地方政府融資平臺的風險分析及化解對策

摘要：近年來，在國家政策調控基調下，各級地方政府融資平臺迅速發展，推動經濟增長。隨著歐洲主權債務危機的爆發，地方融資平臺潛在的財政金融風險正在不斷積聚和擴大，甚至對財政金融體系的安全造成了隱患和威脅，引起了中央政府及社會各界的廣泛關注。建立風險防范措施和完善體制政策勢在必行。

關鍵詞：地方融資平臺 風險分析 風險化解

如何才能實現地方融資平臺的健康發展？本文在客觀全面的剖析地方融資平臺蘊含的風險的基礎上，從平臺本身、地方政府、銀行這三個層面提出了規范平臺健康發展的一系列切實可行的對策建議，期望能夠為正在開展的治理工作提供一些參考。

一、地方政府融資平臺現有風險分析

（一）平臺本身存在風險

截至2011年9月末，全國有地方政府融資平臺10468家，平臺貸款余額9.1萬億元。已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的（監測類平臺）1974家，貸款余額2.9萬億元；仍按平臺貸款管理的（監管類平臺）8494家，貸款余額6.2萬億元。從財政風險的角度進行分析，地方政府的過度舉債，導致平臺公司的實際資產負債率過高，地方財政收支緊張，無法償還到期債務。公益性項目需要財政資金維持其正常運營，但是財政收入又具有不穩定性。經營性項目，如路橋、地鐵等，能有一定的現金流，但是該項目投資金額巨大、建設周期長、收益較低，極易受到外部環境的影響導致其現金流難以預測，進而引發財政風險。

（二）地方政府原因存在風險

發行地方政府債券，不僅有利于分散銀行等金融機構的信貸風險，也有利于地方公共收支的透明化，還為廣大社會投資者提供了一種低風險的投資渠道。以前，我國《預算法》規定地方政府不能獨自發行債券，然而隨著地方經濟實力的不斷增強，個別經濟發達的地區已經具備獨自發債的能力。2011年10月20日，財政部網站發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》的通知，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市已開展地方政府自行發債試點工作。此番地方債的自主發行，被外界寄希望為地方債務市場化、公開化和地方財政透明化的契機，建立地方公共財政的開端。隨著試點發債的范圍不斷擴大，地方政府融資平臺蘊含的風險也越來越大。

（三） 從商業銀行層面分析

1、思想認識上存在誤區。商業銀行一直認為將資金貸給有政府背景的國有企業安全可靠，因為有政府作擔保所以發生壞賬的可能性很小。同時在外部競爭激烈和內部考核的雙重壓力下，商業銀行競相爭奪地方融資平臺的貸款額度，以尋求新的利潤增長點，導致信貸市場由賣方市場轉為買方市場。

2、銀行對融資平臺的信貸審核不嚴，有一些銀行對項目資本金未認真核實、項目未完成立項審批前就隨意放出巨額信貸資金，還有的甚至競相爭奪政府融資信貸額度，導致過度授信，很可能造成財政風險挾持金融風險的局面，加劇了日后不良貸款的發生，引發系統性的金融風險。

二、化解地方融資平臺風險的對策建議

建立健全地方政府的融資體系是一項長期的任務。只有政府和金融機構聯手應對潛在的風險，規范融資平臺，存在的一系列問題是可以解決的，風險也是可以控制的。下面從平臺公司、政府、銀行三個層面提出應對風險的政策建議。

