以整體政府理念超越大部制

近年來，機構改革常常被籠統地冠以大部制改革，大部制改革在一定程度上也被視為行政機構改革的同義語。常見的有關中國政府機構數量與世界其他主要國家政府機構數量之間的比較，則似乎蘊含著這樣的思考邏輯，即更少的部門數量意味著更好的職能協調、更高的行政效率。從2013年全國人大十二屆一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》看，國務院正部級機構數量略有減少，這與人們有關大部制的理解和普遍預期相吻合，但若干政府職能的強化在一定程度上似乎又超出了由“大部制”所界定的機構改革的內涵和方向。

在時間維度上理解政府職能

政府職能或政府角色，是一個不斷變化的概念，其內涵決定于社會的發展、政治體系價值的定位和人們價值觀念的變化。政府（國家）由守夜人角色發展為龐大的公共服務提供者的福利國家角色，就是這些方面變化和發展的一個結果。在這種意義上，一方面，政府職能是一個時間性概念，即政府職能處于持續的變化過程中，此時重要的政府職能在彼時可能會變得無足輕重；另一方面，政府職能還受到不同政治體系特征特別是體系價值的重要影響。不同政治體系既有一些共有的核心職能如安全方面的職能，也有由不同體系核心價值所界定的特殊職能，如一些政治體系強調對個人自由的保護，而一些政治體系則更看重集體利益等。政治體系中人們的價值觀念和期望的變化對政府職能具有持續而強大的塑造作用，對政府職能的影響日益明顯和確定。不僅如此，全球環境一方面為各國政府職能設定了重要的外部約束，另一方面也影響著政治體系的價值和人們的價值觀念。因此，即使政府機構具有必要的適應性，政府在固定不變的機構框架中履行不斷變化的職能仍是不可想象的。明確政府職能（功能），因應職能（功能）變化調整機構（結構），是政府機構改革的一個基本邏輯。

現代社會中行政管理的觸角無處不在，政府職能涉及社會公共生活的所有領域。改革開放以來，中國市場經濟發育帶來了體系經濟環境的重要變化，政府在經濟領域的職能也在發生變化。1982年以來數次大規模政府機構改革，在很大程度上體現了政府職能變化所帶來的政府機構層面的相應變化。與此同時，誘人的市場原則也常被當作行政管理的新理念。但是，經濟職能并不是政府職能的全部，政府在其他領域的更為廣泛的職能雖然在一定程度上會受到變化了的經濟制度環境的影響，但并不單純服從于市場規律。因此，以市場經濟作為國家機構改革的唯一制度背景而忽視其他宏觀制度背景和更為廣泛的社會、歷史與文化背景，在實踐層面可能會使改革偏離預期目標，在認識層面則使人們對改革特別是改革的效果產生困惑。

在政治與行政關系中理解政府機構改革

政治是政策或國家意志的表達，行政則是政策或國家意志的執行。這是一個多世紀前美國政治學家古德諾（Frank J.Goodnow）有關在二分法框架中理解政治與行政關系的一個經典表述，但有趣的是，這一旨在區分二者界線的表述卻在價值層面傳達了政治與行政密切關聯的重要信息。國家意志的表達和國家意志的執行是政府的兩種基本職能，要理解政府的職能就不能忽視國家政治及其相關制度這一宏觀背景，以及不同時期特定的國家與社會關系背景。

行政科學并非始創于美國，但從一開始就致力于在語言、思想、原則和目標等方面實現美國化的努力使美國的行政學研究很快脫穎而出并獲得了世界影響，而美國則成為風靡世界的諸多現代行政理論的原產地，以及學者討論公共行政相關問題的重要案例。20世紀，美國經歷了幾個重要的行政重組時期，不同時期的行政重組回應了不同的時代問題，也是不同時期國家意志與政策取向以及社會流行觀念氛圍的重要結果。20世紀初，尚處于進步時代的美國采取了以行政權力為中心的國家建設策略，在一定程度上修復了因三權分立和黨派政治而受到削弱的行政機構。其時的公共行政理論與其說是公共行政理論，不如說就是政治理論。在操作層面，在權力分立的大背景下，美國總統通過政府重組包括設置一些專門委員會實現了行政權力的加強。進步時代的美國國家議程導致了政府活動的擴張和行政能力的增強。開始于上個世紀60年代的行政重組強調行政部門對政策制定、執行和評估的控制，改革的重點則從總統對組織結構的管理轉向了對政策制定、控制和效能的管理。當時的政治觀念氛圍已經發生了重要的變化，即一個積極的國家被視為合法的國家，總統的首要權力地位也已成為有關美國政權結構的常規認識。上世紀70年代中期的行政重組則日益成為政治家回應公眾不滿的工具，這一時期的行政重組及其所體現的新公共管理理念表現出明顯的民粹主義色彩。面對廣泛流行的對龐大的行政國家合法性的懷疑，今天美國的行政改革已經逐漸脫離了對公共管理本身的關注而成為總統政治的工具，“政府再造”則成為流行的改革術語。20世紀美國每一次行政改革都不是獨立于政治思考的行政改革，修復行政機關、提升行政效能是其公開宣稱的改革目標，但不是其唯一目標。因此，對任何國家而言，行政改革都無法超越國家整體制度框架和社會環境而隨意效仿其他國家。

