黑龍江省冰雪體育旅游產業發展中政府職能轉變的研究

摘要：黑龍江省冰雪體育旅游產業是黑龍江國民經濟的重要組成部分，其發展與政府的管理密切相關，通過轉變政府職能才能更好地實現黑龍江省冰雪旅游產業尤其是冰雪體育旅游產業的持續、穩定的發展。通過對黑龍江省冰雪體育旅游產業現狀的分析，指出當前政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產業發展中存在缺位、越位、錯位等問題。總結出大力宣傳，打造黑龍江省冰雪體育旅游的國際品牌；加強管理，完善監督機制；拓寬渠道，培養專門人才；科學統籌，堅持管理體制改革；資源整合，制定評價體系，提升國際競爭力等政府職能轉變的方式，旨在為黑龍江省的冰雪體育旅游產業的可持續發展提供參考。

關鍵詞：冰雪體育；旅游產業；政府職能；可持續發展

中圖分類號：G805-052

文獻標識碼：A文章編號：1002-3488（2013）03-0089-04

1引言

黑龍江省具有得天獨厚的冰雪資源，雪的質量好，生態環境好，山體的坡度也適合滑雪旅游和各種大型滑雪賽事，據專家雪場資源普查結果顯示[1]， 黑龍江是我國的滑雪旅游資源大省。冰雪體育旅游極大地提升了黑龍江冰雪體育旅游的國際知名度與美譽。據資料顯示[2]，由黑龍江省節假日辦公室公布的數據中指出，在春節黃金周黑龍江省的國內旅游人數及旅游收入等均有快速穩步的增長，漲幅為10%～20%。從2009年到2011年三年間，黑龍江省在冬季滑雪旅游人數累計達到350萬人次，其中滑雪旅游收入占黑龍江省冬季旅游總收入的兩成。具有中國特色的哈爾濱國際冰雪節每年大概都有來自加拿大、美國等60多個國家選派的代表參加；在太陽島舉辦的雪博會、冰雪大世界和各大公園的冰燈游園會三大系列的冰雪主題旅游活動已經成為黑龍江省冬季旅游的世界級冰雪旅游文化產品。黑龍江省已經成為了我國冬季旅游最受歡迎的省份之一[3]，每年的冬天，來自全國各地的游客到黑龍江感受冰雪文化的氛圍，同時還有不少來自世界各地的外國游客，促使冰雪旅游成為黑龍江省新的經濟增長點[4]。黑龍江省非常重視對于冰雪體育旅游產業的投入，不斷的促進其擴大規模，黑龍江的各大中型冰雪活動場所的配套設施的完善程度明顯提高，黑龍江省是資源大省，經濟社會發展的新的增長點[5-6]。隨著改革開放的不斷深入，黑龍江省的經濟和社會也隨之有了很多質的飛躍，第一、第二產業得到了迅猛發展，尤其是第三產業中的旅游業更是得到了蓬勃發展。但是黑龍江省在冰雪體育旅游產業中的經濟發展思想還有待進一步完善，政府職能在黑龍江省冰雪體育旅游中發揮的作用還缺少比較完備管理機制，對于黑龍江省冰雪體育旅游的規劃還不夠完整[7]，同時，關于黑龍江省冰雪體育旅游發展的專項產業和經濟政策還比較少。除此之外，對于黑龍江省冰雪體育旅游的理論研究還相對滯后，對于其市場開發、經營以及產業化發展戰略等領域的研究成果較少，不利于相關業界人士更好的掌握市場需求，根據需求進行投資和布局，從而造成了整個冰雪體育旅游產業的利潤率不高[8]，同時也造成了很多資源的浪費情況發生。充分發揮政府職能作用已刻不容緩。

