拉美國家勞資關系規管及其對我國的啟示

摘 要：拉美國家在現代化進程中，對勞資關系的規制管理進行了一系列改革。各國采取的靈活的用工制度、限制工會組織、重置集體談判權等改革措施，在促進經濟市場化和勞動關系多元化發展的同時，也使政府對勞資關系的規制出現“缺位”、“錯置”、甚至“負置”等問題。我國政府應借鑒其經驗與教訓，在勞資關系規管中改變單純“勸架者”的角色，以良性勞資關系“建設者”的身份，積極探索建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的新型勞動關系的基本途徑。

關鍵詞：勞資關系；政府規管；弱勢群體；拉美經驗

中圖分類號：F246 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）04-0074-07

在現代化進程中，發展中國家極易出現勞資糾紛，我國同樣如此。從“華為辭職門”事件到富士康集團“集體跳樓”，從北京某電視臺清退大量“臨時工”到層出不窮的“討薪事件”，勞資關系①處理以及政府對勞資關系的規管問題日益突出，成為社會發展與改革亟待解決的重要問題。因此，借鑒國外經驗，加強對勞資關系規制管理的研究有著重大的現實意義。

一、問題的提出

目前，國內對勞資關系規管的研究，主要集中于四條路徑： 一是從勞資關系的現實和既有制度出發，揭示各種勞資問題現象及其呈現的特征。[1]二是將勞資問題置于國家—資本—工人三方協調機制之下，就國家的作用、工會力量的發展，以及全球化和市場化形勢下資本力量的流通等進行討論，認為勞資關系的協調機制必須依賴于政府、勞動者和企業三方的組織建構能力，構成政府—勞動者—資本三方合作關系。[2]三是從社會運動的角度出發，圍繞勞資沖突表現的不同階段，將下崗工人、農民工和全球化的新工人作為主體，研究他們的行為對勞資關系產生的影響。[3]四是站在系統的角度，對解決勞資糾紛的規則、機制等提出政策建議。[4]

在這些研究中，不乏對外國政府處理勞資關系經驗的引介，比如德國、美國、日本、韓國等，[5]但同時，這些介紹幾乎都集中于發達國家，而對同處現代化進程中的發展中國家卻關注較少。在筆者看來，發達國家的成功經驗固然為我們提供了可能的方向，但是發展中國家的規管措施，尤其是近年來不斷進行市場化改革的拉美國家，無論其成功經驗還是失敗教訓，都更值得我們借鑒。因為，雖然我國與拉美國家在勞資關系產生的背景上存在區別，但雙方同為發展中國家，又同處現代化進程中，而且經濟改革同受全球化、新自由主義學說和資本主義收斂理論的影響，在勞資關系的規管上也越來越重視市場作用。因此，研究拉美國家政府對勞資關系的規管，借鑒其成功經驗，吸取其失敗教訓，有助于我國制定合理有效的勞資關系規制政策。

二、拉美國家勞資關系規管的基本實踐

在拉美國家，政府對勞資關系的規管，主要體現在其大力推動對勞工法的改革。傳統勞工立法對勞資關系的規定，主要涉及四個方面：就業和勞動條件保護、集體談判、勞資糾紛處理和社會保障。其一，在就業和勞動條件保護上，為了防止企業任意解雇工人，各國均建立了嚴格的解雇賠償制度、工時保護和休假制度、最低工資保護制度、②勞動安全、健康及特殊保護等。其二，在集體談判方面，拉美國家主要存在三種制度安排：全國范圍內的行業集體談判制度（以阿根廷為代表）；企業一級，以公司和地方工會為基礎的集體談判和集體合同制度（例如智利）；以及一種混合體制——既有全國范圍的三方協商制度，也有行業領域內的集體談判（多數國家采用這一種做法）。其三，在處理勞資糾紛的程序安排上，只有少數拉美國家，政府明確規定企業管理部門與工會領導人之間定期召開會議，專門討論出現的各種勞資糾紛問題。[6]而在大多數拉美國家，勞工法庭并不直接干預集體合同，也基本不介入涉及集體勞動合同的爭議問題。它們對勞資糾紛的處理相對較為簡單，通常由當地工會領導人向企業管理部門提出訴求，勞資雙方自行協商即可解決。但相對而言，20世紀80年代以前，拉美各國的勞動訴訟機制和制度，對于勞工一方更為有利一些。具有代表性的是阿根廷，在該國，主要由企業工會代表負責解決工人與低層管理人員之間的糾紛；當糾紛無法解決時，由工會代表向工廠的專門委員會提出請求，在本組織的范圍內與高層管理人員進行談判；糾紛依然得不到解決時，工會代表可向勞工部下屬的相應行業委員會提出申訴。③倘若仍然無法達成協議，勞工或工會代表可向政府勞工法庭提出訴訟，勞工法庭依據勞工法和集體合同進行裁決。其四，社會保障方面，拉美各國基本建立了由養老金制度、失業保險制度和醫療制度組成的保障體系，覆蓋面比較廣泛。與其他地區的發展中國家相比較，更為完善一些。

