論土地征收制度的完善與農民權益的保障

【摘要】目前我國有關土地征收的法律制度存在諸多不足之處，失地農民利益受損的現象時有發生，這成為社會矛盾激化的因素之一。本文從失地農民利益的保護現狀出發，針對我國現行土地征收制度在失地農民權益保護方面存在的問題，闡述了完善農村集體土地征收制度的具體路徑。

【關鍵詞】土地征收；公共利益；征收補償；農民權益

【中圖分類號】F301.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-5158（2012）09-0295-01

一、土地征收制度的完善與農民的利益密切相關

改革開放以來，為適應經濟發展的需要，大量的農村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。失去土地的農民的利益應當得到充分保障，這是—個毋庸置疑的問題，但現實并不能令人滿意。根據勞動和社會保障部的統計，我國目前有將近6000萬失地農民，在全國的失地農民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩定經濟收入，沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。在土地被大量占用的同時，許多農民都面臨“種田無地，就業無崗，低保無份”的尷尬境遇，失地農民今后的生活問題已經成為一個突出的社會問題。近來中國農村社會形勢專題研究成果也表明，農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為目前農民維權活動的焦點，是當前關系農村社會穩定和發展的首要問題。征地問題不僅關系到農民的現實利益和長遠利益，而且也關系到全社會的穩定。在此背景下，有關的土地征收制度的完善無疑會成為被關注的焦點。

二、土地征收立法在保護失地農民權益方面的缺陷

（一）對土地征收的目的即“公共利益”未做出明確界定

在‘為社會公共利益’的名義下，私權被剝奪了，增加的卻是開發商的利潤。世界上大多數國家將“公共利益的需要”作為土地征收制度設計的法理基礎，我國《憲法》、《土地管理法》和《物權法》也均有規定，“為了公共利益的需要”是我國征收集體所有土地的唯一前提。但是立法卻沒有對“公共利益”的判斷標準做出明確的界定，被許多專家學者和社會大眾寄予厚望的《物權法》仍沒有對這一問題有所突破，同時立法也沒有像世界上許多國家那樣，對以公共利益為目的建設項目的范圍采取列舉式的規定，并且征收土地的過程中也缺乏具體的程序性法律規范可資參考，從而導致大量非公共利益的建設性用地征地也靠打著“公共利益”的旗號來進行，引起失地農民的強烈不滿。諸如國防軍事、基礎設施、水利工程等建設項目被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。

（二）征收土地的補償范圍窄且補償標準低

根據《土地管理法》第47條的規定，農用地征地補償范圍主要包括：土地補償費、安置補助費、土地附著物及青苗補償費這四項。從該條文中可以看出現行土地征收補償范圍非常狹窄，農民個人能拿到的只是土地附著物及青苗補償費，占有補償款很大比重的土地補償費歸集體經濟組織所有。在增加征地補償費用項目必然加大土地征收成本，增加地方政府財政開支的情況下，失地農民究竟能獲得一個什么樣的生活保障和生活標準，在很大程度上還取決于地方政府的態度。從實質上看，我國實際采取的是不完全補償原則，只對因土地征收造成的直接損失予以補償，而對因征收行為造成的一切問接損失均沒有補償。更重要的一點是，現行的立法理念仍然還停留在只是把土地視為國家提供給農民作為基本社會保障手段的階段，只要農民的基本生活得到了保障，就等于獲得了“相應的補償”，而沒有考慮農民由于失去土地可能受到的間接損失，比如對殘留地、對相鄰土地損害的賠償等其他損失完全沒有規定，這是我國補償范圍不充分、不完整的表現。

三、土地征收制度的完善與農民權益保障的具體路徑

（一）對“公共利益”做出明確界定

何為“公共利益”，各個國家和地區有不同的規定，并不統一。我國現行立法體制是采用概括性的規定，我們認為在以后的土地立法和地方的相關土地征收立法當中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學者已經從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍?！敖梃b列舉的表達方式，現階段可考慮認定以下用地具有公共利益性質：國防軍事，能源交通，國家機關及公益事業單位，公共設施，公益及福利事業，國家重點工程，水利及環境保護，文物遺跡保護，其他由法律授權部門裁定社會公益用地?！?/p>

（二）擴大征地補償范圍并提高補償標準

相對于我國的不完全補償原則，國外一些發達國家土地征收補償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農民公平、完全的補償。為了保障失地農民能在城市里得到進一步的發展，我國應遵循各國通行的做法，借鑒境外有關法律的規定，逐步擴大補償的范圍。立法者不能過分單方面強調國家土地征收的強制性，而忽視被征地農民的經濟利益。補償金應相當于被征用地前一段時期經營的平均收益，征地補償所考慮的主要因素應當包括生活費用、重新就業和創業的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補償；2.地上附著物的損失補償；3.營業損失補償；4.殘地損失補償；5.社會保障補償以及其他相關損失補償。

（三）對非公益性建設項目的土地利用采用市場化運作

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首次明確允許農民參與開發集體土地建設非公益項目。該《決定》提到：“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營。”這項符合農民需求的、多元化的政策無疑對保障農民合法權益具有重大意義。土地的價格與土地的用途密切相關，公益性建設項目雖然并非只投入不產出，但是公益性建設項目的投入目的以及產出形式不同于非公益性建設項目的投入和產出，它并不是以追求直接的經濟效益或利益最大化為目的，而是注重社會的整體利益和長遠利益。

四、結語

“有恒產者有恒心”，歷朝歷代中土地都是農民的安身立命之本。我國是一個農業人口在可預見的長時期內仍將占多數的農民大國，土地征收事關失地農民之生存權，事關社會穩定之大局。在當前構建和諧社會，加快建設社會主義新農村的治國理念下，我們應以農民權益保障為中心，通過觀念更新、政策調整、制度革新和方法創新，結合國情，結合各地實際情況，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，建構具有中國特色的土地征收補償制度。