（一） 平臺公司層面

1、整合重組，推進“城投公司”向“特定目的公司”轉變

現行的融資平臺公司職能定位較廣，城建的業務類型也相對混雜，公益性項目、準經營性項目、經營性項目混營，使得政府難以把握對平臺公司的財政支持力度。 推進“城投公司”向“特定目的公司”轉變即對現行的混合型融資平臺進行區分，進行資產剝離和重組，逐步形成專門承建公益性項目、準經營性項目和經營性項目的三類平臺。此舉措可帶來以下幾方面的好處：一是不同類型的平臺可采用不同的運作模式。經營性項目的平臺交給市場主導，公益性項目平臺交給政府主導，準經營性項目平臺采用公私合營的方式。二是明確不同類型的平臺的還款來源和責任人。經營性項目平臺完全依靠項目自身的經營收益償還，公益性項目平臺的還款依靠財政撥款，準經營性項目平臺的還款主要是項目自身經營收益，不足部分由財政補貼。三是針對不同類型的平臺制定不同的風險監控系統。經營性項目平臺可完全按照商業化的貸款評估原則進行，公益性項目平臺要將政府的財政收入、負債情況納入貸款評估范圍。

2、構建平臺公司的法人治理結構

切斷平臺公司與政府之間的“血緣”關系，將其作為獨立的法人進行市場化運作，規定政府官員不得兼任其管理人員。平臺公司應該與政府建立明晰的產權管理，使其成為產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的市場主體；采用現代企業運作方式，明確董事會、監事會及其管理層的權責分工，提高公司辦事效率。還要努力提高公司的信用等級，降低融資成本，做好項目的可行性研究和未來收益預測，為金融機構提供切實可行的收益前景分析，消除其收回信貸資金的疑慮。

（二）地方政府層面

1、完善現行的地方政府政績考核體系

對地方政府工作的評價不應只看投資規模、投資增速、融資額度等硬性指標，還要考慮政府對信貸資金的使用效率及投資項目的運行狀況，將行政效率、環境保護、社會治安、公共設施、公民教育等納入考核內容，構建科學的考核體系，防止出現地方政府為了政績盲目投資的沖動。

2、建立地方政府融資平臺債務的償還保障機制

地方政府應制定完備的還本付息計劃，建立專門的償債基金，并將全部的債務資金投資收益納入該基金中，不得挪作他用。另外針對公益性項目，由于其投資收益不足以還本付息，所以應在每年年初制定預算時從地方經常性收入中提取一定比例用來彌補其資金缺口。

3、加強融資平臺的聯合監督機制

國庫部門對預算內資金用于融資平臺項目應加大柜面監督力度，杜絕違規行為的發生。財政部門應禁止向融資平臺公司提供違規擔保或還款承諾，制定合理的還本付息計劃并進行日常監督。將融資平臺的投資項目納入人大監督體系，提高項目的可行性。各級財政部門還要定期對各級政府融資平臺的負債情況進行統計，及時摸清地方政府的債務總量、結構和期限，并將該信息上報給銀監局。

（三）銀行層面

1、對現存的融資平臺貸款“解包還原”和重新立據。

逐筆梳理貸款，摸清融資平臺公司的現狀及潛在風險，然后將“項目包”逐個打開，重新評審，對項目的合規性、現金流和可償性進行重新評審。目前各貸款行正在開展此項工作。

2、嚴控新增貸款，分類審批

區域選擇上，制定人均GDP、市級財政收入和近三年增長率等指標門檻。行業選擇上，優先支持行業不良貸款率低、項目現金流有保證的交通運輸領域，如公路、橋梁、鐵路、機場、城市公交等領域。客戶選擇上，重點支持法人治理結構比較健全、項目運作規范、資產實力強、政府重視程度高的融資平臺公司。在授信管理上，控制好授信總量，核定政府授信上限，避免過度授信。

3、加強信貸風險防范

進行詳細的貸前審查和貸后監督，對融資平臺的還款來源進行合理分析。加強資金流向的監控貸款行在授信前有權在銀監局查詢當地政府的負債情況，防止地方政府過度融資行為。

中國目前正處在工業化、城鎮化進程的加速發展時期，基礎設施建設所需資金數額巨大，各級政府在推動城市發展、改善公共服務方面的作用依然顯著，這意味著地方融資平臺將在一定時期內為地方政府提供重要的融資作用，其積極意義值得肯定。為此，各地融資平臺公司、政府及監管部門、銀行三個主體應從有效防范財政風險和金融風險的方面著手加強對地方融資平臺的管理，構建規范的地方融資平臺系統。

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