這些傳統勞工法中對勞資關系的規定，主要建立在拉美以國家為主導的發展路徑基礎上，是國家強勢干預勞動力市場的結果。自20世紀80年代以后，由于受到經濟危機的沖擊和新自由主義改革的影響，拉美各國政府開始反思以往的經濟與社會政策，紛紛推動對傳統勞工立法的改革。其中，部分國家將其政策稱為“勞動靈活化”或“勞動關系現代化”，以此適應經濟市場化和貿易自由化的要求。[7]雖然各國在改革方案、步驟及改革深度上各有差別，但總體而言，主要體現在四個方面：

首先，進行解雇制度改革，增加雇主用工靈活性。在解雇理由上，多數國家打破過去保護就業的傳統政策，廢除企業不得解雇工人的禁令，把因企業現代化、市場條件變化、工人不適合其崗位等引起的裁員都列為正當理由。[6]基于這些理由而進行的解雇，不再被視為無故解雇，賠償金也大幅減少。在解雇程序上，政府縮短了雇主解雇雇員的提前通知期限（例如減半），并對原來的模糊期限加以明確化。例如在阿根廷，解雇通知期由原來的1～2個月縮短為1個月。在解雇賠償金的計算上，拉美國家規定了最高線，降低了解雇賠付標準。一些國家改變原來按月工資（半個月到兩個月不等）乘以工齡償付（改革前的最高限為6～15個月工資）的辦法。其中，阿根廷不再對有十年以上工齡的雇工進行特別照顧，規定最高解雇賠償金的標準為3個月工資；④秘魯仍與工齡掛鉤，但縮減為一年工齡賠償1個月工資，最高線為賠償12個月工資；哥倫比亞則直接取消解雇賠償金與工齡掛鉤的做法，而是建立了解雇基金。⑤該項基金由雇主支付，按照企業工資總額的一定比例打入雇工的個人賬戶，在雇工離職、解雇或失業時使用。⑥

其次，放寬對臨時雇工和臨時合同的限制，推行勞動合同的多樣化。這主要體現在秘魯、厄瓜多爾、阿根廷和烏拉圭的改革上。秘魯放松對臨時合同的禁令，不僅規定企業可以根據經濟活動的不同類型采取相應的做法，而且延長臨時合同的期限（6個月至5年不等）。厄瓜多爾縮短了勞動合同的保障期，將其由原來的兩年改為3個月。[6]阿根廷則允許雇主根據經濟條件和自身對勞動力的需求，確定合同期限和類型。取消了對新員工試用期限的保障性規定，允許雇主在試工期間解雇工人，且不交納養老保險稅；允許晉升合同由原來的半年延長到兩年，合同期滿后雇主可不付解雇賠償費；允許雇主在培訓合同的期限內，僅提供相應的醫療保險，不須交納養老保險和社會保障稅。⑦烏拉圭則放開對中介、次承包商等勞動力提供者的合同限制，政府在2005～2007年間的勞工改革中，對這些從業者和企業的責任進行了法律規制。[8]

