水庫移民中的土地安置問題研究

摘 要：水庫移民安置工作是水庫建設的重點，水庫移民安置目前仍然以土安置為重點，由于水庫移民本身存在的一系列問題，導致水庫移民安置工作存在較大的復雜性。本文在研究水庫移民安置工作存在的一系列問題基礎上，并提出水庫移民土地安置解決這些問題的措施和方法。

關鍵詞：水庫移民 土地安置 土地流轉 制度

中圖分類號：TV67 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）01（b）-0231-02

1 研究目的

建設水利水電工程是人類為了更好的利用水力資源，有目的地改造自己生存環境的自覺行為，而移民安置則是此項行為中不可或缺的一部分。前者是為了改善人類自己的生存環境，后者則是為了達到此目的而對生存條件作出的必要調整。一直以來，水庫移民安置是困擾水利水電工程建設的最主要問題。因為移民安置是整個工程建設的矛盾聚焦點，移民能否得到順利安置，直接關系到水利水電工程建設的順利與否。

從我國現實情況來看，水庫移民安置主要是實行以土安置的方針。水庫移民往往涉及到整個村莊甚至是縣城，其中農村戶口占據多數，居住習慣、念土情結、經濟來源等決定了水庫移民在經濟補償外，土地是必須給予補償的。既然涉及到補償，就涉及到補償是否令人滿意，是否彌補損失，現今涉及到眾多的拆遷問題，其中最重要的難點問題也是補償問題，水庫移民也一樣，不過水庫移民有其特殊性。

目前全國各個水庫項目中，利用土地安置水庫移民，存在諸多的問題，這些問題有客觀因素，也有主觀因素，有一些問題自始至終伴隨移民安置，有一些是各個項目由于各自不同的條件，所遇到的新的問題。不論是什么原因，直接制約和影響著水庫移民工作，進而影響水庫建設工作。

本文目的在于研究水庫移民土地安置中存SnDi2OXhpcUNbKrbqbFoJ+vuXiKkjc04Vo4tu3O/nk8=在的問題并對解決問題的方法進行探討。

2 水庫移民土地安置存在的問題

（1）歷史根源問題。

水庫移民土地安置存在一系列的問題，本身具有其歷史根源性。

①農民念土情結。

受傳統思想觀念的束縛，農民認識上有差距，集約化經營難形成。農村人均占有土地量較少，第二、三產業不發達，農民轉移就業空間小，對土地的依賴性大，農民念土情結較為嚴重，加之農業稅全面取消后，土地收益又有提升，農民把土地看得更加珍貴。部分農民對土地流轉政策心存誤解，有的認為土地流轉就是對承包地的重新調整，也有的怕流轉土地，政策一變失去承包權，就會沒有“依靠”、不“安全”；另外，大多數農民小農經濟思想意識依然比較嚴重，小富即安，投資興業怕擔風險，務工經商怕丟地權，滿足守土經營的現狀，難以形成規模經營。

②土地產權不明晰。

我國法律法規對農村土地所有權的概念界定模糊籠統，《憲法》規定農村土地實行集體所有制，農村土地所有權歸集體所有；《土地管理法》和《農業法》規定農村土地所有權歸集體經濟或集體經濟組織所有。具體就是鄉鎮政府、村民委員會和村民小組三級組織所有。在現實中村委會成為農村土地所有權的代表，因為土地征用補償費和安置補助費絕大部分被村委會作為村級集體經濟組織公共財產。國土資源管理部門把土地所有權證發放到村，有條件的發放到村民小組。土地所有權主體不清晰，成了多主之權。農村土地產權存在產權不明晰、產權糾紛嚴重等多種情況，由于歷史根源問題以及近年來空心村的日益嚴重，導致農村土地產權存在諸多問題。產權問題直接導致了土地安置的公平合理問題。

③城鄉二元結構導致的城鄉收入差距。

城鄉二元結構一直是三農問題的根源所在。城鄉二元結構導致城鄉收入差距的拉大，直接影響到土地補償。針對城鄉二元結構的居民存在不同的補償標準和不同的考量因素。城市居民而言，土地流轉僅僅是異地搬遷，而農民而言，土地流轉安置不僅僅是異地搬遷，還伴隨著未來的生計等因素。而補償標準的不統一，又會造成農民對與土地補償安置工作的不支持不理解。

④三農問題。

農民、農村、農業三農問題一直以來是中國的比較嚴重的社會問題。三農直接導致農民的收入不高，對土地的依賴性加強，經濟的困難，直接導致農民對土地流轉工作的不理解不支持。根據經驗，一般經濟條件相對較好的地區，土地流轉工作相對而言更順利。

（2）水庫移民工作本身的復雜性。

水庫移民本身工作具有復雜性，導致土地流轉安置存在問題。

①水庫移民工作本身屬于社會的焦點，無論是國家層面還是地方層面，以及普通的民眾，都對水庫移民安置工作比較關注，水庫移民安置是水庫建設的重中之重。這就導致工作人員在做水庫移民安置工作時，必須考慮到諸多因素，少有差錯，將會引發嚴重的社會群體性事件。