行政不同于政治，但卻是政治生活的一部分，也要契合國家政治和其他相關制度的內在精神。近年流行的公共行政理論包括政府改革理論，雖然大多有著明顯的美國淵源和背景，但在不同程度上已成為影響世界各國政府改革的重要理論依據和觀念來源。中國社會近年來出現的將機構改革統稱為“大部制”改革的現象，在一定程度上就折射了這種影響。將機構改革統稱為“大部制”改革，雖然體現了對部門間協調以及行政效能的關切，但卻在很大程度上壓縮了有關改革的思考和選擇空間。而人們有關機構改革的可能的廣泛聯想，如改革對政府與市場間關系、中央與地方關系，以及更為普遍意義上的國家與社會關系的影響等，雖然可能并不準確，但從另一個角度反映了行政改革的影響可能不僅僅局限于行政領域，改革路徑的選擇和改革方案的設計也不應絕緣于國家的歷史傳統和宏大的社會與政治環境包括制度環境。

中國式公共管理困境：官僚主義盛行和官僚制供應不足并存

在世界范圍內，在不同領域的改革中，行政改革似乎又是最常見的改革。其中的原因，除了行政改革所蘊含的政治目標之外，還在于行政部門作為各種權力機構中最接近社會的一個部門，也是人們最容易感受和發現問題的部門，而目前各國普遍流行的偏執的反政府情緒更使行政部門成為人們發泄各種不滿情緒的眾矢之的。因此，流行的行政改革理論反映了與此相關的各種思考。

從新公共管理到“政府再造”、“摒棄官僚制”，很大程度上是私營部門盛行的改革理念在政府改革思考中的反映，其中甚至還充斥著全面質量管理的諸多信條。這些理念因其符合人們的知覺和一般生活常識，雖然沒有得到嚴格經驗檢驗，卻仍被廣泛傳播，在中國更因契合改革開放以來社會對市場的熱情、癡迷乃至迷信而備受追捧。

官僚制建立在合法權力的基礎上，并依據正式規則以理性方式得以組織。這一制度本身即已傳達了現代社會的精神。因此，馬克斯·韋伯認為社會通過變得更加官僚化而使自己現代化。官僚制已成為現代政府的核心，民主制度的成功也必須依賴一個成功的官僚制度。但是，長期以來官僚制卻飽受爭議和批評，對公共服務和政府機構的無休止的攻擊不僅對政府工作造成持續的壓力，更使行政官僚聲名狼藉，保守、拖沓、缺乏效率、“被訓練的無能”等特征已經取代了理性、專業化和職業精神而成為其在人們心目中的刻板印象。

在中國社會，與官僚制有關的話題似乎應在不同的語境中得到討論。中華人民共和國成立60多年來經歷了政治、經濟與社會等方面的劇烈變化，改革開放以來更為迅速的社會變化也使各領域制度處于不斷調整和完善的過程中，從而使政府在不同領域的積極介入成為社會變遷過程中的一個自然結果，而經濟與社會發展也表現出“政府密集”的特點。與大多數發展中國家一樣，缺乏訓練有素的公務員隊伍和完善的管理制度則是一個不容忽視的重要現實。這一狀況在很大程度上影響了政府政策的效能，對國家能力也具有消極影響。如果說近年來一些國家將“摒棄官僚制”作為擺脫公共治理危機、實現政府再造的出路，而中國卻仍面臨官僚制供應不足的問題。

因此，在中國背景中討論官僚制問題更為復雜。一方面，官僚制供應不足，公務員制度尚不成熟，公務員整體職業素質有待提升，這是一個客觀現實；另一方面，人們廣為詬病的有關官僚和官僚主義的各種問題在很大程度上也存在于中國公共行政機構。要應對政府管理中的這一現實困境，僅僅乞靈于機構層面的改革是遠遠不夠的。機構改革不過是內涵更為豐富和深刻的政府改革的一部分，或是看起來更容易操作、其效果更易辨識的一部分。