再次，重置勞工集體談判權，并強化和規范企業內部談判。拉美各國的勞工改革普遍地限制了行業的集體談判，取消或下移了行業工會。一直以來，拉美的行業工會力量非常強大，集中化的行業集體談判居于整個集體談判體系的核心位置。各國的集體談判體系主要包括四個層次：首先，國家法令法規是基礎；其次，在行業內，企業主組織與行業工會談判，制定本行業的各項規定；再次，在企業內部，企業主與企業工會之間進行談判；最后，個人簽訂的勞動合同。在秘魯，勞工改革削減行業工會的權利，在企業一級建立工會，將集體談判權利放在企業工會。在阿根廷，勞工改革不僅取消了居于核心地位的全國性行業集體談判，改為實行企業內部集體談判，還將勞動合同的部分條款決定權交予企業，使企業主在簽訂合同時具有了更大的主動權。玻利維亞和哥斯達黎加甚至取消了勞工的集體談判權。[6]

最后，改變工會組建門檻，限制罷工運動。一些國家對有權組建工會的企業人數或工會組織人數提出要求，規定不能低于最低人數（例如，厄瓜多爾由原來的15人提高到30人）。對沒有達到最低人數要求而組建的工會不予承認。與此相反，另外一些國家則主動降低工會組建門檻，允許很少的人數即可組織工會。例如秘魯，政府規定達到80人即可組織全國總工會。[6]除了抬高或降低組建工會門檻，幾乎所有的拉美國家都對罷工運動實行嚴格的限制，或者延長罷工申請的批準時間，或者嚴格對罷工參與人數比例的限制。⑧

三、拉美國家勞資關系規管的效度考察

拉美國家的勞工政策及其改革，本意在為經濟改革和社會發展提供助力，以經濟發展促進社會公平，為本國人民創造良好生活條件。確實，用工制度的靈活化和勞動合同的多樣化，一定程度上解放了生產力，促進了社會就業，創造了社會財富，提高了社會福利。而集體談判權力的下放與削減，以及對工會組織的分化與限制，也為拉美國家和當地吸引了大量投資。但在勞資關系規管的層面，這些措施更多地體現出政府對資本方的偏袒，它們放松或放棄了傳統上對勞工權益的多方位保護，在勞資關系規管上出現“缺位”、“錯置”、甚至“負置”等問題，偏離了其本身作為公共利益保護者的角色與定位。具體體現在：

其一，解雇制度改革和靈活用工政策促進了非正規部門的迅速發展，在短期內提升就業水平的同時，增加了就業的不穩定性。由于政府對保護就業的傳統政策進行了“靈活化”，各方面措施使原有的生產結構發生變化，正規部門減少，轉包和非全日制就業增加。據統計，1990～1994年間，非正規部門吸納了大批失業的產業工人和低技術勞動者，創造了拉美將近80%的新的就業機會，占總體勞動者比重的50%左右。到現在，非正規部門就業比重已接近60%。[9]然而，就業機會的增加并不必然意味著生活水平的提升。政府放松對企業解雇工人的限制，又降低解雇賠償金的數額，這使工人很容易失去飯碗，不得不進行二次、三次甚至更多次的再就業。也就是說，“用工靈活化”在促進就業的同時，也“促進”了失業。而且，由于沒有預防和懲罰隨意、惡意解雇的配套機制，在這些部門就業的工人，常常受到雇主欺凌，拖欠工資，任意解雇。而政府也沒有建立相應的維權、追薪機制和失業保險制度，致使工人處于孤立無援的境地。

其二，臨時雇工和臨時合同在促進勞動關系多元化的同時，分化勞工群體，將個體置于獨立面對資本的不利處境。從就業主體來看，臨時雇工和臨時合同涉及的多為個體工人，他們缺乏產業工人所擁有的集體談判平臺，工作性質、崗位、勞動時間、薪酬和社會保險等決定權，幾乎完全由企業主導。從就業部門來看，靈活化的勞動雇傭和合同多集中在非正規部門。這些部門中，大多數勞動條件非常惡劣，勞動強度瀕臨極限，工傷事故頻頻發生，勞動報酬很低。部分國家雖然對中介、次承包商等勞動力提供者的責任進行了規定，但對這一用工鏈條的整體規制卻不夠細致。中介在向用工部門提供勞動者的過程中，存在不簽、瞞簽或被迫簽訂勞動合同的情況；用工部門在用工過程中，存在超范圍、超強度使用勞動者，同工不同酬，以及不為勞動者繳納社會保險費等現象。可以說，政府放寬對臨時雇工和臨時合同的限制，雖然促進了經濟的市場化和勞動關系的多元化，卻同時使勞工失去了政府的有力保護。在自由化的市場選擇中，只能是強者生存，弱者被淘汰。政府對非正規部門就業者的勞動保護出現嚴重“缺位”。

