的意見，制度化建設的導向較為明顯。但遺憾的是，在具體的修復程序中卻沒有提及調查，而是直接要求進行風險評估。筆者認為，調查與評估是污染場地土壤環境管理的重要一環，也是風險評估前的必經程序。令人欣慰的是，2010年《污染場地土壤環境管理暫行辦法 (征求意見稿)》中明確提及污染場地的調查和評估工作，并有專章進行規定。

二、企業搬遷土壤污染防治的立法發展和進步

2010年，環保部門出臺了《污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“暫行辦法”）等一系列關于污染場地修復的立法征求意見稿，并同時配套了關于調查、評估、修復、監測的相應技術導則。在此，本律師從“暫行辦法”的角度出發，提示其新的亮點和實踐操作中企業應當注意的問題。

（一）場地污染修復制度的適用范圍焦點集中

根據“暫行辦法”第三條的規定，污染場地限于三種，其關鍵詞為“有毒有害物質”、“有害廢棄物”和“礦山開采”。污染場地在出現(1)污染場地土地使用權變更或(2)土地利用方式變更時，依法需要進行場地土壤環境調查評估和治理修復。

該辦法所稱“土地利用方式變更”是指污染場地開發利用為住宅、商業、學校、公園、綠地、游樂場以及農業用地等敏感性用地。“土地使用權”變更，是指土地使用權人的變更。根據“暫行辦法”第八條：“土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人負責調查評估和治理修復，并負擔有關費用。有關當事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當事人的調查評估和治理修復責任。”

（二）調查、評估為場地污染修復的法定前置程序

“暫行辦法”第十三條對受托機構開展污染場地土壤環境調查與評估，進行了分階段的程序規定，其程序首先是初步調查，初步判斷是否受到污染，編寫《場地土壤環境初步調查報告》，并報環保部門備案。若場地土壤未受到污染，則終止場地土壤環境調查與評估。

若場地土壤可能受到污染的，則進入詳細調查階段，該階段主要是確認場地是否存在污染，編寫《場地土壤環境詳細調查報告》，并報環保部門備案。若場地土壤未受到污染，則終止場地土壤環境調查與評估。

若場地土壤確認受到污染，則進入風險評估階段，該階段主要判斷土壤污染濃度是否高于修復限值，并編寫《場地土壤污染風險評估報告》，并報環保部門備案。若土壤污染濃度低于修復限制，則環保部門書面通知污染場地責任人，無需進行治理與修復工作。

若土壤污染濃度高于修復限值的，則環保部門書面通知污染場地責任人，啟動污染場地土壤治理與修復工作，并報省級環保部門備案。

（三）調查、評估程序的啟動

企業在實務運作時，最為關心的是既然調查、評估是土壤修復法定的前置程序，那么在何時啟動？這一點“暫行辦法”給予了明確的回答，第十一條規定：污染場地責任人應當在向有關部門提交土地利用方式變更申請材料前，按照本辦法的有關規定，委托具有相應資質的機構開展污染場地土壤環境調查與評估。

但是 “暫定辦法”除第十一條外，再無涉及調查評估啟動的明確規定。細致研讀，會發現整篇“暫行辦法”關注的重點還是“土地利用方式的變更”。因為該利用方式的變更，意味著污染場地將被重新開發為居住或商業等其他涉及人民公眾安全的項目，所以必須在各個環節上設下關卡，一環扣一環的把關，通過各個環節的審查，強制性地啟動、完成土地利用方式變更下的修復工作。

(四) 治理修復階段給予企業較大自主性

根據“暫行辦法”的規定，在場地土壤污染風險評估中，如果土壤污染物濃度高于修復限值的，環保部門會書面通知污染場地責任人啟動污染場地土壤治理與修復工作。并且該辦法第三章對“治理與修復”進行了專章規定，包括治理與修復的啟動，治理與修復機構的基本要求，治理與修復方案要求、治理與修復工程一般要求、工程監理、工程實施的防護要求，離場污染土壤的處理處置，治理與修復工程驗收、工程完工公告九大專項內容。

研讀該“辦法”可以發現，企業在治理與修復的全過程享有完整、充分的自主權，根據該“辦法”規定，除了治理與修復方案、工程監理報告和工程驗收報告需報環保部門備案的要求外，上述九大內容的工作基本由企業自主決定，委托專業機構實際操作，政府部門僅作備案制管理，并不參與具體工作，特別是治理與修復工程的竣工驗收，“辦法”規定也是由污染場地土地使用權人委托有資質的監理機構進行驗收。

