完善服務業發展的制度環境，釋放非公經濟發展的潛能

摘要：制度環境對現代服務業發展有著重要的影響。現代服務業發展要求建立與其發展規律相適應的制度環境。發展現代服務業不僅需要公有經濟推動，更需要非公經濟推動，非公經濟是推動服務業發展的重要力量。我國服務業市場化程度不高，行業壟斷嚴重是制約非公經濟發展服務業的主要瓶頸。現代服務業發展的出路在改革。因此，必須突破一些體制性、政策性障礙，建立有利于非公經濟發展的管理體制和機制，完善現代服務業發展的制度環境，釋放非公經濟發展的潛能。

關鍵詞：非公經濟；制度環境；現代服務業；服務業改革

中圖分類號：F121.23 文獻標識碼：A 文章編號：１００３－１５０２（２０13）０1－０102－０4

一、經濟發展環境對現代服務業發展的影響

1.經濟發展環境理論特征

對經濟發展環境可以有很多種不同的解釋。在西方經濟學中，經濟發展環境主要指外部環境或稱之為外部影響。經濟發展環境的影響會造成私人成本和社會成本之間或私人收益和社會收益之間的不一致，因此容易造成市場失靈。外部性的影響方向和作用結果具有兩面性，可以分為外部經濟和外部不經濟。那些能為社會和其他個人帶來收益或者能使社會和個人降低成本支出的外部性稱為外部經濟，它是對個人或社會有利的外部性；那些能夠引起社會和其他個人成本增加或導致收益減少的外部性稱為外部不經濟，它對個人或社會不利。在現代經濟中，經濟發展環境通常是指對經濟發展產生影響的各種因素的統稱。經濟發展環境作為現代服務業發展的外部條件和要素是現代服務業得以生存與發展的土壤，良好的發展環境可以促進現代服務業的發展，為現代服務業發展提供更加廣闊的生長和發展空間。

2.經濟發展環境變化的特點

第一，可調控性。一般來說，在市場經濟條件下，市場是基礎性的調節手段，政府的干預作為補充性手段是防止市場失靈的一項重要措施。政府調控和市場調節二者是對立統一的，即市場自發調節機制和政府自主調節機制相互協調。政府和市場各自都具有其特有的功能。市場不能削弱更不能替代政府干預，政府也不能限制更不能代替市場作用的發揮。值得注意的是，在現實的經濟活動中政府往往是制度和政策的制定者，政府對經濟發展戰略的制定，經濟增長和路徑選擇上的偏好會對經濟發展環境產生極大影響。

第二，動態性。外部環境對于經濟發展形成客觀的發展動力或制約力量。良好的外部環境有助于經濟的發展，否則就會成為制約力量。一般來說，外部環境在一定的時期內是相對穩定的，但是，并不是一成不變的。隨著社會經濟、政策、管理體制、經濟發展等方面因素發生改變，外部環境會發生變化。因此，從長期看，外部環境是一個動態的過程。

第三，復雜性。經濟發展環境的復雜性、不確定性越來越成為新時期的經濟發展的特征和人們關注的焦點。隨著國內外經濟的發展和社會的變革，經濟發展的外部環境因素會越來越多、影響力越來越大，變化越來越復雜。值得關注的是，隨著外部環境變化以及經濟格局的變化，外部環境的變化幅度在提高，波及的范圍在擴大，同時，外部環境的可預測性逐漸降低，而不可預測性逐步提升。

3.制度環境對非公經濟發展的影響

目前，在我國現代服務業發展過程中，制度環境對非公經濟發展的影響主要表現為：

一是，在壟斷行業中，國有資本“一家獨大”，非公資本所占比重有限。國有經濟與非公經濟存在嚴重的不對等。 作為支配市場的國有經濟壟斷企業，在競爭方面較之非公經濟企業具有壓倒性的“競爭優勢”，憑借這種“競爭優勢”使得非公經濟難以進入壟斷行業。

二是，非公經濟市場準入環境仍不寬松，進入的壁壘障礙依然嚴重存在。從服務業市場開發程度來看，我國除商業、餐飲業、運輸業中的公路運輸等傳統服務業市場化程度相對較高外，服務業的許多領域市場化程度都比較低，市場配置資源的基礎作用尚未得到充分發揮。一些極具發展潛力的現代服務業基本上處于行業壟斷狀態。一些行業的開放只是名義上開放，有效的競爭尚未形成，民營企業進入依然壁壘過高，在實際運營中的“玻璃門”、“彈簧門”現象仍然是常態。