無論中國與其他國家之間存在怎樣的差異，“政府再造”仍是一個頗具感召力的口號。在中國的特定背景下，“政府再造”不僅包括行政機構的改革，還包括不斷完善公務員制度，提升公務員素質。可以說，政府再造能否成功，機構改革的重要性遠不及公務員素質的提升和公務員制度的不斷完善。“政府再造”的理念在政府管理實踐中可能顯得有些激進而不切實際，政府改革應是政府再造在現實語境中的替代概念，也是有望突破中國式公共管理困境的務實選擇。

以整體政府理念引導行政改革

在國內有關機構改革的討論中，低下的行政效率、過高的行政成本以及與此相關的公共服務等是常被提及的問題。但是，關于這些問題的討論往往只是建立在人們日常觀察、感受和想象的基礎上，缺乏具體的經驗指標，從而使可操作的評估變成了抽象的甚至是道德意義上的討論。對改革結果的評價同樣無從談起。群眾滿意標準是在道德層面對政府工作人員的要求和期許，雖然不同于西方新公共管理中的“顧客”滿意導向，但也很難成為評價政府公共服務的客觀指標。對公共行政的評價與中國公務員制度特別是公務員考評制度有著重要的關聯。換句話說，明確國家公職人員職業素質的同時也在很大程度上確立了與公共管理相關的評價指標。公務員制度中有關公務員職業規范和要求以及與此相關的考評制度等，都可作為評價行政效能的重要依據。抽象的討論無助于客觀認識現狀并識別和發現問題，也不能為如何解決現實問題提供有價值的思考和建設性的建議。在這種意義上，被籠統地（甚至有些粗暴地）評價為“精簡—膨脹—再精簡”的改革開放以來的幾次機構改革，也需要在具體指標維度上作更為全面的審視和嚴肅的學術評價。

專業能力、紀律、盡職負責、忠于職守等公職人員基本職業素質以及民主政府所應具有的回應性等，都可以成為評價行政工作的重要維度。與此同時，公職人員個體層面的合作意識和機構集體層面的協作精神，也應成為重要的評價指標。“國家觀念是行政管理的良知所在”，確立與國家發展長期目標相統一的公共行政價值是提升公務員職業素質的關鍵。在以科層制為特征的官僚組織中，如何使公務人員真心關切國家利益和民生、對國家和社會負責而不僅僅對上級負責，確立公共行政價值至為重要。“為人民服務”作為中國社會的一個流行話語，或可理解為公共行政價值的一種通俗表達。在以事務性為顯著特征的行政管理領域，具有普遍意義的公共行政價值的確立，還使行政管理超越了單純的技術細節而建立在充滿政治智慧的穩定的價值原則基礎上。

善政良治離不開良好的公共行政，而良好的公共行政可產生于不同的政治制度，也相容于不同的政治體系。新加坡的行政機構因其優秀表現很長時間以來令人稱道，其出色的公共管理主要源于公務員杰出的專業能力以及業已形成的一種全心全意致力于改善新加坡民生的公務員文化。

在許多人的觀念中，大部制被賦予有助于實現部門協調、降低行政成本、提升公共服務質量和行政效率的積極功能，盡管大部制與更高效的公共管理之間始終缺乏得到經驗證明的明確聯系。但是，在有關這一命題的價值層面和理論層面的諸多似是而非的討論中，隱約可以發現對于提升行政效率、改進公共服務至關重要的一種行政倫理或行政原則，即合作精神或協作精神。在機構意義上，大部門至少意味著機構規模的擴大和職能交叉重疊幾率的下降。但是，部門再大也有其邊界，因而就存在不同部門發生功能聯系的可能，職能的交叉重疊仍不可避免。機構改革似乎又回到了原點，這時只有部門之間的協作可以挽救改革。

近年來，新公共管理和“政府再造”理念因其打動人心的市場取向主導著中國政府改革的相關討論，在某種程度上使新世紀以來興起的“整體政府”（holistic government）理念難有一席之地。整體政府意味著更多的部門合作，更好的功能協調，并在合作中創造和提升公共價值，促進公共利益，而更高的行政效能和更好的公共服務也將由此產生。在體現了大部門特色的機構改革中，整體政府理念可以有效降低大部制改革的不確定性，其內涵和意義則已超越了大部制。

柏拉圖將城邦國家比喻為國家之船（ship of state），智慧的哲學王是充當船長的最好人選。事實上，現代國家是由部、委、局、辦公室等組成的高度分散的結構，其復雜性遠遠超過了城邦國家而更像是由部、委、局、辦公室等組成的國家船隊。如果不同部門之間各行其是，以自己的方式應對風浪，這支國家船隊就是一個由在不同方向航行的船只組成的船隊；如果不同部門之間能夠協調良好，這支國家船隊將可能成為一支無敵國家船隊。強大的中國國家船隊只可能孕育和產生于更契合現代政府職能要求、更可能滿足社會合理期待的整體政府觀念。

（作者單位：北京大學）