地電試驗田

電力體制改革的十年徘徊期中，地方電網“試驗田”的探索卻一直在自發進行。

2012年上半年，關于地方電網與國家電網“龍蛇爭霸”的消息頻傳。《財經國家周刊》記者從電監會獲悉，目前電監會的相關部門對此非常關注，并將開展一系列調研。

“地方電網有可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石。”7月下旬，一位正在地方調研的電力專家告訴《財經國家周刊》。

大小電網

電力系統外的諸多國人并不清楚：中國的電網，并非國家電網和南方電網一統江山；尚有大量大大小小的地方電網，分割其間。

其中，規模較大的地方電網企業主要有5家，即陜西地電集團、內蒙古電力公司、廣西水利電業公司、四川水電投資經營集團、山西國際電力公司。

以陜西地電為例，成立初期，陜西地電的供電區，在陜西省99個縣里占2/3；而這66個縣的售電量卻只占全省售電量的1/3。很明顯，都是些經濟欠發達地區。

一般而言，大小電網間平時相安無事；但每當地電地盤內出現耗電大項目時，央企電網都會來染指一番。

事實上，地方電網除了地域優勢外，技術和電網安全保障水平方面，不如兩大央企電網，這在能源業界亦有共識。

華北電力大學一專家介紹，2008年南方冰雪災害最嚴重的湖南郴州，“央企電網和地方電網都在搶修，但央企的進度明顯快得多”。

國家電監會發布的《2011年供電監管報告》稱，“國家電網公司、南方電網公司所屬供電企業，供電總體水平普遍高于地方供電企業”。

兩大央企電網還有其他的天然優勢。比如，可在地電企業法定營業區內，興建高電壓等級變電站的配套配網供電設施，爭奪用戶；并可依靠規劃、設計、并網、調度等方面的壟斷優勢，對地電企業接入系統實行各種聯網限制。

比如，蒙西電網管內是中國著名的火電風電基地，但大量電力需要通過國家電網外送，“能送多少，人家說了算”，內蒙古電力公司黨委工作部一職工說。

多年來，關于蒙西電網窩電極其嚴重的消息，不絕而耳；甚至有消息稱，內蒙古電力公司準備修建直通南方電網的直流特高壓線路，“飛躍國家電網”。

“地方政府，當然是支持地方電廠和地方電網的；因為他們可以直接控制這些電廠、電網，鼓勵支持高耗能項目”，國家電網有關人士認為，在央企和地電公司的關系上，“地方政府自身的利益訴求起了重大作用”。

這并不奇怪。除了一些地方水電企業歸地方水利部門管理外，地電公司的歸口管理部門，主要是各級地方政府的國資委、經信委和發改委。“地電企業，資源開發在地方、電量消化在地方、解決就業在地方、利潤稅收在地方”。

地電往事

上世紀80年代，當時的國家電力部在全國范圍相繼上收了600多個縣級地方供電企業的管理權，歸其“直供直管”；其余1800多個躉售縣和自發自供縣，則仍由地方政府管理。這一階段，縣級電網管理體制分為三種類型：一種是直供直管型，由央企電網企業直接管理；一種是地方自建小水電、小火電和供電，即自發自供自管；占比例最大的類型則是第三種——躉售縣。

所謂躉售，就是先向大電網購電，然后再轉賣給區域內的用電戶，類似于“先批發、后零售”。

躉售電網，其資產仍然屬于地方政府（主要是縣級），一般稱之為“縣供電公司”。這些縣，多是其供電區域內電源較少、無法滿足用電需求，只能先向大電網購電，然后再轉賣給區域內的用電戶。

用通俗的話來講，躉售供電企業，就是電力“二道販子”。

1998年10月，“改造農村電網、改革農電管理體制、實現城鄉同網同價”工作開始，隨后實施了兩輪大規模的農網建設與改造；借此，國家電力公司下屬的各省市電力公司，對部分地方縣級供電企業實施了“代管”。

而山東魏橋解列運行的小電廠和小電網，也肇始于彼時的山東電力短缺；之后其默默耕耘多年，才發展壯大如斯。

這種局面，基本維持到了現在，沒有大的變化。這些歷史演變，為日后的中國電力體制改革，埋下了諸多伏筆。

變與不變

電網，帶有天然壟斷性質。一旦成型，基本“一成不變”；但其中的細微變化，若非業內人士，恐很難洞見其奧妙。

躉售縣的變化，正是其中之一。

按照2002年電力體制改革方案，輸配分開后，配電側要引進競爭機制，由兩個及以上配電企業在同一區域展開競爭；而躉售縣，因為存在和大電網不同產權的配電企業，自然是改革的最佳試點。

《財經國家周刊》記者卻了解到，目前躉售模式已露日漸式微之態，很多躉售縣已經逐步劃轉給了央企電網。

比如已經被拆分的華北電網，在2011年年初就已經基本完成了躉售縣的劃轉，其管轄范圍內的躉售縣都已經變成了國網的“直供直管縣”。

國網河北電力公司管轄的冀南電網，其勢力范圍內的躉售縣資產上劃工作，即將大功告成。“現在邯鄲、邢臺、衡水三個市公司正在進行上劃，計劃今年6月完成”，國家電網有關人士告訴《財經國家周刊》記者，“這三市上劃完成后，河北南網區域就沒有躉售縣了”。

國家電網公司內部人士向《財經國家周刊》記者表示，“躉售縣資產屬于地方，就無法納入市級電網整體規劃；只是代管的話，國網就不會投資建設新線路，比如110KV的農網架”，“這對地方經濟社會長遠發展，也是不利的”。