三是，現代服務業市場化程度低，產業化進展慢。目前我國市場化程度是50%，在全世界130個國家中位列113位。服務領域開放度不夠，存在各種行政性的壟斷。服務領域的市場配置功能相對較弱，服務領域的市場秩序比較混亂。我國服務業總體市場化程度和發達國家成熟的服務業市場化相比還存在較大的差距。

四是，政府職能錯位，影響公共服務供給的數量和質量。在公共服務業領域政府的作用較強，市場配置功能相對較弱。在教育、醫療、文化、科研、體育等公共服務領域，政府職能錯位，公共服務與營利性服務不分。在許多公共服務領域都存在多頭管理、資源分割問題。多頭管理造成部門條塊分割、資源不能整合，公共服務領域提供的服務質次價高。

二、現代服務業發展的制度環境特征及其主要障礙

現代服務業發展要求建立與其發展規律相適應的制度環境。不同的經濟發展階段對于相應制度的要求是不同的。在農業經濟、工業經濟時期都有與其相適應的特定的制度環境。在工業經濟時代，完善的工業經濟發展環境有利于促進工業經濟的發展，但是，在現代服務業發展階段，完善的工業經濟的發展環境就很難適應服務經濟發展的內在要求。在服務經濟時代，現代服務業發展對制度環境的需求有其時代特點，在服務經濟時代，經濟增長的主要推動力來自知識、信息和智力要素的生產、擴散與應用。服務經濟與工業經濟形態的區別在于，服務經濟有其自身發展的內在規律。更主要的區別是，在服務經濟時代，服務經濟是一種主導的經濟形態，是經濟發展到一定階段的產物，服務經濟的發展要求建立與其發展規律相適應的制度環境。

1.現代服務業發展的制度環境的特征

經濟發展環境對服務業發展環境有重要的影響。政府的政策、經濟制度以及對服務業的管制直接會影響服務業的發展，影響到產業結構的變化和產業的發展。政府的產業政策決定著投資的流向、市場調節的方向以及各種調節措施的導向。

現代服務業的發展對制度環境的要求大體上分為以下幾個層次：一是市場經濟的基本制度，包括有序的市場交易與競爭制度、高效的有限政府管理制度、社會保障制度、收入分配制度以及現代企業制度等等；對稅收制度來說，要有利于分工深化、產業融合、集聚人才與激勵創新、促進服務貿易；二是基本的管理制度，包括稅收、信用、監管、準入、統計等；對信用制度來說，要求征信體系的統一與完善、征信監管有力、行業自律、信用獎懲機制更加完善；對監管制度而言，要求綜合化、謹慎高效化、透明化、便利化；對準入制度來講，要求反壟斷、適時開放、降低門檻、彈性化；對統計制度的要求，是全面、準確地反映服務業的活動及其產出情況，具有結構彈性的分類統計體系。三是行業管理制度。

2.制度環境對非公經濟發展現代服務業的主要障礙

一是，稅收制度。目前我國的稅收制度還不能充分調動非公經濟發展積極性。現行的稅收制度是在服務業還不夠發達時期制定的，稅收制度的設計更加有利于制造業的發展，不利于現代服務業的發展。例如，服務業稅收負擔要比制造業重，增值稅改革以后制造業在流轉稅方面的稅收負擔大約為3%，而服務業流轉稅主要是營業稅，由于缺乏進項抵扣規定，稅收負擔仍在5%以上。

二是，信用制度。目前我國的信用制度存在的主要問題是：信用服務市場存在嚴重的供需不足，信用信息共享困難，缺少必要的信用相關的法律法規，征信行業監管有待完善，公共征信機構與商業性征信公司還缺乏明確的分工與定位。

三是，監管制度。目前我國的監管制度存在的主要問題是：條塊分割、多頭監管、交叉監管，一些行業在監管過程中缺乏透明度和公正性，社會化管理手段嚴重不足，監管機制過度僵硬，經常出現監管缺失或者監管過度。

四是，準入制度。目前，我國在市場準入方面，政府行政審批太多，由此造成效率低下，市場進入成本高。在工商注冊登記方面還不能適應經濟快速發展的要求，在辦理企業注冊登記、營業執照和履行審批方面手續繁雜，準入限制形式過多，肯定式目錄進入門檻比較高，而很多新興的服務業態登記注冊問題較多。