其三，重置勞工集體談判權，為企業“議價”提供便利。如果說，政府在推行解雇制度和臨時用工制度改革時，沒有建立相應的配套機制，是一種政府規制的“缺位”的話，那么主動取消或下移行業工會，重置勞工集體談判權，則是一種典型的政府規制“錯置”。在資本占據主導地位的情況下，即使行業工會的力量強大到可以左右政府決策，政府也應慎重對待它們，不應采取簡單取消或大幅削減。這樣做的后果，是行業內各種勞動關系、工資、勞動條件等標準的設置，完全落在企業一級的集體談判上，無法在全國范圍、地區范圍內形成統一的行業標準。同時，由于在企業集體談判中，企業工會力量薄弱，企業主在簽訂合同時具有很強的靈活性和主導性，雙方談判實力和地位處于不平等狀態。政府這一改革的結果就是，工人勢弱而企業勢強。顯然，在三方協調機制中，本該扮演“扶持弱者”角色的政府，實質上在“幫助強者”。

其四，限制工會結社權，阻撓勞動者維護權益。拉美國家一方面將集體談判權下放至企業一級，又對企業工會組建設置各種門檻，以此限制勞動者的結社權；另一方面對勞動者的維權行為進行阻撓，甚至暴力鎮壓。這樣直接導致工會的組建率、入會率下降，工人無法形成強有力的工會組織，也無法通過這一平臺來表達自己的意愿、維護自己的權益。尤其在一些出口加工區和自由貿易區，政府禁止獨立工會的組建。“官方工會”在面對資本方拖欠工資、不負工傷責任等種種不良行為時，不僅坐視不管，不積極維護勞工權益，反而站在資本一方，袒護企業惡行。[10]這使勞工群體處于孤立無援境地，只能走上暴力抗爭或國際聯合的道路。[11]政府身為“公共利益的保護者”，在平衡勞資關系上，不僅沒有履行應盡的責任，而且反過來“積極”進行“負作為”。這一層面，政府權力不僅“錯置”，而且出現“負置”。

以上分析表明，盡管拉美國家對勞資關系的規管取得了一定的成功，但其效度相對有限。在改革與發展的過程中，各國政府對勞資關系的規管，由于種種原因，出現了不同程度的權力“缺位”、“錯置”，甚至“負置”。它們在勞工立法改革的過程中，雖然承認企業因經濟原因解雇工人合理，卻沒有建立相應的失業保險制度；考慮了增加合同的靈活性，卻沒有制定相應的立法，防止和懲罰隨意解雇；削弱了勞工集體談判權和限制了工人結社權，卻沒有對企業采取相應的權利限制；在改革之前，“越權”全面干預勞動力市場，在改革過程中，又過度讓權給市場和企業。因此，如何規管勞資關系，以及在規管勞資關系中，如何確定政府干預的領域和程度，使政府權力正確“歸位”，已成為拉美各國政府在勞資關系規管上必須解決的重要問題。

四、啟示：我國政府在勞資關系規管中的權力“歸位”

雖然我國與拉美國家在勞動與社會保障體系發育的程度，以及勞資關系規管的社會背景上存在著諸多差異，但目前來看，同屬發展中國家的我國和拉美國家，在現代化進程中面臨的勞資關系問題卻有著較多相似之處：城市化進程快速發展，非正式部門就業大幅增長；以農民工為代表的新的勞動主體大量涌現；不同階層、不同行業收入差距拉大；資本方與勞動者之間的沖突頻發等。因此，我國政府應合理借鑒拉美國家在勞資關系規管中的成功經驗，吸取其規制“缺位”、“錯置”、甚至“負置”的負面教訓，規范政府在勞資關系規管中的權力運用，推進政府向公共利益保護者合理“歸位”，積極探索建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的新型勞動關系的基本途徑。總體而言，在勞資糾紛規管中，政府應改變單純“勸架者”的角色定位，更積極地以良性勞資關系“建設者”的身份介入其中；應切實遵循適度干預、偏重保護弱者利益以及考慮社會整體經濟利益的原則。當前的主要工作包括：