但在經歷大規模農網改造之后，央企電網和地電企業之間，對于農電資產產權歸屬問題，一直爭議不斷。兩大央企電網認為，農網改造是央企從國債資金和商業銀行統貸資金建設的，并由央企電網統還這筆債務，農網改造形成的資產產權當屬央企電網所有。

而地方政府和相關地電企業認為，中央和地方財政預算內專項資金，都是農村電網建設改造的資本金，央企電網所屬的各省電網企業不是農網資產的出資人；還貸資金主要是通過向省級以及以下用戶加價均攤方式籌集的，產權應該歸地方政府所有。

還有一些“端不上臺面”的問題，如“地方政府領導時常把躉售縣供電企業當做蓄水池，政府部門想買部好車，領導親屬要安排工作，都會想到躉售供電企業”，“所以許多地方政府反對上劃”。

國家電網一內部人士表示，在進行躉售縣資產上劃時，發現這些供電企業“有很多裙帶關系，管理不透明、不規范等問題嚴重”。

但也有業界人士認為，地方電網相對薄弱，主要是因為在規劃、設計、調度和上網電價、電量等諸多方面，存在著體制性、歧視性的制約，很難在同一平臺上和大電網競爭。

“苦樂不均”，中電聯有關人士表示，“有些躉售縣電力企業負擔重、收益少，地方政府根本不愿意要，交給央企電網，其實是甩包袱”。

對于上劃，諸多躉售縣電力企業的員工卻表示歡迎，“成了央企職工，待遇和身份都將更有保障”。

“上劃只是其中一種方式，上劃、代管、股份制、歸地方，都是允許的方式；如果對外資和民營資本開放，投資主體將更加多元化”，國家電監會一官員稱。

上世紀90年代，四川什邡曾試圖進行電網股份制改造，實現國家和地方兩個電網合一，共同參股，但是最終未能達成協議。據當時參與方案設計的電力人士表示，“主要還是利益沒有協調好”。

僅是拾遺補缺？

在電改“五號文件”中，地方電網被稱為“農電”；《財經國家周刊》記者在采訪中獲悉，電監會一位負責人最近在聽取匯報時指出，“今后盡量不稱農電，統一用‘地電’概念”。

傳統上，在“中央統一辦電管電”體制下，地電企業一直被認為扮演著“拾遺補缺”的角色，在中央電力企業延伸不到的地方發揮作用。

在一些大型央企難以施展的地方，地電企業往往能充分利用其熟悉當地情況、人脈深厚、調動靈活、管理成本低等優勢，建設小水電、小火電和小電網。

有專家指出，地電企業也曾是電力體制改革的推動者。當年，有獨立利益訴求的地方發電企業大量出現后，為了追求效益最大化，它們嘗試了輔助業務社會化、采購招投標等當時來看很前衛的措施，“電廠經營管理也從代營代管開始，發展到自營代管，最后大部分電廠在2000年前后實現自營自管，為后來的廠網分開埋下了伏筆”。

隨著獨立電廠的增多，其與電網所屬電廠在調度計劃安排、費用分攤、電費結算、電廠服務等方面的利益沖突變得日益尖銳，導致以地電企業為主的各投資主體強烈要求改革，實現廠網分開。

“從一定程度上說，正是地方發電企業的發展壯大，才最終推動了廠網分開”，有電力體制改革研究者這樣評價。

地電企業目前面臨的形勢，顯然更加嚴峻。隨著各大區域電網的消失，央企電網“大一統”的趨勢日漸明顯，先天和后天的缺陷，硬件和軟件的弱項，讓地電企業有了“夾縫中求生存”的尷尬。

但對于電力改革下一步，輸配分開該怎么走，有諸多專家寄希望于地電企業成為試驗田。

“可以把目前已經實行了輸配分開的陜西地電等地電企業，作為樣本，進行深入研究對比”，有電力行業資深人士對《財經國家周刊》記者表示，這樣可以用事實來說明，輸配分開到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。

國家電監會《2011年供電監管報告》稱，“部分地區配電網投入不足，供電能力不足，不能滿足經濟社會發展和人民生活用電需求”。

報告中的數據顯示，從“十一五”期間到“十二五”期間，國家電網、南方電網輸配網建設與改造實際投資和計劃投資情況看，都是220千伏及以上電網投資規模“更加”或“繼續”高于220千伏以下電網投資規模。

而5家主要地方供電企業，同期220千伏以下電網計劃投資規模“明顯高于”220千伏及以上電網投資規模，且呈逐年增長態勢。

“在配電環節實行投資主體多元化，是扭轉配電網發展滯后的重要對策”，一位研究地電企業的業內人士認為。

國家電監會新聞研究處處長李創軍撰文指出，開放購電側市場可以作為電力市場化改革的突破口。“一些地方已經有一些獨立于大電網的地方電力企業，可以先賦予這些企業購電自主權，開展試點”。

“是通過兼并、繼續走大一統的道路？還是堅持多家辦電、培育多家市場主體，形成有效有序的競爭，走電力市場化的道路？這是下一步深化電力體制改革需要分析的重要問題”，一位電力行業資深人士感慨，“多年來，關于配網改革的觀點，從來沒有統一過”。

“這幾次事件的爆發，是一個機會，來喚起下一步電力體制改革怎么辦”，這位電力行業資深人士對《財經國家周刊》記者表示。