五是，統計制度。目前，我國的統計制度嚴重滯后，統計制度還不能隨著經濟的發展及時地做出調整。對于一些以網絡為依托的新興的現代服務業，例如無店鋪銷售、遠程教育，現在都無法納入統計。

三、完善制度環境，促進非公經濟健康發展的對策建議

第一，突破一些體制性、政策性障礙，建立有利于非公經濟發展的政策體系。一是，要充分發揮政府規劃引導和政策支持的導向作用，營造有利于非公經濟發展的體制機制環境。二是，為非公經濟發展創造公平競爭的經營環境。制定有關民營服務企業產權和從業人員合法權益保護方面的相關法律法規。取消阻礙服務業發展的不合理規定和各項收費。三是，積極拓寬融資渠道。在銀行中應當安排一定的比例專門針對非公經濟實行低利息或貼息貸款。四是，實行優惠政策，降低準入門檻。落實非公經濟發展的有關政策，降低現代服務業發展的準入門檻，充分調動非公經濟發展現代服務業的積極性，在一定時期內，給予一些優惠政策。

第二，靠體制機制創新解決非公經濟發展中的問題。創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。要解決非公經濟發展中的新問題，要突破現代服務業發展中的障礙，從根本上說就是靠體制機制創新。例如，現行的稅收制度，總體上還是服務于工業化階段的實物經濟發展，現代服務業發展面臨著諸多稅制管制障礙，必須用制度創新來突破制約現代服務業發展的瓶頸。

第三，強化政府公共服務職能。加快政府職能轉變，解決政府職能越位、缺位、錯位的問題。改變過去以GDP增長為導向的政績考核體系。減少政府對經濟增長直接相關領域的投資，而擴大在醫療衛生、教育和社會保障等有關民生方面的投入。改變在公共服務領域過度市場化的狀況。按照轉變政府職能、政企分開、政事分開、政資分開、管辦分開原則，大力推進教育、醫療、衛生、文化、科研、體育等事業單位改革。支持、引導和規范非公有資本投資教育、科研、衛生、文化、體育等社會事業。創新公共服務體系，搭建更開放的公共信息服務平臺，降低商務成本，營造特別講誠信、講法制、講知識產權保護的非公經濟發展氛圍。

第四，進一步推進壟斷性服務業改革。建立有效競爭的市場結構和市場競爭主體是進一步推進壟斷性服務業改革的重要內容。提高現代服務業市場對內對外開放程度，大力發展民營經濟，放寬現代服務業市場準入、經營、投資限制。加快政事分開、政企分開、政資分開步伐。在公共服務領域，要探索采用公開招標、拍賣等市場運作方式合理配置社會資源。進一步放開服務業的市場準入，引入競爭機制，允許民間資本以多種形式參與公共服務和社會事業投資。

第五，引入競爭機制，放寬市場準入。積極探索和引入市場競爭機制，進一步解放思想，轉變觀念。堅持“非禁即入”。凡是國家法律、法規沒有明文禁止的領域和允許外資進入的領域，都要允許和鼓勵民間資本以獨資、合資、合作、聯營、參股、特許經營等方式進入。制定合理的市場主體資質、市場準入條件和服務質量標準，建立公開透明、管理規范和全行業統一的市場準入制度。對服務業市場準入的有關規定進行清理，降低市場準入門檻，廢除不合理的帶有歧視性的有關規定，改革市場準入的行政審批制度，減少行政審批項目。加強對服務市場的依法監管，整頓規范服務市場秩序，營造公開、公平、競爭有序的市場環境。教育、新聞出版、社會保障、醫療衛生、體育、建設等部門，按照“非禁即入”的原則，放寬市場準入。

第六，強化政府在服務業改革中的作用，建立有利于非公經濟發展的管理體制和機制。政府在服務業改革過程中具有重要作用。政府對于服務業改革的推進、組織管理和政策引導是服務業改革順利推進的重要保證。服務業改革的重要內容不僅包括服務業本身的產品創新和制度創新，同時也包括政府本身的管理體制的改革。因此，在服務業改革過程中，要特別注重服務業管理體制的改革，通過改革建立適應非公有經濟發展管理體制和機制。

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