（一）針對現實中的新問題，進一步完善勞工立法體系

應針對近年來出現的新問題，加強勞工立法體系建設，為構建新型勞資關系提供良好的法制環境。近年來，我國勞動關系的各個要素發生了深刻變化。勞動主體更為多元化，農民工、涉外勞動力、網絡雇工等大量涌現，對于主要以產業工人為政策對象的勞工法提出了新的挑戰。勞動用工形式更為靈活，出現了勞務派遣、境外募工、兼職勞動、家庭幫工等各種用工形式，既有的合同制度、薪資決定機制、維權機制等已經不能適應現實的需要。勞動者利益訴求越來越多樣化，以往對工資水平、就業機會的看重開始擴展至其他方面，比如公平公正、個人自由與職業發展、分享發展成果等；訴求表達方式也從主要由個別主張向集體主張轉變。這對傳統勞工標準、勞資利益共享及集體協商制度等提出了新的要求。鑒于這些新情況和新問題，政府有必要在加強調研、摸清情況的前提下，對勞動法上勞動者的概念界定進一步明確和統一，以免出現部分勞動者被排除在勞動法保護范圍之外的情況；⑨完善 《勞動合同法》和 《勞動爭議調解仲裁法》等法律的配套法規、規章、政策；推進基本勞動標準、集體協商和集體合同、企業工資支付、勞動保障監察、三方談判機制、企業民主管理等方面的法律、法規和制度建設，并達到不同法律、法規之間的銜接、協調與統一。

（二）明確職責，強化勞動監察職能

針對以往勞動監察不力的狀況，進一步明確勞動監察部門的職責界限，加強勞動監察體系建設。我國的勞動行政部門肩負著勞動保障監察任務。然而，隨著欠薪事件和工傷事故數量的增加，以及由此所導致的群體性事件頻發的趨勢，這一部門的職能缺陷日漸顯露。我國勞動法雖然規定，“縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，并責令改正。”[12]但勞動法對勞動監察的范圍界定過于籠統，對勞動監察部門在執法過程中的職責權限及執法不力所要承擔的法律責任，并無實質性的規定。對于各種損害勞動者權益的違法行為，勞動監察機關只能“責令”改正、彌補，⑩懲處手段軟弱而且缺乏執行力，無法對違法行為形成威懾。而且目前勞動行政部門及其下屬的勞動監察機構在設置數量和人員配備上存在著嚴重不足，在財政和人事上受制于地方政府部門和黨政機關。針對這種情況，首先應加快制定和出臺專門的《勞動保障監察法》，明確勞動監察范圍，賦予勞動監察機構在執法中的調查審核權、請求協助權等，加大對違法行為的懲處力度；同時，應明確規定勞動監察部門在勞動監察過程中所要承擔的法律責任，避免出現像拉美國家那樣，勞動監察部門不作為或亂作為情況的發生。其次，應加強勞動監察組織機構建設，保證勞動監察部門在經費和人事上的獨立，完善監督網絡體系。再次，應加強對勞動用工的監督管理，重點對建筑、制造等行業的勞動合同、社會保險、安全生產等進行定期檢查，發現違法行為，采取必要的行政處罰和強制措施；健全對違法行為的預警機制和監控機制，做到對欠薪逃匿、群體性事件及時妥善處理，切實維護勞動者權益。最后，針對勞動行政部門和監察機構本身，要加強內外監督和制約：在內部，加強上級對下級組織的工作監督；在外部，重點發揮工會和社會民眾對政府部門的監督作用。從而保證勞動監察權力正確行使。

