城鄉統籌發展視角下的楊凌示范區農村剩余勞動力轉移探析

摘 要：對陜西省楊凌示范區的農村人力資源開發現狀進行了調查，結果表明，西部農村人力資源開發是西部地區城鄉統籌發展的首要任務，而轉移農村剩余勞動力則是農村人力資源開發的重中之重。楊凌示范區在轉移農村剩余勞動力時，要充分開拓農村內部就業空間，讓農民就近就地實現就業；以加強農業基礎設施建設為突破口增加農民就業崗位；建立統一的勞動力市場，實現城鄉勞動力統籌；結合楊凌示范區本地實際通過發展特色農業開拓就業新領域；推進工業化和城鎮化，全力打造楊凌示范區的規模化效應，加大鄉鎮企業結構調整力度，擴大就業機會。

關鍵詞：城鄉統籌；楊凌示范區；農村剩余勞動力

中圖分類號： F304.6 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006－6500.2013.01.018

Balancing Urban and Rural Development from the Perspective of Yangling Demonstration Area of the Transfer of Rural Surplus Labor Force

CHEN Jun1，2

（1.Zunyi Medical College，Zunyi，Guizhou 563000，China； 2. People Government of Luoyu Town Shaanxi Province，Zhouzhi，Shaanxi 710407，China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Conducted a survey of rural human resources development status quo of Yangling Demonstration Zone， Shaanxi Province， the results showed that the western rural human resources development was the primary task of urban and rural development of the western region， and the transfer of rural surplus labor was heavy human resource development in rural areasweight. Yangling Demonstration Zone in the transfer of rural surplus labor to fully open up the internal space for employment in rural areas， farmers nearby employment； establishment of a unified labor market as a breakthrough to strengthen the agricultural infrastructure to increase farmers jobs， co-ordinating urban and rural labor； combination of Yangling Demonstration Zone local realities through the development of specialized agriculture open up new employment areas； promote the industrialization and urbanization， efforts to build large-scale effects of the Yangling Demonstration Zone， to increase the township enterprises in efforts to restructure and expand employment opportunities.

Key words： balancing urban and rural development；Yangling demonstration area；force of rural surplus labor

“三農”問題一直是我國非常關注的焦點問題，2004年以來，中央一號文件連續4年提到“三農”問題。“三農”問題的核心實質上是農民問題，即要解決農民的出路問題，建設現代化的農業和社會主義新農村，最終要靠有文化、有理想、有知識、懂技術、會經營、懂管理的現代化新型農民。廣大西部地區是我國主要農業產區，農業要發展就必須實現由傳統農業向現代農業的轉化。這些都必須依賴于農業科技教育的推廣和西部農村人口素質的普遍提高，依賴于西部農村人力資源的大力開發，將西部農村剩余勞動力迅速轉移出去。

制約我國西部農村經濟社會發展的因素很多。其中主要有：地理、自然環境、社會結構、經濟結構、人力資源等因素，而人力資源因素成為各種因素中的第一位因素，人力資源開發緩慢制約了西部農村經濟社會的發展。當前，隨著西部大開發戰略的實施，國家在政策、資金、技術、人才等方面都給予西部地區大力支持，這是西部農村人力資源開發的重要保障。西部農村必須把握這一重要機遇，立足西部實際，建立具有西部農村特色的人力資源開發新體系，解決西部農村剩余勞動力的轉移。楊凌農業高新技術產業示范區作為我國唯一的現代化農業高新技術產業示范區，且位于西部地區，具有一定的代表性，因此，筆者以楊凌示范區為例，從城鄉統籌發展的角度探討一下農村剩余勞動力的轉移。

