后稅費時代農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的新模式:農(nóng)村公益事業(yè)券

摘 要：后稅費時代農(nóng)村公益事業(yè)的供給水平和供給效率不高，“供給主導(dǎo)型”的制度痕跡依然存在。為了更好地推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園，探索構(gòu)建一種有利于農(nóng)民需求表達的“農(nóng)村公益事業(yè)券”制度，從而有力地促進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：后稅費時代；農(nóng)村公益事業(yè)券；新模式

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0023-03

農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展程度的高低事關(guān)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的全局。但自從2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，農(nóng)村基層政府的可支配財力不斷下降，農(nóng)村公益事業(yè)的供給水平和供給數(shù)量也有所降低。盡管中央和各級政府出臺了一系列農(nóng)村微型公益事業(yè)的財政獎補政策，但由于其提供模式仍然具有原來“供給主導(dǎo)型”的痕跡，該政策的執(zhí)行效果和瞄準強度不佳。因此，為了更好地推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園，我們需要借鑒國外的教育券、食品券、培訓(xùn)券等公共資源的分配模式，構(gòu)建一種有利于農(nóng)民需求表達的“農(nóng)村公益事業(yè)券”制度，真正有力地促進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

具體而言，構(gòu)建以“券”投票的自下而上的需求表達機制，可以從以下幾個方面實施。

一、全面整合支農(nóng)資金

近年來，國家出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，各級政府對“三農(nóng)”投入不斷增加。2007年中央財政用于“三農(nóng)”的支出達到4 318億元，同比增長22.8％，但是，支農(nóng)資金使用管理分散現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。以湖南省永州市為例，2007年，該市冷水灘區(qū)4 150萬元支農(nóng)資金中，就有“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及商品糧基地建設(shè)資金1 158萬元、鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金1 080萬元、國土整理資金560萬元、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金800萬元、測土配方施肥資金50萬元、良種繁育資金242萬元、農(nóng)民培訓(xùn)資金87萬元、水利建設(shè)資金143萬元、能源建設(shè)資金30萬元”[1]。支農(nóng)資金的分散混亂、名目林立的現(xiàn)象可見一斑。因此，進一步整合支農(nóng)資金，必將有利于逐步規(guī)范政府支農(nóng)資金投向，合理有效配置公共財政資源，提高支農(nóng)資金的使用效益；必將有利于促進政府及其部門轉(zhuǎn)變職能，加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護；必將有利于集中力量辦大事，提高支農(nóng)資金的整體合力，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，2005年4月財政部下發(fā)《關(guān)于做好支農(nóng)資金整合試點工作的通知》，決定在江蘇、安徽、河南、江西等地根據(jù)實際實況，開展形式多樣的資金整合試點。按照中央的意圖，此次支農(nóng)資金整合要以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項目為基礎(chǔ)，打造支農(nóng)資金整合的平臺，從而擺脫過去支農(nóng)資金分散低效使用的困境。為此，在2006年5月頒發(fā)的《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》中，財政部就特別強調(diào)各試點縣市要在整合方式方法上根據(jù)實際需要靈活選定。“如以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為切入點，打造水利資金的整合平臺；以新農(nóng)村建設(shè)為契機，打造農(nóng)村發(fā)展類資金和扶貧資金的整合平臺；以發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺；以改善生態(tài)環(huán)境為重點，打造生態(tài)保護和治理資金的整合平臺。” [2] 但是，中央政策的執(zhí)行效果如何呢？事實表明，有些試點縣市把其簡單地理解為打造大型種植基地；有些縣市雖然對資金做了用途界定，但真正的使用過程中卻往往會與既定的計劃發(fā)生偏差。除了政府部門外，農(nóng)戶行為也是如此，即使是發(fā)到農(nóng)民手中的農(nóng)機具購置補貼等支農(nóng)資金，農(nóng)戶也不一定會把它真正用來購置農(nóng)機，進行長遠投資。因此，筆者建議，倒不如待這些財政支農(nóng)資金整合起來后，把其中的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)部分劃分出來，單獨設(shè)立專戶列支，為后期的量化折合成“公益事業(yè)券”做準備。“公益事業(yè)券”不能直接兌換現(xiàn)金，所以發(fā)行出去以后，既能防止支農(nóng)資金挪作他用的風(fēng)險，又能賦予農(nóng)戶更多的選擇機會，從而真正建立“自下而上”的公益事業(yè)建設(shè)中的監(jiān)督和評價機制。