（三）加強培育工會組織，促進集體談判

針對目前“強資本、弱勞動”的社會現實，政府應加強培育工會組織，同時為保障勞動者和資本方平等擁有參與就業條款制定的權利，還必須建立完善的集體談判機制。這一方面需要加強政府的相關立法，另一方面需要培育勞工方面的勞資談判主體，尤其是工會組織。立法上，我國雖已推行集體協商和集體合同制度，但《勞動法》、《勞動合同法》和《工會法》對其規定比較原則，缺乏可操作性；《工資集體協商試行辦法》和一些地方性法規雖有具體規定，但缺乏付諸實施的具體制度和規定，不能發揮實際效力。這導致集體協商和集體合同制度無法在勞動者集體維權中充分發揮作用。因此，必須制定專門的《集體協商法》，明確集體協商的主體、內容、形式和程序等，強化相關法律、法規的約束力和可操作性。在勞資談判主體上，應吸取拉美國家教訓，重視培育和發展行業工會，提升其集體協商能力，建立和完善勞資平等的協商機制。針對企業“不愿談”、勞動者“不敢談”的問題，政府應通過明確勞資雙方的權利與義務，增強行業工會組織的獨立性和代表性，促使勞資雙方力量對比平衡。特別是要重視非公有制企業中的工會組建，應逐步將農民工和勞務派遣工納入工會組織，使其對權益的訴求能夠在集體談判中得以實現。

除了作為直接干預者，政府還應積極推動勞資集體談判的發展。例如，政府應通過各種途徑，及時發布工資指導線、行業人工成本、行業勞動標準等信息，敦促談判代表從實際出發，切實把握問題實質，減少談判和協議訂立中的片面性與盲目性。

（四）政府主導，提高爭議調處效能

面對勞資糾紛和爭議，應逐步建立和完善以政府為主導、勞資雙方平等參與的調處機制，切實提高爭議調處效能。在經濟轉型過程中，勞資矛盾已成為我國社會的主要矛盾之一。傳統的勞動爭議處理制度和機制均暴露出諸多問題。工會組織的職能角色出現錯位，很多情況下，工會扮演著“文體委員”的角色，而非代表職工權益的“協商第二人”，導致勞動者與用人單位協商的成功率低下；企業內調解組織的調解成功率不高；由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面代表組成的勞動爭議仲裁委員會，缺乏職工的實質性參與，行政化色彩濃厚，并且，“仲裁前置”原則11不僅導致仲裁效率低下，也制約了職工利用法律手段對自身權益的維護；勞動訴訟資源有限，無法滿足日益增多的案件需要，訴訟與仲裁之間缺乏有效銜接等。

針對這些問題，首先，應改變協商缺乏剛性制度支持的現狀，從制度上明確界定協商的主體、程序、機構及具體機制。在爭議（尤其是群體性事件）發生時，各利益方可以先進行協商，協商不成功，再提交勞動行政部門進行調解。其次，應建立政府主導的調解模式。充分利用政府的權威性和公信力，由勞動行政部門負責組織，由工會代表、企業代表和政府代表三方人員組成專門的調解機構，從而保證勞資爭議調解的獨立性和公正性，同時，也有利于增強調解結果的執行力。再次，應在政府主導下，建立有職工代表參與的勞動爭議仲裁委員會，勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔任，有利于增強仲裁結果的執行力。同時應從人員構成和實際運行上，確保其獨立性和真正公平地處理勞資利益沖突。從整體上看，高效的勞動爭議仲裁委員會的存在，不僅可以極大提高勞動爭議調處效能，而且，可以節省社會訴訟資源，降低訴訟運行成本。

此外，針對弱勢群體的勞動爭議訴訟，政府應當實行救助政策，鼓勵和扶持針對困難職工的法律援助。尤其是政府在勞動爭議的協調過程中，要吸取拉美國家政策偏向資本一方的教訓，不能出于單純地追求經濟發展，偏向為投資者提供優惠服務，而忽視對勞工、特別是弱勢群體的權益保護。

