行政法視角下的政府公信力建設(shè)

摘要：政府公信力本質(zhì)上是人民對政府授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)，一旦政府公信力喪失，隨之而來的是一系列社會問題的爆發(fā)，導(dǎo)致社會秩序紊亂。本文試從行政法視角下梳理政府公信力建設(shè)的方式與途徑，探討政府必須嚴(yán)格依法行政，明確政府職能定位，行政人員必須嚴(yán)格遵守規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人民對政府的信任，使之有利于和諧社會的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府 公信力 行政法 重建

一、何為政府公信力

政府公信力，是政府依賴于社會成員對普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)可而賦予的信任，并由此形成的社會秩序。

信用本質(zhì)上是保障當(dāng)事人信守承諾的機(jī)制，青木昌彥在其專著《比價制度分析》中闡釋了信用的自我實現(xiàn)機(jī)制，“在缺乏有效的第三方實施機(jī)制的情況下，為了實施互惠合同，他們之間必須發(fā)展相互信任關(guān)系（聲譽），以維護(hù)關(guān)系合同”。由此不難理解政府信用同樣是一種信用機(jī)制，其作用力在于保障政府守信，而與政府締結(jié)“合同”的是廣大公民。盧梭在其《社會契約論》中認(rèn)為，人們?yōu)榱吮ＷC自己的自由，不得不放棄與出讓原有的自由，訂立契約，組織國家，推舉統(tǒng)治者。這一社會契約賦予國家絕對權(quán)力，而這份權(quán)力受全體公民“共同意志”支配。公民把國家具體事務(wù)的管理權(quán)力委托給政府，政府是這些管理權(quán)力的執(zhí)行者，必須接受公民的監(jiān)督。政府無論以何種方式、何種內(nèi)容進(jìn)行國家事務(wù)管理，都不能倒置政府與公民的基本關(guān)系。

以盧梭為代表的社會契約論的思想為后來的人們所繼承、發(fā)展，成為民主政治和法治社會的理論基石，成為認(rèn)識權(quán)力與民眾關(guān)系的基本依據(jù)。在現(xiàn)代民主政治國家中，政府及公權(quán)力無不源于人民的直接或間接授權(quán)，盡管其授權(quán)的具體方式和過程不盡相同，但公民與政府的授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系在本質(zhì)上是一致的。這一授權(quán)行為導(dǎo)致的契約關(guān)系，賦予政府至高無上的權(quán)限，一方面其權(quán)力來源于公民，另一方面政府運用這種權(quán)力管理國家事務(wù)。應(yīng)當(dāng)注意的是契約得以長久保持并良好運行的基礎(chǔ)在于契約雙方的互相信任。在這個意義上，法律就是公民與政府達(dá)成的契約文本，政府依法管理國家事務(wù)，就是履行與公民約定的契約。

二、我國政府公信力的現(xiàn)狀

改革開放以來我國已制定相關(guān)的行政法律達(dá)79部以及一大批規(guī)范行政權(quán)力的行政法規(guī)、地方法規(guī)。可見，行政立法方面已經(jīng)有了齊全的體系。然而，一些政府失信現(xiàn)象依然存在，且嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與和諧社會的建設(shè)。2003年“非典”肆虐之時，由于地方政府的瞞報，造成疫情蔓延險些失控的局面，人們一度恐慌的并非是疫情的傳播，而是政府的避重就輕，這無疑動搖了普通民眾對政府的信任。再者，諸如貪污受賄、虛假廣告、詐騙等社會上隨處可見的失信現(xiàn)象廣泛存在，政府的公信力受到重創(chuàng)。當(dāng)前我國政府公信力缺失較為突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，制度執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，為政府失信提供了制度漏洞。盡管目前我國的行政法律法規(guī)眾多，但具體到行政管理活動中，監(jiān)督往往不力。首先，政府信息不公開、不透明，即使是公開的信息也是有所隱瞞，并非完全可信的，從而使監(jiān)督無從進(jìn)行。其次，在外部監(jiān)督方面，權(quán)力機(jī)關(guān)沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，特別是基層權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督幾乎流于形式；在內(nèi)部監(jiān)督方面，下級政府對上級政府監(jiān)督困難，專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)沒有享有充分的監(jiān)督權(quán)，獨立性不高。另外，制度的不健全也是問題之一，我國還沒有一整套完整的行政責(zé)任追究賠償制度。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，過度干涉經(jīng)濟(jì)、社會活動。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展是我國發(fā)展的主題，政府職能轉(zhuǎn)變的力度還有待加強(qiáng)，計劃經(jīng)濟(jì)體制下習(xí)慣性干涉經(jīng)濟(jì)活動的做派導(dǎo)致一些政府機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動，任意侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)力，強(qiáng)加個人“政績”于具體的經(jīng)濟(jì)活動中，特別是一些地方政府為了創(chuàng)造“政績”，不顧地方客觀條件是否允許，好大喜功，承諾過多，實際上卻無法落實，重則影響國家整體利益，輕則損害地方群眾利益。諸如此類的尷尬局面過多，如果不加以克服，必定嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展。

第三，政府隨意更改政策，公共政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。這在地方政府中尤為突出，“新官不理舊事”、“前任不顧后任”等就是典型行為。一些基層政府的土政策不少，實際上是因不同區(qū)域不同民俗所致，但卻經(jīng)常“朝令夕改”，特別是在地方政府的主要負(fù)責(zé)人工作變動時，往往會給工作的連續(xù)性帶來潛在的破壞。那種不考慮前后工作銜接，“換一個領(lǐng)導(dǎo)換一種思路”、“換一屆政府換一套政策”的現(xiàn)象層出不窮，令老百姓無所適從，必然使政府的公信力在普通群眾的心目中大打折扣。