（五）信息公開制度貫穿始終

企業應當注意到，“暫行辦法”的字里行間蘊含著環境保護的一項基本原則就是信息公開，從調查階段開始，“暫行辦法”就要求企業將調查結果報環保部門備案，包括此后的評估結論、修復方案、監理報告等等。“暫行辦法”第二十三條規定：污染場地土壤治理與修復工程結束后，污染場地土地使用權人應當及時發布污染場地治理與修復工程完工公告。未達到治理與修復方案預期目標，或者相關利益方仍有異議的，污染場地土地使用權人應當繼續對污染場地土壤進行治理與修復，直至達到治理與修復方案預期目標。

該條款雖未明確定義“相關利益方”，但是可以推論污染場地的土壤修復工作應當受到周邊有利害關系企業、居民以及其他利益群體的合法監督，以確保土壤修復工作的有效進行。

（六）場地污染修復制度與環評制度的銜接

“暫行辦法”第二十七條明確場地污染修復制度與環評制度相銜接的原則，規定了四種情形下，環保部門不得批準涉及該污染場地的新建、擴建、改建項目的環境影響評價文件，由此將“土壤治理修復”與“環境影響評價”進行了制度上的結合。這四種情況分別為：

（一）未將污染場地土壤環境調查報告報所在地環境保護行政主管部門備案的；

（二）未將污染場地土壤風險評估技術文件報所在地環境保護行政主管部門備案的；

（三）未將污染場地土壤治理修復技術文件或治理與修復后的土壤環境監測報告報縣級以上地方環境保護行政主管部門備案的；

（四）未實施污染場地土壤治理與修復方案，或實施治理與修復方案后未達到預期目標，以及治理與修復過程中違法環境保護有關規定。

三、企業搬遷土壤污染防治的注意事項

雖然現行關于場地污染修復方面的規定還僅主要限于“通知”和“意見”，但考慮到“暫行辦法”的前瞻指導作用，本律師以前述三個文件作為律師建議的基礎。綜上所述，企業在搬遷時應注意以下幾點：

（一）認真履行土壤的調查、評估、治理和修復程序

由土壤污染引發的農產品質量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會穩定的重要因素，近年來，毒地事件屢次上演，污染企業受到更多的關注和指責。根據“誰污染，誰治理”的原則，企業有義務對自身造成的污染而承擔修復義務，特別是作為現代企業，更應該注重企業存在的社會價值而非純粹以追逐利潤最大化為目標。尤其在企業搬遷時，企業搬遷后原場界范圍內的土地大多將通過政府征收、改變規劃的方式進行再次開發。因此，企業應當嚴格按照相關文件的規定，參照“暫行辦法”的流程完成土壤的調查、評估、治理和修復程序，履行自身應盡的法律義務。

（二）與參與調查、評估、治理或修復的機構簽訂詳盡條款的合同

實踐中，相關專業機構主要以對土壤進行抽樣調查的獲取數據，不可能做到全面檢查，這就使得取得數據可能會有一定的偏差，而導致檢測結果產生誤差。因此，可能會出現場地某些區域存在污染，而專業機構未能檢測明確的可能性。若日后相關部門依法追究企業的修復責任、賠償責任，雖然相關專業機構可能存有過錯，但并不能免除企業作為承擔責任的法定主體。企業在承擔相關責任后，方能依據法律規定或者合同約定向相關機構追償。因此，企業需在合同中明確此類事項的條款，盡可能的維護自身合法權益。

（三）將每個階段的檢測成果抄報相關政府部門

目前生效的“通知”和“意見”雖然沒有明確企業在搬遷時應當履行調查、評估、修復和治理的三個階段，但是，若確實存在場地污染的情況，本律師建議企業應參照“暫行辦法”規定的流程，嚴格執行，并將每個階段的檢測成果抄報相關政府部門。尤其在目前相關標準尚未明確的前提下，企業將檢測成果抄報政府部門的行為，主要目的在于告知主管部門，企業已按照嚴格標準，規范、分步驟的履行了相關法定義務。

一旦該地塊通過政府征收、變更規劃等流程再行開發時，若再發現污染問題，企業則可以以上述報告作為其已經盡到合理、合法的注意義務及報告義務，最大程度地維護自身合法權益，減輕企業的法律責任。

（四）時刻關注立法動向，以最嚴格的程序規范自身行為

中國經濟的快速發展，有相當部分是以環境的嚴重污染作為代價的。現在環境問題已經成為制約發展的因素。當前，國家愈來愈發視環境問題，企業更應該嚴格要求自己，讓企業的一切行為都在法律的框架內開展，通過立法動向，適時轉變自身要求，以最嚴格的程序規范自己。就如以上所說的“暫行辦法”，雖未正式頒布，但對企業的搬遷或土壤的調查、評估、修復都起到指導性作用，應作為企業現階段的行為準則。

（作者系大成律師事務所上海分所高級合伙人）