（五）統籌管理，防范重大社會損害發生

目前，勞工關系領域的重大社會損害，集中體現在企業大規模裁員、大規模地嚴重拖欠工資和企業無力承擔重大事故賠償三個方面。針對這類問題，傳統單一的勞資關系規管手段顯然不足。為此，政府需要運用多種手段，統籌相關部門，對重大社會損害進行預防和控制。面對因經濟危機或經營原因可能出現的企業大規模裁員、大規模拖欠工資的問題，一方面，政府應借鑒拉美國家的解雇賠償金制度，進一步完善我國的解雇預留金和賠償金制度，加強對被解雇員工的保護和補償，為這些員工提供充分的法律保護和新的工作機會；另一方面，應大力推進產業結構升級，促使企業轉型，合理安排勞動用工。針對建筑、煤礦等易發生重大傷亡事故的行業與企業，一方面，政府應加強安全生產、勞動條件監察，督促企業排查安全隱患；另一方面，應建立雇主責任保險制度，強制企業參加責任保險，在利用市場機制保障安全生產的同時，也可以降低政府代替企業支付重大事故賠償金的幾率和成本，減輕財政負擔。同時，勞動行政部門還應聯合其他部門，建立重大損害應急機制，一旦事故發生，能夠及時、有效、妥善地加以處理。

總體而言，拉美國家的勞資關系規管實踐為我們提供的借鑒在于，政府作為居于勞動者和雇主之上的“裁決者”和“公證者”，[13]要“審時度勢”，合理、公正地規管勞資關系，使手中掌握的權力正確“歸位”。我國政府（尤其是地方政府）在規管勞資關系的過程中，必須要在發揮市場作用的基礎上，遵循適度干預、偏重保護弱者利益及考慮社會整體經濟利益的原則。政府要改變計劃經濟時期直接參與者的角色，切實轉變職能，以公共管理者和公共服務提供者的雙重身份，積極推進和規范新型勞資關系的建立與發展。

注釋：

①關于“勞動關系”和“勞資關系”的表述，有人認為“勞資關系”只存在于私有制中，“勞動關系”存在于公有制中，這無疑過于片面。在我國的社會主義市場經濟實踐中，勞動者和企業之間同樣是通過建立勞動合同來明確各自的權利義務關系。這種關系同樣是一種勞動與資本之間的關系，即勞資關系。本文將勞資關系界定為勞動關系中最核心、最根本的方面。

② 最低工資一般為平均工資的60%左右。超時工作、節假日加班和夜班工資則另有嚴格規定。

③勞資雙方代表均可參加行業委員會的調解。

④以往，十年以上工齡者解雇賠償金為月均工資的6-12倍。

⑤巴西、厄瓜多爾、秘魯和哥倫比亞也建立了類似的解雇基金。阿根廷則建立了由私營公司經營的解雇基金。

⑥目前，巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞、秘魯等國建立了解雇基金制度。企業將工資總額的一定比例（約為8%-10%）存入工人的個人賬戶，在工人自動離職、失業或遭到解雇時支付。在巴西，該基金僅限于無故被解雇者使用。在秘魯、厄瓜多爾和哥倫比亞，企業若無法證明解雇理由，工人不僅可以自解雇基金中領取賠償，還可獲得雇主的額外賠償。在阿根廷，該基金由私營公司代為管理經營。

⑦拉美主要國家的勞工法都支持沒有明確時間限制的勞動合同，而且嚴格限制不規范合同的訂立。它們或者禁止使用臨時合同，或者嚴格限制臨時合同的期限和延長期。一旦臨時合同達到法律規定的最高期限，就必須轉為無期限合同。

⑧例如哥倫比亞，罷工申請的批準時間由原來的5天延長至15天。而在秘魯，罷工不僅必須經過包括工會會員和非會員在內總人數一半以上的人贊成才可進行，而且禁止所有工人參與罷工，必須保證預留一定比例的工人留在工作崗位上。

⑨比如，農民工、出租車駕駛員、保險公司推銷員、“三送工”（送水工、送奶工、送報工）等。

⑩雖然2011年5月，《刑法修正案（八）》新設了拒不支付勞動報酬罪，對欠薪的刑事法律責任進行了專門規定，但并未涉及其他勞動違法事件的處理。

11 “仲裁前置”原則，是指在勞動爭議發生后，當事人應首先向勞動爭議仲裁機構申請仲裁。對仲裁裁決不服的，才可以向人民法院起訴。一些地方高級人民法院據此規定，未經勞動爭議仲裁委員會裁決的勞動爭議案件，法院不予受理。這樣，實際地形成了“仲裁前置”的硬性規定。

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