第四，行政執(zhí)行不規(guī)范，行政執(zhí)法者不負(fù)責(zé)任。一方面，我國目前的行政法律法規(guī)等關(guān)于具體行政行為的表述過于寬泛，由一系列程度副詞表述的行為在實際執(zhí)法活動中根本不能很好的掌握，同時還缺少必要的程序和步驟，這造成執(zhí)法人員隨心所欲濫用行政權(quán)力。另一方面，目前我國以信用機(jī)制為內(nèi)涵的市場體系還不夠健全，一些人為了一己私欲往往會不擇手段，游走于法律的邊緣，鉆法律的空子。特別是握有權(quán)力的政府工作人員利用職務(wù)便利為己謀私，有法不依、執(zhí)法不公、違法不究等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，更有甚者知法犯法，造成腐敗大大存在的現(xiàn)象，嚴(yán)重侵蝕了政府公信力。

三、我國政府公信力的重建構(gòu)想

（一）完善制度建設(shè)，實現(xiàn)真正有法可依

有法可依是社會主義法制建設(shè)的基本要求之一，同樣是重構(gòu)政府公信力的基本要求之一。過去的法制建設(shè)中，對有法可依的涵義過多的強(qiáng)調(diào)了法律法規(guī)的有無，力求遇到問題能有法可循。而在今天，我國目前的法律法規(guī)已經(jīng)有了健全的體系，重構(gòu)政府公信力首先要在現(xiàn)有的法律法規(guī)的框架下，明確各種相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容正確、措施具體、語義明確，不能含糊其辭或彈性較大，以免出現(xiàn)形式上有法可依，實際上卻無法可循。其次，從現(xiàn)實考察來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有把政府公信力作為一個整體對象加以考慮，而是從某些層面和角度分散體現(xiàn)在不同法律法規(guī)中，不僅內(nèi)容不完整，而且過于原則化，沒有實體程序加以保障，也缺乏必要的懲罰機(jī)制，更沒有監(jiān)督機(jī)制。因此，關(guān)于政府公信力的立法是否可行應(yīng)當(dāng)納入考慮的范圍。另外，在強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督的同時，一套獨立性強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制能夠更好的保障政府公信力。

（二）明確政府定位，強(qiáng)化信用動力機(jī)制

政府管理不是強(qiáng)行干涉，而是規(guī)范引導(dǎo)，是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，保證每個參與要素地穩(wěn)定有序進(jìn)行，而非以公權(quán)力把持各要素。一個負(fù)責(zé)任的政府必然能取得公眾的信任，有學(xué)者指出，“責(zé)任政府是以社會為本位，以服務(wù)于社會為神圣職責(zé)的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。為塑造良好的公信力，責(zé)任政府總是從主客觀兩方面強(qiáng)化服務(wù)公共利益意識。主觀上，培養(yǎng)行政人員對公共利益負(fù)責(zé)的高度責(zé)任感。客觀上，積極履行社會義務(wù)和職責(zé)，高度尊重公眾的權(quán)利和意愿，并總是積極作出回應(yīng)。”加強(qiáng)對各級政府成員深入的誠信教育，是政府公信力建設(shè)的重要步驟，使每個成員深刻認(rèn)識到政府公信力的重要意義，達(dá)成信用共識，明確自身的價值所在，是實現(xiàn)良好政府公信力的根基。

（三）堅持有法必依，嚴(yán)格落實依法行政

如果沒有有效執(zhí)行，再多的法律法規(guī)也將是一紙空文，政府工作的優(yōu)秀成果在于實實在在的依法行政。如果政府行政人員能夠嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律法規(guī)，切實依法辦事，不僅維護(hù)了法律尊嚴(yán)，實現(xiàn)立法目的，發(fā)揮法的作用，更是維護(hù)了普通公眾的權(quán)益，實現(xiàn)有效解決問題，發(fā)揮政府應(yīng)有的職能。政府工作人員在具體事務(wù)中必須要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，依據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容辦事，清正廉潔、鐵面無私，堅持執(zhí)法原則，不搞特殊對待，不打擦邊球，對自己的行為負(fù)責(zé)，對自己的身份負(fù)責(zé)。政府部門內(nèi)部要有獎懲激勵制度，對于認(rèn)真負(fù)責(zé)、工作出色、人民歡迎的工作人員給予一定的表揚與嘉獎；而對于那些徇私舞弊、貪贓枉法、損人利己之徒，必須嚴(yán)懲不貸，決不能姑息養(yǎng)奸，堅決清除出執(zhí)法隊伍。

（四）規(guī)范行政行為，杜絕行政人員腐敗

腐敗現(xiàn)象的積累有著多方面復(fù)雜原因，一方面是政府信息不公開，政府行政行為不透明；另一方面是行政行為的不規(guī)范現(xiàn)象廣泛存在。首先，要對每個政府工作人員進(jìn)行精神文明教育，杜絕腐敗思想源頭，明確其公仆身份，深化誠實守信的中華民族傳統(tǒng)美德；其次，制度上保證政府行政行為公平公正公開，這在前文已有說明，不再贅述；再次，相關(guān)的政府信息如公共開支、行政預(yù)算、政策實施等應(yīng)當(dāng)公開，接受廣大人民群眾的監(jiān)督，必要時采取聽證會等措施使廣大人民群眾參與地方的行政管理。

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