破解應用系統遷移難題

2010年，天津市開始籌劃建設內網，歷時近兩

年的時間網絡傳輸平臺搭建完成；2012年1月5日，天津市電子政務內網正式開通。天津市電子政務內網工程作為天津市信息化建設的重要組成部分，是推進全市信息化建設的重要舉措之一。根據國家統一要求，按照全市規劃，天津市電子政務內網工程分兩期建設，一期重點完成內網傳輸平臺和網絡平臺的核心層及匯聚層建設，縱向聯接全市16個區縣，并實現與中央級網絡平臺的對接，橫向連接黨委、人大、政府、政協和法院、檢察院及各委辦局200多個單位。二期重點完成部分重要企事業單位和鄉鎮街道等接入工作，大力推動應用系統建設，完成應用系統的建設和遷移工作，基本滿足本市黨政機關政務信息的即時共享、安全互通的需求，為推動黨政機關辦公信息化，進一步提高工作效率提供了技術支撐。

在天津市電子政務內網應用系統實際建設過程中，我們發現，最大的難題不在于新建，而在于遷移和改建，當然這種情況不只是天津獨有的，而是一種全國性的現象。正是在這種背景下，我們希望找出一種辦法或者是一個標準，為內網應用系統遷移或者改建提供些建議，特別是希望能夠給出“在哪些應用系統應該遷移到內網？遷移的標準是什么？”等問題的答案。

界定內外網業務應用系統運行范圍

近年來在國家大力推動下，我國大部分省市建成了符合國家規定要求的電子政務網絡平臺。按照《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發[2002]17號）要求，“我國電子政務網絡由政務內網和政務外網構成，內外網之間物理隔離，政務外網與互聯網之間邏輯隔離”。各地政務網絡平臺在骨干傳輸網搭建完成后，相繼開展應用系統建設，但中央和地方兩級均面臨著業務應用推進慢、業務應用選擇難、業務應用整合難等問題，較大程度上影響和阻礙了政務信息化水平的提升。電子政務應用的最大難題就在于如何有效整合現有業務系統和信息資源。整合現有業務系統和信息資源首先要解決的問題就是合理界定業務系統類別，依據科學合理的標準，明確何種類別業務應用系統在政務內網上運行，何種類別業務應用系統在政務外網上運行。

高效的電子政務網絡平臺是內網與外網的有機結合和統一，規劃合理、管理規范的內外網發展模式能有效地提高本地政務信息化水平，但內網與外網統一遇到的最大難題在于很難準確界定業務系統范圍。電子政務內網與外網不是分裂的個體，而是統一在“電子政務”下的兩個組成部分，只有明確界定二者的功能、內容、服務對象等問題，才能真正意義上建設高效、安全的電子政務體系。明確內外網業務運行范圍是全面提升電子政務服務水平的重要影響因素之一，是加快推進電子政務應用服務的突破口，是有效解決電子政務信息資源共享難的關鍵環節，是規范化管理電子政務的必要手段和措施。

為此，我們要抓住政務內網建設時機，徹底理順內網和外網業務系統范圍，明確哪些業務系統應該遷移到內網，哪些應該遷移到外網，哪些業務系統需要新建，新建在內網還是外網？一旦這些問題得到明確的界定，就能明確兩者業務劃分依據和范圍，實現業務系統科學合理遷移與建設，系統應用建設和推進工作將得到很大程度提升。

如何劃分內外網業務應用系統運行范圍

當前，我國關于內外網業務應用系統運行范圍尚未有明確規定，缺乏標準化操作，各地在結合本地實際情況下按需進行人為劃分的情況占多數。根據國家相關法律法規要求，結合其它省市經驗，以及天津實際情況，我們認為，在確定內外網業務應用系統運行范圍時主要考慮服務功能、涉密與否兩個因素。

服務功能

2006年5月，中辦18號文件《國家信息化領導小組關于推進國家電子政務網絡建設的意見》明確指出，“政務內網由黨委、人大、政府、政協，法院和檢察院的業務網絡互聯互通形成，主要滿足各級政務部門內部辦公、管理、協調，監督和決策的需要，同時滿足副省級以上政務部門的特殊辦公需要。政務外網主要滿足各級政務部門社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。”2009年，國家發改委和財政部聯合印發《關于加快推進國家電子政務外網建設工作的通知》（發改高技[2009]988號）文明確規定，“今后凡屬社會管理和公共服務范疇及不需在國家電子政務內網上部署的業務應用，原則上應納入國家政務外網運行，已建并投入運行的該類業務系統，要抓緊制定遷移方案向政務外網遷移，并逐步實現其業務在政務外網上的部署和應用。”

上述規定在基本方向上明確了內外網業務系統服務定位，具體來說，內網業務應用系統具有內部性，服務功能主要定位于服務政府及其工作人員，以期達到提高行政效率、降低行政成本、服務領導決策的效果。外網業務應用系統具有社會屬性，服務功能主要定位于服務社會公眾及企事業單位，應逐步擴大網上審批、查詢、交費、辦證、咨詢、投訴、求助等服務范圍，不斷提高政府公眾服務能力，以期達到提升公眾服務水平和滿意度的效果。在延伸范圍方面，內外網存在顯著不同，國家明確要求政務外網要延伸到縣鄉鎮，而內網由于其涉密程度高、投入成本大，國家只明確要求延伸到副省級市（直轄市延伸到區縣）。

涉密性

為了進一步明確內網的涉密屬性，2002年10月，中共中央保密委員會4號文件《關于加強計算機信息網絡保密管理的通知》規定，“政務內網要嚴格按照涉密信息網絡的要求建設和審批”。依據該規定，政務內網上運行涉密信息，屬于涉密信息系統，政務外網屬于非涉密信息系統。政務內網承載的信息屬于國家秘密、工作秘密或內部敏感信息的范疇，應按照涉密信息系統的保密要求進行建設、使用和管理。政務外網承載的信息屬于非涉密信息的范疇，可按照非涉密信息系統的保密要求進行建設、使用和管理。

針對服務功能和涉密性這兩個標準，在劃分內網與外網業務范圍時優先選擇“服務功能”這一標準。這是因為，某個業務系統其服務功能較涉密與否更容易確定，舉例來說，天津市法院綜合信息系統可以確定為專門服務于法院系統，也就是說它是服務于政府某一部門，屬性是對內的，應該在政務內網上運行；上海市企業基礎信息共享與應用系統項目可以確定其服務對象為企業，是服務于社會公眾的，屬性是對外的，應該在政務外網上運行。而某應用系統是否涉密該由國家保密局等專業機關確定還是由系統使用者確定，目前各地在業務系統遷移過程中無統一定論，缺乏相關有力的法律法規支撐，由此造成了內外網業務范圍劃分不明確和管理混亂等。以上述的法院綜合信息系統為例，無法確定其是否涉密，所以難以確定其應在內網上運行還是在外網上運行。所以，一般在分析業務應用系統在內網運行還是外網運行時，我們主要根據其服務功能來界定。