“執政方式”的憲法學分析

摘 要：執政方式是執政黨依憲掌握和運用國家政權，完成執政任務、實現執政目標的方式、方法、途徑的總稱。由于執政方式是在執政黨依憲掌握和運用國家政權的過程中發生的，因而，執政方式的基本內容主要包括掌握國家政權的方式、運用國家政權的方式、權力制約和監督的方式等，其核心問題就是如何正確處理好執政黨與國家政權的關系。

關鍵詞：執政方式；國家政權；憲法

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）04-0099-06

政黨與憲法的關系十分密切，盡管有許多國家并沒有通過立憲的形式明確規定政黨的憲法地位，但這不能掩飾政黨與憲法的緊密聯系。一般說來，政黨與憲法的關系表現在三個方面：“一是因政黨行動所形成的憲法慣例成為國家憲政體制的組成要素，對憲法起補充和完善作用；二是憲法確認的憲政體制是政黨斗爭的中心和焦點；三是政黨是憲法確認的統治關系運作的中心。”[1]政黨的執政方式問題也與憲法緊密相關，因為政黨執政地位的取得、執政權力的運用等，一般都是在現行憲法確立的憲政體制內進行的，且執政方式的不同會對一國的憲政體制產生不同的影響。因而，用憲法學原理對執政方式進行解讀，就顯得十分必要。

一、執政方式的基本內涵

什么是執政方式？目前，無論是學術界還是官方都無定論。近年來，學術界基于不同的理論和視角，圍繞這一問題提出了各種不同的見解。例如，有的學者認為，“執政黨的執政方式是指執政黨掌握國家政權的體制、機制、途徑、手段和方法。它所涉及的內容，包括執政黨介入國家權力系統的方法、途徑，執政黨與國家權力系統的關系，執政黨在國家權力系統中的運作模式，等等。”[2]有的學者認為，“所謂政黨執政方式，指的就是政黨控制公共權力的途徑、手段和方法。廣義地說，執政方式還包括政黨控制公共權力的體制和機制，因為說到底，體制和機制是這些途徑、手段和方法的系統化、穩定化。”[3]有的學者認為，“所謂政黨的執政方式，主要涉及政黨與政府之間的關系，是指政黨從政治共同體中獲取和運用最高行政權力的過程、方法和形式。它大致包括權力的取得、運作及制約三個環節。”[4]筆者認為，上述定義盡管從不同層面揭示了執政方式的基本內涵，但還不夠全面準確，而要準確界定執政方式的基本內涵，首先必須要明確執政方式的基本要素，這是基礎和前提性環節。盡管上述見解的側重點不同，但它們包含的基本要素是一致的，具體說來：其一，執政方式的主體是政黨，具體說來是執政黨；其二，執政方式的客體是憲法所設置的國家政權；其三，執政方式的基本內容是執政黨如何依照憲法的規定掌握和運用國家政權，或者說執政黨通過什么樣的方式、方法、途徑行使憲法所授予的國家權力；其四，執政方式的本質是執政的階級、階層和集團利益的實現形式；[5]其五，執政方式的目的追求是完成執政黨執政任務，實現執政黨執政目標；其六，執政方式的評價標準是，是否符合政黨政治的普遍原理。盡管不同國家執政黨的執政方式具有不同的特點，但它們必須符合政黨政治的普遍原理，否則，這種執政方式就是不科學的。應該說，上述六個方面，完整地涵蓋了執政方式的基本內涵。

其次，必須正確界定領導方式與執政方式的關系，這是關鍵性環節。在社會主義國家中，由于無產階級政黨既是領導黨，又是執政黨，這種雙重身份，使得無產階級政黨面臨著“領導”與“執政”的雙重任務，相應地也面臨著“領導方式”與“執政方式”的雙重問題。正如林尚立教授所指出的：“在無產階級政權條件下，無產階級政黨，既是領導力量，也是執政力量。”[6]在這種情況下，我們必須正確界定領導方式和執政方式的關系。一些社會主義國家執政黨之所以在執政過程中出現了重大失誤，一個重要原因就是混淆了黨的領導與執政，將黨的領導方式與執政方式混為一談。而要正確界定領導方式與執政方式的關系，前提是必須正確界定領導與執政的關系。一方面，領導與執政不同。領導即“帶領并引導朝一定方向前進”，主要是針對國家和社會而言的，反映的是黨與國家和社會的關系。執政即“掌管國家政事”，主要是針對國家政權而言的，反映的是黨與國家政權的關系。另一方面，領導與執政緊密相連。領導是執政的前提和基礎，執政是領導的主要體現和保障。在黨執政的情況下，黨的領導地位和作用主要是通過黨在國家政權中執政來體現和保障的。與此相適應，黨的領導方式與執政方式也是既有區別又有聯系的，就區別而言，黨的領導方式是在黨的領導活動過程中發生的關系，黨的領導方式主要是政治領導、思想領導和組織領導，而黨的執政方式是在黨的執政活動過程中發生的關系，黨的執政方式主要是依法執政或依憲執政，因而，黨的領導方式不能等同于執政方式；就聯系而言，黨的領導方式主要是通過執政方式來體現和實現的。在黨執政的情況下，黨的領導方式應適時地轉化為執政方式，不能以領導方式代替執政方式。否則，就會導致以黨代政、黨政不分的局面。