1 農村剩余勞動力轉移是城鄉統籌發展的重中之重

十六大報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央在正確把握我國新時期經濟社會發展的新趨勢、新挑戰、新機遇和遵循經濟社會發展規律的基礎上提出來的，是具有時代性和創新性的重大戰略決策。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“統籌城鄉勞動力就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出打工就業，鼓勵農民就近就地轉移就業，扶持農民工返鄉創業”。這一重要決策，對于加快城鄉經濟社會統籌發展，促進農村剩余勞動力轉移，增加農民收入，構建和諧社會，具有非常重大的意義。目前，我國農業發展慢、農民增收難、農村社會進步慢的問題還未得到有效解決，城鄉距離、工農差距、地區差距擴大趨勢并未根本扭轉，農村經濟社會發展水平、農民收入水平與全面建設小康社會的宏偉目標相差甚遠。究其根本原因還在于沒有打破城鄉二元結構，城鄉經濟社會發展缺乏內在的統一協調，過多剩余勞動力分布在農業，過多人口留住在農村。因此，要統籌城鄉發展首先就要統籌城鄉就業，解決農村剩余勞動力的就業問題。

農村剩余勞動力轉移能力越強，統籌城鄉發展的效果就越明顯。統籌城鄉發展是構建和諧社會的戰略思路，大量剩余勞動力留在農村容易影響農村的和諧與穩定，這就要求加快轉移農村剩余勞動力，大力發展非農業產業，促進城鎮化進程。由于我國西部地區人均可耕地占有量較低，造成許多農村剩余勞動力，農村剩余勞動力向城鎮轉移不僅為農民脫貧致富帶來了難得的歷史機遇，使農民收入明顯增加，物質生活條件得到改善，而且也是加快農村經濟社會發展和農村現代化進程的必然趨勢。這也證明：農村勞動力轉移已經成為貧困地區發展農村經濟、增加農民收入的主要途徑之一[1]。改革開放以來，農村勞動力突破了傳統體制的桎梏，從農業轉移到非農產業領域，從基層農村轉移到大、中、小城市，從中西部地區轉移到東部地區，這種勞動力的轉移是促進我國經濟社會發展的重要動力。事實上，目前能轉移出去從事非農產業的人數仍然較少，其原因在于農村勞動力的自身素質普遍較低。因此，加強西部農村人力資源開發，這是轉移西部農村剩余勞動力的一項根本性措施，農村人力資源開發投入的力度越大，農村剩余勞動力轉移的能力就越強，統籌城鄉發展的效果就越明顯。

2 陜西省楊凌示范區農村剩余勞動力轉移的思路與對策

楊凌農業高新技術產業示范區，簡稱楊凌區或楊凌示范區，是中國唯一的農業高新技術產業示范區。近年來由于受金融危機等各種因素的影響，大量農民工滯留農村形成新的剩余勞動力，極大地影響了楊凌示范區城鄉統籌發展的速度，因此必須采取多方措施解決這些剩余勞動力的就業問題。

2.1 深入挖掘農村內部就業空間

2.1.1 引導農民改變傳統觀念，加強農業基礎設施建設，擴大農村內部就業新領域 要在適應社會主義市場經濟發展條件的基礎上，注重引導農民積極樹立自主創業的意識，引導農民不斷接受新思想、新事物、新觀念，自覺樹立奮發圖強、爭先致富的創業意識，積極培育農民走規模化、產業化生產經營理念，樹立聯合創業、互助互利的合作經營理念；引導農民轉變不離鄉土的傳統觀念，轉變獨立封閉的生活方式，轉變自給自足、循規蹈矩、不求創新的生產觀，逐步形成與新形勢發展相適應的文明意識、現代化生產方式和新興生活方式，并在廣大農村形成良好的風俗習慣。此外，加強農業基礎設施建設也可以吸收大量農村剩余勞動力就業。農業基礎設施范圍很廣，具體包括：農田水利工程建設，農村小水電工程，農村交通道路建設，退耕還林還草，植樹造林工程，荒山、溝谷、荒地整治工程，土壤增肥改良工程等等。目前西部地區農業基礎設施落后，抵御自然災害能力較弱，極大地影響了農業的可持續發展。因此，通過對農田水利、生態環境、農村文化廣場和農村道路等方面的建設可吸納大量農村剩余勞動力就業。此外，農村生物肥料設施建設，畜禽防御體系建設，大規模農業綜合開發建設等等方面，都需要大量勞動力加入[2]。

