我國滑雪場所生態補償機制構建的措施

摘要：在我國滑雪場所開發、建設和經營活動中，由于缺乏一個“邊開發、邊保護、邊恢復”的長效生態補償機制，使其對森林和植被的破壞，水資源的大量消耗，垃圾處理和污物排放等諸多問題長期懸而未決，嚴重影響了我國滑雪旅游產業步入健康、可持續的發展軌道。構建我國滑雪場所生態補償機制符合國家民生發展的需要，對推動山區、林地生態環境保護的法制建設，促進生態環境良性連鎖反應保護與發展機制的完善具有積極的重要作用。提出更新理念、加大對生態環境文明建設的宣傳和教育力度，構建滑雪場所建設法規體系，強化生態補償的管理制度與管理體系工作，建立多元化的生態補償機制等是構建滑雪場所生態補償機制的主要途徑。

關鍵詞：滑雪場所；生態補償；構建；措施

中圖分類號：G805-052

文獻標識碼：A文章編號：1002-3488（2013）03-0093-04

1引言

1996年哈爾濱第三屆亞洲冬季運動會在我國的成功舉辦以來[1]，滑雪運動在我國持續升溫，使中國的滑雪運動迅速走向旅游市場，推動了我國旅游產品的多元化發展與冰雪體育旅游環境的創新[2-4]，并使冰雪體育旅游成為許多省市旅游支柱性產業[5-10]，在黑龍江[11-14]、吉林兩省雪場所建設急劇增長的同時，雪場所建設也迅速向全國發展。據2002年中國滑雪協會統計，內地當時擁有150多個滑雪場，分布在13個省市中，但真正能稱得上“高山滑雪場”的并不多，因為建設一座正規的高山滑雪場需要數以億計的前期投資和龐大的后期養護費用[15]。從2011年開始，越來越多的旅游地產、旅游經營公司投入到滑雪場的開發和建設中來，滑雪場項目也由單純的滑雪運動向旅游、度假、房地產開發的綜合性業態轉變；中國的滑雪產業增速很快，但增量的空間依舊很大，如何培養市場、提高自身競爭力開發者們需要的是更為平和的心態以及做好持久戰的準備[16]。截止到2012年底，全國已有27個省、直轄市或地區共建有300家規模以上的滑雪場所[17-19]，雪場接待的游客人數超過1200萬人次，滑雪已經成為一項重要的產業，在我國得到了迅猛地增長，正在成為推進經濟進步的新的增長點。然而不同的是，滑雪場所的開發、建設和經營活動，對生態環境的影響和破壞，卻是前所未有的。滑雪場所開發建設時，需要砍伐大批的成樹林，平整土地，進行土方工程，對植被、環境造成一定損壞。滑雪場項目如何才能實現可持續發展，已引起越來越多有識之士的關注。

滑雪場的開發建設對生態資源的影響主要表現為滑雪道、賓館和配套服務設施用地對森林和植被的破壞，水資源的大量消耗，垃圾處理和污物排放等諸多問題。滑雪場冬季人工造雪、夏季地表植被養護對水資源的大量消耗，即便是東北三省地區的滑雪場也需要在初冬、冬季末進行人工造雪，依靠自然降雪根本無法滿足滑雪場的用雪需求。以2009年北京市的15家滑雪場冬季人工造雪用水為例，光造雪用水就達八九十萬噸，再加上市區一些公園、游樂場甚至繁華街區紛紛設立的冰雪游樂項目，粗略統計，一個冬天，造雪就要用掉百萬噸水[20]。中國滑雪協會針對北京10家滑雪場的調研顯示，用于造雪的地下水回收率只有40%左右[20]，大量水被損耗，將加重山區的春旱。生態專家[20]則指出，人工造雪施工會破壞土壤，影響植被生存環境，對植被產生破壞；游客們在滑雪場雪道上踩踏，可能會形成土壤板結，影響雪季過后雪道范圍內植物的生長，山坡比較陡的地方易出現水土流失。國外的滑雪場也面臨著同樣的問題，在阿爾卑斯山，由于多數山頭的樹木全部被砍光，二氧化碳濃度加大，冬季平均氣溫上升了2.5C°。雪線上移，雪季縮短，一些滑雪場不得已只得破產。阿爾卑斯山滑雪圣地對生態環境破壞的效應正在我國初步上演。由此可見如何保護滑雪場所的生態環境，是一個全世界共同面臨的問題。