二、將支農(nóng)資金折合成面值相等的“公益事業(yè)券”

在“村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點”的改革方案中，由于財力的限制，試點縣市采取了“重點傾斜、兼顧一般”的原則，即重點扶持試點村和模范村，兼顧非試點村和普通村。河北省財政廳就規(guī)定，“將列入當年省文明生態(tài)村創(chuàng)建行列的村興辦的一事一議項目，作為重點項目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，由中央和省財政按照村民籌資總額1:3給予獎勵補助；將沒有列入當年省文明生態(tài)村創(chuàng)建行列的村興辦的一事一議項目，作為一般項目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，由中央和省財政按照村民籌資總額1:1給予獎勵補助。”[3]這種區(qū)別對待的試點方案，本身就有失社會公平的性質(zhì)，為什么生態(tài)村和模范村得到的補助更多，而非生態(tài)村和普通村得到的補助更少，這豈不成了“錦上添花”而非“雪中送炭”了嗎？并且，這次試點改革措施也具有一些缺陷之處，如“自下而上、先建后補”，“村民委員會收繳村民籌資并全額交存所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一事一議籌資專戶后，即可申請財政獎補”。那么，那些集體經(jīng)濟不甚發(fā)達、農(nóng)民人均純收入低下的村落，如果收集不齊統(tǒng)籌款，豈不是永遠也爭取不到上級政府的獎補資金了嗎？那么，這些落后村落豈不是永遠要陷入低水平均衡陷阱了嗎？這可能是試點方案有悖社會公平的另一個方面。筆者認為，在這種情況下，不如把整合起來的支農(nóng)資金，或者上面所說的財政獎補資金，按照試點縣市從事農(nóng)業(yè)人口的總數(shù)加以均分，如每張“公益事業(yè)券”折合現(xiàn)金50元、100元等發(fā)放到農(nóng)民手中，讓農(nóng)民實實在在地拿到一張家鄉(xiāng)建設(shè)的憑證，從而更好地行使自己的民主權(quán)利，建設(shè)更加美好的村莊和家園。

三、“公益事業(yè)券”的計值和流轉(zhuǎn)

國外“公益事業(yè)券”的雛形——教育券和食品券，一般有兩種計值方式，一是“公益事業(yè)券”正好可以充抵所需付費的公共產(chǎn)品及服務(wù)，不需要受益人再支付額外的現(xiàn)金，如美國的教育券可以支付一個中學(xué)生全年教育經(jīng)費的大約95％；二是“公益事業(yè)券”可以部分充抵所需付費的公共產(chǎn)品及服務(wù)，如國外盛行的“食品券”必須和少量的現(xiàn)金相配合，才能從商店獲取相應(yīng)的食物，在這里，“食品券”起到了一種價格補貼的作用。那么，在稅費改革后，我國農(nóng)村的“公益事業(yè)券”又應(yīng)該如何設(shè)計呢？是采取國外的“教育券”還是“食品券”計值模式呢？允不允許它在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)呢？筆者認為，鑒于中國地域的廣大，農(nóng)村“公益事業(yè)券”可分為兩種方式計值：一是對于村內(nèi)大型公共物品（如小型水利、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等）來說，按票面計值，不需支付額外現(xiàn)金，通過投票和集中使用來完成公益事業(yè)建設(shè)目標；二是對于農(nóng)民受益明確的公共物品來說（房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等），可以采取按票面抵扣，農(nóng)民仍需付少量現(xiàn)金才可獲取相關(guān)建設(shè)材料（水泥、沙子、石灰、鋼筋等）的方式，這種方式相當于政府對原材料行業(yè)進行了補貼，農(nóng)民能夠低價買到相關(guān)材料，收益能夠極大的內(nèi)在化，再加上自己充足的勞動力，必能把房屋前后建設(shè)得更加美好。至于“公益事業(yè)券”能不能在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的問題，筆者認為是可以的，就像現(xiàn)在的土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，如果農(nóng)戶現(xiàn)在想在城市務(wù)工一段時間，或現(xiàn)在還沒有實力建設(shè)自己需要的公共產(chǎn)品，那么為什么不讓閑置的資源流動起來，達到優(yōu)化配置的目標呢？不過有一點需要引起注意，就是“公益事業(yè)券”流轉(zhuǎn)集中起來以后，絕對不允許用于農(nóng)村公益事業(yè)以外的建設(shè)，如用在商業(yè)工程建設(shè)、自家修房蓋屋上，而只能用于農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)上。從這個意義上來說，農(nóng)村“公益事業(yè)券”制度實行后，還必須有村委會等集體組織或農(nóng)民自我合作組織的監(jiān)督。