2政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產業發展中存在的問題

2.1政府職能存在缺位

在黑龍江省冰雪體育旅游產業發展中，政府部門和一些管理者還是習慣于使用宏觀調控手段來過多地干預市場的自由調節，對于和冰雪體育產業發展相關的私人產品相關資源的處理，設置了很多不合理的行政審批環節，這也是政府取代市場的典型范例。這些過于繁雜的行政審批不利于市場機制發揮其自由調節作用，也不利于社會發展效率的提高。這些過于繁多的行政審批也給予了行政職權的尋租和腐敗行為的出現提供了可趁之機[9]。政府職能在黑龍省冰雪旅游產業發展中的缺位現象主要表現在以下幾個方面：第一，政企職能劃分不明晰。政府變相掌握著企業的經營權，對于本應該由企業承擔的責任卻由政府來承擔。政府掌握著企業的決策權、投資權及其人事權等諸多權力，對于不能盈利的企業還負擔其虧損，使得企業其實質上是由政府來管理和庇護的，從而使得企業不是事實上的自主經營和自負盈虧的法人，阻礙了公司制改革和完善法人治理制度的進程。第二，政府與社會中介組織界限劃分不明確。政府組織對部分中介組織以直接管理和指導的方式直接介入到冰雪旅游組織的各種協會和社團等內部管理和事務運作當中，使得它們實質上是依附于政府組織的，還未實現真正的自我管理、約束和發展，這樣的情況其實是不利于非政府組織在公共管理事務中發揮其應有的作用。第三，政府與事業單位的權限劃分不明確。我國政府組織與事業單位組織的區分度不是很大，在行政機關中依然存在著事業編制，而有些事業機構中也有行政編制的人員。其實部分事業單位實際上承擔著行政部門的責任[10]。對于黑龍江省冰雪體育旅游產業來說，政府對于其相關的中介和事業單位組織的管理過多，主要表現在一些主流的冰雪活動和比賽活動仍是由政府來主導管理的，比如漠河冰雪汽車拉力賽和黑龍江省雪山穿越公開賽等黑龍江省冰雪類特色比賽項目，這類由政府來主導的體育比賽有些失去了體育競賽的精神，而添加了更多的地方政府之間的政績競賽的因素，比賽多注重成績從而體現的是政府的政績，這樣讓這些特色項目比賽都失去了其本來的目的和意義，這樣的職能越位直接導致了冰雪單項運動協會等作用的逐漸淡化[11]。因此，政府職能越位在冰雪體育旅游產業中要盡快的得到改正才能真正的推動黑龍江省冰雪體育旅游產業的發展。

2.2政府職能存在越位

政府的主要職能是公共產品的供給與公共服務—這是現代公共管理理論和現代治理理論中對于政府的主要職能的描述，因此，在冰雪體育旅游產業化過程中，政府應該對其產業制度的創新、市場法規的建立與完善、政策的制定等公共產品提供服務[12]。然而，正在發展中的我省冰雪體育旅游產業，卻沒有得到政府這方面的支持。尚處在起步階段的黑龍江冰雪體育旅游產業，受到各種條件的制約，還沒有形成產業的競爭力，如欠合理的產業結構、單一的投資渠道等，這些都急需政府的宏觀政策調控。但是目前，政府的角色更多的是產業的實施者而非監控者，其公共服務的功能沒有很好地發揮。對于本應承擔的公共管理職能的重視不足、投入不夠等政府的缺位的問題，應該受到重視。

2.3政府職能存在錯位

主要是指政府內部之間各個部門的層級與職能發生了混亂而導致責任不明確的現象。這是一個歷史性的長久問題，但隨著我國市場經濟快速發展，職能的明確越發的重要。因此進行大面積改革是我國政府目前亟待解決的問題。目前的主要表現形式：首先在縱向層面：中央政府、上級政府對地方政府、下級政府的過度管理，同時也存在著下級政府、地方政府對上級政府、中央政府的職能越位。而相互之間越權嚴重性和責任方則會因不同的時期和領域而有所不同。比如土地資源的管理應用方面，下級政府和地方政府越位情況居多，人事、結構管理等方面則是上級政府越位居多。其次在橫向層面：主要存在的是各級政府部門之間的職能交叉，使得職權劃分不明。因此出現互相推諉扯皮，政出多門的問題。例如冰雪體育旅游市場中，市場的主體不但不夠清楚[13]，而且還缺乏完善的價格體系，加之沒有自由競爭的環境，導致出現各種經濟問題和管理問題。這直接與政府的職能錯位問題密切相關。

3政府職能轉變的方式

政府的服務職能應該在社會主義市場機制下政府的主要職能體現。政府職能方式的轉變就是政府的職能與社會主義市場經濟體制是相配套和相適應的，轉變原來的萬能政府模式為高質量高效率的政府管理模式，將原來的無限型政府逐漸演變成有限型政府和服務型政府[14]。對于“越位”的部分要讓出來，“缺位”的部分積極去彌補，“錯位”的部分及時的改正。政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產業發展過程中更加注重宏觀管理，多對冰雪體育旅游產業實施引導、規劃等，遵循體育旅游市場的發展模式和規律，依照相關法律法規，將經濟杠桿和行政體制相結合從而真正的實現政府職能的轉變。

3.1大力宣傳，打造黑龍江省冰雪體育旅游的國際品牌

通過轉變政府職能，將管制型政府轉變成服務型政府，在冰雪體育旅游產品的研發和市場營銷上，加大宣傳力度，特別是符合黑龍江省冰雪特色的旅游專項產品[15]，如冰雪藝術、冰雪競賽、冰雪節日、冰雪體育等，使黑龍江省的冰雪產品能夠在國內知名，逐漸被外國游客認可。發達國家的經驗表明，充分開發利用無形資產的價值是擴大經營效益的重要途徑[16]。在宣傳黑龍江省冰雪文化的同時，還要不斷提高冰雪旅游文化開發和經營中的文化含量和文化內涵。形成以冰雪旅游為龍頭產業，帶動相關產業，實現以旅游業為主體，一、二、三產業協同發展[17]，充分把諸多冰雪旅游賽事和黑龍江省的冰雪文化和藝術文化巧妙的結合，從而形成最優化效益的生態經濟綜合體系，真正的實現冰雪旅游的可持續發展。