2.1.2 樹立大農業觀念，大力調整農業產業結構，積極拓展就業新空間 首先，通過發展大農業，大力發展漁業、牧業、林業和種植業，創造更多的農業內部就業崗位。積極組織農村剩余勞動力進行綠化荒山、整治水患、改良土地等基礎設施工程建設，以便為改善大農業生產創造條件。在發展大農業上，必須堅持綜合開發，發展循環型農業，通過對農業的綜合開發與利用，積極拓展農業內部就業空間。其次，因地制宜發展農村第三產業。農村第三產業主要指農村服務業，包括農產品銷售服務、農資服務、信息服務、技術服務、金融服務、餐飲、交通運輸等等，這些服務行業的產生促進了服務組織的建立，而這些農村服務組織可以吸納一定的農村剩余勞動力。有些地區還可以充分發揮自身資源優勢，發展觀光農業、休閑農業、農村旅游等新興產業，創造新的就業機會。例如，楊凌示范區的新天地設施農業、崔西溝民族生態村就解決了本地區農村許多剩余勞動力的就業問題。

2.2 通過職業培訓提高農民自身素質和再就業市場的競爭力

要實現農村剩余勞動力向沿海經濟發達地區和大城市轉移，首先必須提高農民工的自身素質。對此，可采取如下措施：（1）通過就業指導和職業培訓，增加農民的科學文化知識，提高農民的職業技能水平；加強對農民進行市場經濟方面的知識教育，增強農民的市場經營理念；加強農民的法律知識教育，增強農民的法制觀念和維權意識。（2）實行定向培養模式。開展“用人單位下訂單，培訓部門出菜單，各級政府來買單”的“三單式”定向培訓方式，將培訓班辦到鄉鎮、村，培訓時間由農民來定相結合，既方便了農民又保證了培訓出勤率和培訓質量，有效促進了農村勞動力就業[3]。（3）實行校園教育模式。結合楊凌示范區高校資源豐富的特點，以校園培訓促進就業，將本地農民直接納入西北農林科技大學、楊凌職業技術學院等高校的職業技能培訓體系中，給培訓合格的農民頒發技術等級證書，以增強農民工的就業競爭能力[4]。

2.3 舉辦返鄉農民工招聘會，多方舉措打造返鄉農民工就業保障

針對返鄉農民工就業難問題，還應積極舉辦返鄉農民工招聘會。例如，楊凌示范區管委會于2012年春節期間舉辦的農民工再就業勞務招聘會，來自上海、山東、江蘇等地區的100多家企業為農民工提供了服裝、工藝品、鞋類等多個行業的就業崗位，為楊凌示范區外出務工人員提供了7 500余個工作崗位。楊凌示范區人力資源中心完善勞務信息服務系統，在全區60多個行政村、10個社區配備了100名勞務信息聯絡員，把收集到的勞務信息、用工條件、工資薪酬、福利待遇等情況，及時發布給各街道辦、鄉鎮勞保所，再由他們將這些信息提供給農戶參考，供農民工選擇。此外，楊凌示范區還圍繞農業“一村一品”中的觀光農業、休閑農業、農家樂、蠶桑養殖、獼猴桃種植等方面的專業搞好有針對性的職業技能培訓，多措并舉全力打造楊凌示范區反鄉農民工就業保障。

2.4 建立統一的勞動力市場，實現城鄉勞動力統籌

我國當前的二元經濟社會結構決定了就業的二元結構和城鄉勞動力市場管理的條塊分割。這種二元就業結構從根本上制約了勞動力資源的優化配置和有效管理，阻礙了農村剩余勞動力的向外轉移，使農村勞動力轉移長期處于亦工亦農狀態，或只能短期非農化，最終還要回流到農村就業。這就導致農村剩余勞動力的轉移一直處于無序的流動狀態[5]。然而，促進勞動力的合理流動，尤其是農村剩余勞動力向城市的轉移是經濟社會發展的必然趨勢。因此，只有建立統一的勞動力市場，實行城鄉統籌，才能實現農村剩余勞動力向城市的有效轉移，并形成良性循環的長效機制。