②水庫移民工作往往涉及到一個村、一個鎮甚至一個縣城，以三峽移民為例，三峽移民涉及到百萬的群眾，移民的工作量浩大，直接導致水庫移民工作的困難度加大。

③水庫移民的工作對象是水庫所在區百姓，各個地區由于歷史根源或者其它原因，導致存在這樣或者那樣的問題，不確定性較多，移民安置工作的困難度也加大。

（3）各方利益訴求沖突問題。

水庫移民安置工作涉及到多方的利益，各方的利益訴求如果不一致，將直接導致水庫移民安置工作困難度加大。

①國家。

一方面國家對水庫建設的進度等方面有要求，另外一方面維穩是國家對水庫移民安置的要求，國家的大體政策對水庫移民安置工作存在諸多的限制性條件，給移民工作方的工作開展提供約束。同時水庫移民是利國利民的大政策，這就直接導致水庫移民補償必然區別于房地產開發等補償，補償標準低于后者，這也對農民提出了要求。

②移民工作方。

移民工作方的利益訴求是以最小的代價在最短的時間內完成水庫移民工作。這就導致如果出現部分企業為了追求利潤的最大化，不考慮國家的大政方針，百姓的切身利益，出現違規操作，過激操作，就會激發維權反彈，其影響將會比較嚴重。

③農民。

農民的利益訴求是尋求最大的經濟補償，但這不是絕對，整體來說水庫移民中，農民離開世代居住的場所，本身屬于利益受損者，經濟上的補償只能稍微彌補，而且移民工作涉及到大量的百姓，眾口難調，并不是所有的農民的利益訴求都一致，有的要求有較高的經濟補償，有的要求有對等的土地補償等等，這也對移民安置工作提出了要求。

（4）制度問題。

目前關于水庫移民的相關制度仍有健全的空間，土地流轉制度不完善，相關配套法律制度不健全，水庫移民相關機構的缺失，農村政策不穩定，補償標準低等諸多制度上的問題制約著水庫移民工作的順利進行。需要認識到水庫移民安置工作本身問題復雜性，這是客觀存在的，但根本還是要從制度上入手，建立健全水庫移民的制度，從而減小水庫移民工作的阻力，保證水庫移民的順利進行。

3 解決水庫移民安置中土地問題的建議

3.1 把轉變農民的思想觀念放首位，提高農民流轉土地積極性

讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。要大力宣傳政策法規。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》、中共中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》精神以及農業部《農村土地承包經營權流轉管理暫行辦法》相關的政策法規，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法。要加大典型引導力度。使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。

3.2 規范土地流轉程序，完善土地流轉制度

國家要針對水庫移民工作的特殊性質，形成一套與常規土地流轉不同，完全適合于水庫移民安置的土地流轉程序、制度。在特殊情況下，可以考慮進行制度上的突破。改變土地流轉過程中方式單一化的現狀，適當引進市場機制，發揮市場的靈活作用，完善土地流轉制度，保證水庫移民安置土地流轉的順利進行。

3.3 政府加強提供土地流轉信息力度，保障信息暢通

水庫移民安置土地流轉作為一個潛在的、特殊的市場，信息對移民安置工作順利進行起到關鍵作用。由于信息不對稱引起的失誤是不必要的，政府在這一過程中要發揮主導作用。要改變以往比較封閉的流轉市場和由于政府力度不夠引起的不必要失誤，加強政府提供信息的力度?？梢钥紤]在移民安置的過程中，專門設置有關這方面的機構，或者是通過市場建立中介機構等，主要負責土地流轉信息的收集與公布。

3.4 增強農業政策的穩定性，加大農業扶持力度

朝令夕改的政策是保持農業穩定的大忌，也是阻礙移民安置中土地流轉順利進行的因素。國家制定的農業政策一定要符合水庫移民的特殊性質，符合可持續發展的客觀需要，一定要分三步做到穩得住、安置得好、發展得好。因此，水庫移民過程中，一定要保持農業政策的穩定性，加大對農業的投入力度，重視農業的發展。

3.5 提高移民安置補償標準，提高土地流轉后的土地質量

在耕地資源非常有限的情況下，要想在安置區通過流轉獲得更多好質量的土地，空間是非常有限的。一方面要對安置區居民提供好地的給與政策上的獎勵，鼓勵流轉質量好的土地。另一方面，適當提高移民安置的補償標準，增強移民購置質量好的土地的購買力。另外，在保持自然供給總量不變的情況下，通過采用科學技術手段，對質量差的土地進行改造，最大限度的提高土地質量，有效的提高土地的產出效益，增加經濟供給的總量，達到有效緩解因為土地稀少、質量差等問題引起的矛盾的目的。

3.6 強化政府職能，加強土地流轉引導

政府在移民安置工作中起著主導的作用，要加強這種主導作用，合理引導土地流轉順利進行。強化政府職能，引進政府問責制，對進行土地流轉工作不力的“無為”型政府進行追究。政府要做到權責分明，把保護移民的根本利益放到首位。政府要清楚的給自己定位，準確的把握好自己在移民安置土地流轉工作中的職責，努力做到政府該管的要毫不猶豫的管，不改管的就要放手不要管。

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