四、農(nóng)民以“券”投票選擇公益事業(yè)建設(shè)項目

在此階段，鄉(xiāng)村社會治理真正進入了“自下而上”的標尺競爭階段，農(nóng)民以“券”投票，選擇自己迫切需要的公益事業(yè)建設(shè)項目的形式又屬于“自下而上”的標尺競爭模式的雛形，這是因為以“券”投票，農(nóng)民選擇的只是自己關(guān)心的公益事業(yè)項目，表達了自己對某項公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實偏好，但還沒有達到運用“公益事業(yè)券”，來監(jiān)督基層政府運行，使其和其他經(jīng)濟組織展開競爭，沒有效率就要被棄之一邊的程度。但無論如何，這種以“券”投票的公益事業(yè)發(fā)展模式和以前講的“供給主導(dǎo)”模式、“財政獎補”模式相比都要好多了，畢竟，農(nóng)戶擁有了最終的投票權(quán)和發(fā)言權(quán)，可以通過某個項目上“公益事業(yè)券”數(shù)量的多寡來表達自己的呼吁和心聲。這一階段農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)主體仍由村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)，它可以根據(jù)本村實際情況，為村民羅列出幾個公益事業(yè)發(fā)展的待選項，讓村民自己決定應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展什么，滿足哪個方面的公共產(chǎn)品需求。這一階段的農(nóng)村公益事業(yè)選擇模型，見圖1。

圖1 以券投票選擇實施項目

五、農(nóng)民以“券”投票選擇公益事業(yè)建設(shè)主體

這一階段基本接近于理論中的標尺競爭模型。農(nóng)村的其他經(jīng)濟組織、社團、協(xié)會發(fā)展壯大起來以后，農(nóng)民在公益事業(yè)發(fā)展問題上，就有了多個承擔(dān)主體可供選擇。他們可以把“公益事業(yè)券”投給傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織，讓它肩負起新農(nóng)村建設(shè)的使命。但若集體運行低效、官僚貪污違紀，農(nóng)民則可以運用“手”投票，把公益事業(yè)券投給其他經(jīng)濟合作組織，讓效率更高的主體來承擔(dān)其公益事業(yè)的重任。在農(nóng)民的“自下而上”的“選票”壓力之下，農(nóng)村基層組織必然不敢低效運行、貪污受賄，而是兢兢業(yè)業(yè)為民服務(wù)。當然，公益事業(yè)券所代表的資金和公共工程本身所需的成本之間可以有一個適當?shù)牟铑~，也就是說，發(fā)展公益事業(yè)的主體必須能夠獲得一定的利潤，不然，哪個組織會去勞心勞力、竭誠服務(wù)呢？但這個差額應(yīng)該多大，多少合適，恐怕還需要村民討論決定，或通過競爭性的投標讓價格機制去發(fā)揮作用，公益事業(yè)建設(shè)成本低者，質(zhì)量好者即可中標。這一階段的農(nóng)村公益事業(yè)選擇模型，見圖2。

圖2 以券投票選擇實施主體

六、建設(shè)主體憑“券”到縣市財政部門領(lǐng)取相應(yīng)資金

最后，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)單位——村集體或農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，拿到公益事業(yè)券并建成完工后，即可到縣市相關(guān)部門或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出單位領(lǐng)取相應(yīng)的財政獎補資金，縣市財政部門不得以任何理由為借口拒絕或拖延支付資金給這些單位。當然，通過農(nóng)戶“自下而上”和政府“自上而下”的對公益事業(yè)完工情況的監(jiān)督和考核也是必不可少的，不然的話可能會出現(xiàn)建設(shè)單位冒領(lǐng)資金而不干實事的道德風(fēng)險行為。

參考文獻：

[1] 歐陽日輝，歐陽運瑞.從支農(nóng)資金整合看我國“大部門”制改革[EB/OL].中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，http://www.agri.gov.cn/JJPS/t20080304_984998.htm.

[2] 財政部.關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見.財農(nóng)[2006]36號，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2006/caizhengbuwengao20064/200805/t20080519_24022.html.

[3] 河北經(jīng)濟日報.積極推進村級一事一議財政獎補工作——訪省財政廳副廳長趙文濤[EB/OL]http://www.hbjjrb.com/guangjiao/ CaiJing/200807/113106.html.[責(zé)任編輯 高惠琦]