3.2加強管理，完善監督機制

由于仍然有部分地方政府利用手中的權力資源等過多的干涉企業的生產和經營活動等，作為行政職能主體的政府，不能利用職權以及自身的職能過多的參與企業的生產經營活動，這樣不僅會導致政府的管理職能出現嚴重越位，還會直接或間接地影響到企業的生存與發展，所以政府從管理與服務的職能角度出發，應該加強政府內部的管理，要加強對相關政策的監督力度，同時要規范對于經營冰雪體育旅游企業的相關規定且進行審批環節的嚴格把關，審批的每個環節與過程都要進行業務公開，另一方面是完善政府的監督機制[18]，通過該行業的協會、組織機構或社會其他相關組織等部門對政府的管理職能進行動態的監控和反饋。

3.3拓寬渠道，培養專門人才

黑龍江冰雪體育旅游業想持續發展，堅持綠色旅游的道路只是第一步，繼而還需要相關專業人才的選拔和培養[19]，這樣才能在軟硬件上實現雙重互贏。實現人才戰略同樣的需要兩個方面：首先就是要樹立良好的人才觀，只有正確而積極的思想才能有好的發展方向。其次就是完善人才培養的工程建設，包括企業人事機制的調整與目前已經從事旅游行業相關人員的職業素質提升，這樣就能提高旅游高等院校人才培養體制，能進一步抑制現有冰雪旅游人才出現流失，更能吸納各種高素質人才的加入，所以，提升人才培養的質量，實施優質服務戰略，加強對相關從業人員業務技能培訓，使培訓人員能夠具有冰雪體育旅游的基本理論知識外，同時還具備運動技術的技能指導，運動損傷的預防與保護，該行業的管理才能等優秀的綜合素質。此外，政府或社會團體也可以通過辦業余輔導班或崗前培訓班等形式來輔助該行業的人才培養，即拓寬了人才培育的途徑，又使該行業的人才培養的質量會得到社會的認可。

3.4科學統籌，堅持管理體制改革

政府應該以市場為導向，企業為主體，進行管理體制改革，對黑龍江省冰雪體育旅游市場的開發進行科學規劃、科學統籌，不論是在經營的理念上，還是在管理體制上都必須進行改革。黑龍江省冰雪體育旅游產業自身面對的政府的行政管理部門很多，而且以冰雪旅游為經營項目的企業也很多[20]，所以或多或少都存在一些管理問題。針對目前現狀，作為政府既要及時有效的進行行業疏導和行業規范管理工作，減少管理機構。同時還要針對市場的發展形式進行有效的科學規劃，制定管理內容，做到在管理上的規范、有序。還要規范好經營的范圍，爭取實現以政府為主導、以社會參與為基礎、以企業經營和市場化運作為手段方式，從而建立一套完整的冰雪體育旅游產業鏈條。在此基礎上既而進行產業擴大和質量提升，不單單提高自身競爭力，對于冰雪旅游相關的企業和整個社會層面都會共同收益，最終實現冰雪旅游產業的可持續發展。

3.5資源整合，制定評價體系，提升國際競爭力

黑龍江省的大多數滑雪場普遍存在雪場規模較小、雪場的設備與器材相對落后、基本的交通設施不配套、雪場各自為戰等系列問題，為了改變目前的狀況黑龍江省政府主管部門必須要結合實際情況打破區域限制，以大局為重，進行統籌規劃，對現有的資源進行整合優化，要大力支持民營企業參與開發和管理[21]，這樣不僅可以吸收更多的資金，也可以進一步推動冰雪體育旅游產業的發展，能夠使民營企業能夠參與制定出適合該行業發展的管理辦法與總體規劃，逐步形成該行業的行政部門與企業之間、乃至企業與企業之間、企業與個體之間的相互協調統一的格局，有利于制定出黑龍江省冰雪體育旅游產業發展的行業標準與管理辦法。有利于推動黑龍江省冰雪體育旅游市場化和規模化，形成完整的冰雪產業鏈，最終提升黑龍江省冰雪產業群的國際競爭力。

4結語

黑龍江省冰雪體育旅游產業雖然取得了長足的發展，但也面臨著許多問題，同時更面臨著更多的發展機遇。因此，只要采取切實有效的具體措施，改變觀念，完善管理體制，依托黑龍江冰雪文化走特色創新之路，逐步實現政府各項職能的轉變，特別是發揮好政府管理職能和經濟職能的作用，黑龍江省的冰雪體育旅游產業才能夠實現更好更快的發展。

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責任編輯：張贏