北京市為避免滑雪場對地下水的過渡抽取和對生態環境的破壞，對不符合要求的滑雪場將做出“逐”出旅游市場的處理。我們認為這是治理解滑雪場所對生態環境破壞的方法之一，但不是最好的解決問題辦法，所有已經建成的滑雪場對生態環境多多少少都有一定破壞作用，總不能都關閉了之。滑雪場與生態環境的特殊關系，決定了滑雪場唯有在自身發展同時，有責任、有義務承擔起環境保護的職責。只有承擔社會責任，滑雪場的開發、建設和經營活動才能對促進社會的進步與發展有益。

2生態補償機制構建的意義

2.1符合國家民生發展的需要

我國在“十五”規劃發展期間，經濟規模迅速膨大，GDP持續高速增長，但對生態環境也產生較大的負面影響，從城市到鄉村人們的生活環境形勢日益嚴峻。因此，為防止“十一五”規劃發展期間經濟發展對生態環境造成進一步的惡化影響，國務院于2005年12月3日頒布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》[22]中明確提出建立和完善環境保護的長效機制，指出：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。”中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告明確指出[23]：“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。增強全民節約意識、環保意識、生態意識，營造愛護生態環境的良好風氣。”因此，構建我國滑雪場所生態補償機制符合我國經濟建設與民生發展的需要。

2.2推動山區、林地生態環境保護的法制建設

從滑雪場所生態環境保護與發展的角度看，滑雪場所冬、夏的經營活動本身就需要優美的自然環境，就需要對林木、草原、地藐與景觀等進行保護、改良和美化。滑雪場所構建生態補償機制，是推動山區、林地生態環境保護的重要舉措，可以為某一區域的生態環境建設、保護和恢復等樹立科學發展的理念，建立必要的法律、法規，將滑雪場的規劃、建設和開發納入到有區域發展的科學系統管理中，促進滑雪場所在區域的自然保護、環境整治提升到現代水平。滑雪場所構建生態補償機制也是為滑雪場所區域的自然保護、環境整治所需要的大量資金投入提供政策上的依據與支持。

2.3促進生態環境連鎖保護與發展機制的完善

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策[21]。我們必須清醒地認識到某一省或某一個市為了生態環境的保護，而放棄對山區林地滑雪資源的開發與建設，非常有可能失去一次又一次寶貴的發展機遇，并為此付出巨大的機會成本。而且一省、一個市或一個區域的生態環境是一種連鎖性公共品，某一個區域生態環境的破壞，不僅會影響自己省市生態環境破壞的持續化，同時也會影響到相鄰省市的生態環境。因此，建立一個有效的滑雪場所生態環境保護與發展補償機制，是合理體現生態環境這一連鎖性公共品價值，統籌省與省或市跨區域協調發展的重要法制性舉措。這樣才能使有效防止不良生態環境的連鎖性反應，而促使一個省市或區域生態環境的良好改變像鎖鏈似的一環扣一環，給相鄰一個省市或區域帶來生態環境的利益。

3生態補償機制構建的途徑

“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。加強生態文明制度建設。保護生態環境必須依靠制度。建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。[23]” 因此，滑雪場所構建生態補償機制建立生態補償機制是貫徹落實中國共產黨第十八次全國代表大會上報告的重要舉措，是促進滑雪場所開發、建設的管理制度與管理體系從以單純的行政手段為主導向行政、法律、技術和經濟的多元化體制轉變。全國的滑雪場所構建生態補償機制有利于推進森林、草原、地藐與景觀等生態資源的保護、改良、美化和可持續利用；改善省市或區域的生態環境，加快“生態文明建設”，促進“資源節約型、環境友好型社會建設”，實現區域經濟、群體利益的和諧發展。