2.5 創新社會保障制度，保障外出務工農民的合法權益

統籌城鄉發展必須打破二元經濟結構，而要實現二元經濟的轉型成功，就要以高度發達的社會生產力，強大而雄厚的物質基礎為前提[6]，還要有良好的社會保障體系為保證，這就要求建立城鄉統一的社會保障制度。國家在統籌城鄉社會保障制度的前提下建立統一的社會保障制度可以分兩步進行：首先應該拿出部分資金建立已經流轉了土地，即將轉移到非農產業就業的農村剩余勞動力的社會保障體系；其次等到大量農村剩余勞動力轉移到非農產業，農業勞動力人數大量減少之時，再建立全面的農村社會保障體系。此外，還要對農民工的權、責、利進行明確的法律規定。健全法律援助制度，支持律師為農民工提供公益性法律援助。逐步建立健全農民工的醫療保險、養老保險等社會保障制度，從根本上解除農民工的煩惱和憂慮，切實保障農民工的合法權益[7]。

2.6 結合楊凌示范區本地實際通過發展特色農業開拓就業新領域

楊凌示范區是中國唯一的農業高新技術產業示范區，農業發展具有鮮明的本地特色，這為轉移農村剩余勞動力提供了新的途徑。例如，楊凌示范區可以擴大農產品深加工、綜合開發等相關產業的規模和產業鏈，只要加大農產品深加工和綜合開發力度，必然能夠創造更多的用工機會；這樣，楊林示范區的農民們在本地就能實現由傳統農業向現代工業的定向轉移。此外，還可以發展庭院經濟。庭院經濟是將農民庭院及四周空隙地開發利用，以戶為單位、以家庭成員為主要勞動力，從事果、菜、畜禽養殖、作坊加工、家庭飯店、家庭幼兒園、家庭醫院、家庭修理業等特有產業形式和經營形式[8]。庭院經濟的優點在于成本小、規模小、占地少、生產靈活、集約化程度高，要求有較多的勞動力投入，便于吸收更多的農村剩余勞動力；庭院經濟一方面擴大了農業生產的內涵，使農村剩余勞動力有了用武之地，尤其是廣大農村婦女和老人更能發揮其作用；另一方面也是農民增收致富的良好途徑。楊凌示范區土地資源豐富，地廣人稀，全區大多數農戶在房前屋后都有較大閑置空地，這為發展庭院經濟提供了便利條件。

2.7 全力打造楊凌示范區規模化效應，增加農民就業機會

城鎮化水平的高低與農民的就業有密切聯系。城鎮化水平越高，所形成的公共需求就越大，其吸納的勞動力就更多。加快城鎮化進程是實現農民就業的新途徑。城鎮化戰略要堅持大力發展區域中心城市，積極推進小城鎮建設，實現大中小城市和小城鎮全方位協調發展[9-11]。從目前陜西省的情況來看，應積極推進楊凌撤區設市的進程，擴大楊凌地區的行政區劃面積。此外，還要充分發揮楊凌示范區的高新農業示范作用，起到以點帶線、以線帶面的聯動效應。楊凌示范區作為全國唯一的一個國家級高新農業產業示范區，近年來為周邊各區縣孵化了許多鄉鎮企業，為本地農村勞動力提供了大量就業崗位，促進了農村剩余勞動力的有效轉移。但是，楊凌示范區的規模化效應還難以發揮其應有的作用，主要原因在于其輻射的面積有限，這就要求將楊凌示范區周圍的部分縣、鄉鎮等納入楊凌區的行政區劃內，成立一個地級楊凌市，全力打造楊凌示范區的規模化效應，從而帶動周圍區縣的進一步發展，進而為本地農村剩余勞動力轉移創造更多機會。

2.8 大力發展鄉鎮企業，促進農村勞動力合理分流

鄉鎮企業是充分利用農村各種資源和生產要素，全面發展農村經濟，拓展農村內部就業空間的重要途徑。楊凌示范區不具備發展大工業的條件，而農業基礎較扎實，這為發展鄉鎮企業提供了便利條件，這就要求適應市場需求的變化、產業結構的升級和增長方式轉變的需要，積極調整鄉鎮企業的發展戰略和模式，加快技術進步，加快體制創新，重點發展農產品加工業、服務業等勞動密集型產業。加大對規模以上鄉鎮企業的支持力度，尤其是加大對農產品加工業的技術改造力度，促進產品更新換代和產業優化升級，吸引農民在本地鄉鎮企業就業，促進農村勞動力合理分流，減少向大城市盲目流動[12]。

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