學生營養餐:遏制風險和危險

鑒于學生營養餐計劃推出以來，部分地區出現食品安全風險、一些款項未能專款專用，及部分學校就餐困難等問題。近日，教育部等公布《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等五個配套文件，明確規定營養餐應以肉蛋奶為主，供餐模式以學校食堂供餐為主，并要求學校負責人自費陪餐。

坦白說，這些實施細則著眼于問題所在，初衷是非常好的，不過如果想確保現實中的效果，還需要進一步采取其他措施。當前學生營養餐計劃面臨至少兩大問題需要克服：一是解決學生營養餐計劃在機制上的激勵不相容性，一是監管成本需要降低。換言之，一些地區的學生營養餐中的食品安全問題，源自一些地方執行層面的不當、缺乏監督等硬約束以及校方的“監守自盜”等，因此，現在需要加大監督力度，并把高昂的監管成本想方設法降下來。

具體而言，以學校食堂供餐為主的供餐模式，需要改進，這包括學生營養餐之運營和供餐監管成本等問題。其一，中央財政允諾對部分農村學校安排食堂建設資金，主要用于解決食堂建設費用，而食堂維持運營的雇傭工資、管理費用、采購成本等問題依然存在，且每生每日3元營養補助很難使學校食堂低成本地貫徹學生營養餐計劃。因此，要對這些情況有充分的措施應對：比如一些農村學校因自營食堂而負債過重，又比如一些學校食堂提高學生非營養餐的用餐費用，從而可能抬高學生午餐成本。畢竟，以學校食堂為主的營養餐供應模式，類似于學校辦社會，可能會令學校食堂事實上成為基層財政負擔。

其二，要防范學校食堂的食品安全隱患，校方需配置專門的人力和資源監控學校食堂之運營，避免學校食堂工作人員偷工減料、以次充好等，甚至還需防范校方管理人員與食堂工作人員合謀交易和監守自盜。市場化餐飲企業具有三大制衡體系：公權部門他律、市場自律和自身聲譽管理的內控等，而學校食堂只有公權他律和內部自控兩個防控體系，缺乏更為基本的市場自凈化機制。殊不知，學生營養餐的支付方與消費方不同，而學校食堂近乎是學生營養餐的壟斷供應主體，其提供的營養餐是否足額、安全，學生非支付主體沒有投票權，學生即便棄餐對校方食堂也不具約束力；而作為付款人的政府因較高的信息搜集成本而難以實時監測，從而很容易致使一些學校食堂成為套取政府對學生營養餐補助的載體。不僅如此，學校負責人陪同學生就餐，也很難保證學校負責人吃的與學生吃的是同一食品。

由此可見，低風險的舉措是政府采取補需方而非供方的模式。即鑒于目前政府實行九年免費義務教育制，政府可以考慮以學生身份證信息為基礎，為每個學生開設專項銀行賬戶，把相關義務教育財政經費和學生營養餐補助，一并打入學生賬戶，并可全國流通結算，以賦予學生就學和就餐的選擇自主權。即學生有選擇在哪個學校就讀、在哪個食堂就餐的權利，而學校和食堂，只能根據學生提供的就學和消費憑證，直接要求銀行轉賬結算，無法吸引學生就讀的學校和就餐的食堂，將無法獲得政府提供的義務教育經費和營養餐補助。

這個模式的好處在于，可避免義務教育和營養餐的支付與消費主體分離問題，賦予學生和家長選擇學校和營養餐的市場自由，有助于促進學校間和食堂間的競爭，從而使義務教育和學生營養餐計劃有效嫁接市場自律機制，降低了公共外部性風險。至于賦予家長和學生選擇自由的補需方模式，是否會出現家長的套利風險？我們認為，這有些過慮，家長在此問題上更具有激勵相容性。（文/劉曉忠 漫畫/鄺飚）