3.1更新理念、加大對生態環境文明建設的宣傳

生態環境是全人類生存的最基本生活要素。人們沒有一個好的生活環境，社會發展就會迷途，失去最基本的依托與方向。任何一個區域生態環境的開發、建設、修復與保護工作都需要大量人力、財力和物力的大量投入，只有加大對生態補償機制構建的重要作用的宣傳力度，使社會、利益團體和人民群眾對對林木、草原、地藐與景觀等進行保護、改良和美化，生態環境良性連鎖反應等問題產生強烈的思想共鳴，才能有效地開展生態補償機制的法規、政策和管理體制建設。因此，使人民群眾明確生態補償的政策，增強人民群眾的生態補償意識，提升社會、利益團體對生態補償機制的認知和支付意愿，更新人民群眾的生態環境保護理念，使人民群眾積極主動地參與到生態補償中去，是生態環境補償機制能夠實施的思想保障。

3.2構建滑雪場所建設法規體系

生態補償機制的理論基礎是經濟學中的外部不經濟理論。外部不經濟是指某些企業或個人因其它企業和個人的經濟活動而受到不利影響，又不能從造成這些影響的企業和個人那里得到補償的經濟現象。如滑雪場砍伐森林樹木、破壞草原、地藐等，造成水土流失、冬季氣候更加惡劣等情況。外部不經濟是行為人的行動對外界造成的不良影響。生態環境問題就是滑雪場項目外部不經濟的必然結果。長期以來，這些負面影響并沒有納入其成本，而是由公眾承擔。由此導致了滑雪場開發過程中對樹木的砍伐肆無忌憚，對林地的占用毫無節制。從我國經濟發展過程的進程看，期待以從業人員的自律來解決滑雪場項目中的生態保護問題，是不現實的。因此，國家有必要制定生態環境補償法，以法律條文的形式對生態資源的開發與管理、補償的方針和政策進行統一協調，將生態環境補償標準、補償方式和補償對象加以明確。這是建立和完善生態環境補償機制并保證其順利實施的制度性保障。

3.3強化生態補償的管理制度與管理體系工作

從目前情況看，在滑雪場項目中建立生態補償機制，將滑雪場對生態環境所造成的負面影響納入其成本，可以在滑雪產業發展和生態保護之間找到平衡點，對滑雪產業的促進作用表現為幾個方面。首先，提高滑雪場項目建設的門檻，有效遏制地方政府和開發商盲目的經濟發展沖動。其次，增強開發商的成本意識，有效遏制滑雪場開發和經營過程中對生態要素的肆意破壞。第三，開發商提交項目書同時，林地所有者提交生態保護方案，體現了“生態保護計劃優先”的原則，使保護、恢復與開發同步。最后，對生態環境保護的群體進行補償，不僅激勵了他們的保護行為，重要的是可以扎實推進生態環境的修復進程。強化生態補償的管理制度與管理體系工作應與“污染者付費”、“受益者付費和破壞者付費”等經濟政策原則有機地結合起來。通過建立生態補償機制，強化生態補償的管理制度與管理體系工作，解決當前滑雪場所生態環境開發建設中“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”等諸多問題。

3.4建立多元化的生態補償機制

建立生態補償機制，要求人們把生態環境資源作為資產進行管理，本著“保護者受益，開發者修復，損害者賠償，受益者補償，破壞者受罰”的理念，利用經濟手段促進生態環境的保護、管理和恢復。實踐表明，傳統的政府干預手段對生態保護收效甚微，沒有真正解決生態效益在保護者與受益者，破壞者與受害者之間的分配不公問題。

生態補償離不開政府手段，我們也呼吁政府在生態補償機制建立初期要加大財政支持力度，但從長遠看，應積極探索使用市場手段補償生態效益的可能途徑：如拉動人們的生態服務需求，提升生態消費者的支付意愿；給予優惠政策和利率，吸引有實力的個人、企業出資建立專門用于生態保護和恢復的信托基金等等。

4結語

在滑雪場項目中建立生態補償機制，“以償促保”，是市場經濟條件下，運用經濟杠桿加大生態環境保護力度的最佳制度安排。因此，對補償機制的關鍵技術，如生態系統服務功能的價值核算、生態補償的對象、標準和方式方法、以及滑雪場的項目對生態的影響等問題，需要進一步理清關系，并進行攻關性研究。同時，還應加大生態監測體系的投入，為生態補償機制的實施提供科學依據。鑒于生態環境保護的緊迫性，建議選擇條件好，有發展潛力的滑雪場作為生態補償機制的試點，通過項目實施提高研究的質量，為生態補償機制順利實施提供技術保障。

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責任編輯：張連濤