綜上所述，筆者認為，所謂執政方式，就是執政黨依憲掌握和運用國家政權，完成執政任務、實現執政目標的方式、方法、途徑的總稱。

二、執政方式的基本內容

由于執政方式是在執政黨依憲掌握和運用國家政權的過程中發生的，因而，執政方式的基本內容主要包括掌握國家政權的方式、運用國家政權的方式、權力制約和監督的方式等。

（一）掌握國家政權的方式

掌握國家政權是政黨執政的前提。執政黨與一般政黨的主要區別就在于是否掌握國家政權。因而，任何政黨要想成為執政黨，前提就是必須通過一定的方式掌握國家政權。一般說來，政黨掌握國家政權的方式主要有三類：一是在現有憲政體制內，通過民主選舉的方式掌握國家政權。這是兩黨制和多黨制的民主國家的政黨所普遍采取的方式。在兩黨制和多黨制的民主國家，由于沒有法定的、固定的執政黨，一個政黨能否上臺執政完全取決于其能否贏得每隔幾年一次的“大選”，由人民依憲授權該政黨執政。所不同的是，總統制國家的政黨需要贏得總統“大選”，議會制國家的政黨需要贏得議會“大選”。二是在現有憲政體制之外，通過暴力革命的方式掌握國家政權。這是殖民地、半殖民地國家和專制國家的革命黨所普遍采取的方式。在這類國家中，由于“在內部沒有民主制度，而受封建制度壓迫；在外部沒有民族獨立，而受帝國主義壓迫”，[7]因而，革命黨的任務就是武裝斗爭，以暴力革命的方式推翻舊國家政權的統治，奪取國家權力，創立新的國家政權，再領導人民制定憲法，通過憲法確立本黨的執政地位。三是在殖民地、半殖民地國家，民族政黨以暴力或非暴力的手段，在實現民族獨立后，通過建國方式掌握國家政權，再通過制憲的方式確立該民族政黨的執政地位。誠如薩托利所指出的：“直觀的，或更加直觀的推測是，在非洲類型的環境下，政黨對奪取政權和權力建設的最初階段是‘功能性的’，并且的確是必需的。但是它們的重要性是對應于、并且產生于從殖民統治的終結向自我統治過渡的真空。”[8]總之，這三種掌握國家政權的方式盡管存有很大不同，但都與憲法息息相關，其執政地位都是人民通過憲法的方式確立的。第一種方式自不待言，第二種、第三種方式表面上看似乎與憲法無關，因為它們都是在政黨先掌握國家政權后，才制定憲法的，但是政黨掌握國家政權的事實，只有在領導或組織人民制定憲法后，才能具有合法性。這一點從斯大林給中共中央的制憲建議中即可看出。斯大林解釋為什么要制定憲法時說，敵人可用兩種說法向工農群眾進行宣傳，反對你們。一是說你們沒有進行選舉，政府不是選舉產生的；二是說你們沒有憲法，人家可以說你們是用武力控制了位子，是自封的。因為政協不是選舉的，《共同綱領》不是全民代表通過的，而是由一黨提出，其他黨派予以同意的東西。你們應從敵人手中拿掉這個武器。[9]

（二）運用國家政權的方式

運用國家政權是執政黨執政的核心。執政黨掌握國家政權的目的，正是為了運用國家政權，行使憲法授予的國家權力，憑借國家權力的強制力量，來完成本黨的執政任務，實現本黨的執政目標。正如王長江教授所指出的：“把黨的精英送進國家權力機關本身不是目的，通過行使國家權力達到某種特定的目標（包括實現某種理想和價值，獲得某種利益等）才是目的。”[10]一般說來，執政黨運用國家政權的根本方式是，通過國家權力將執政黨的執政綱領和政策轉化為憲法法律上的規定，并通過國家權力的強制力保證其實施，從而完成執政任務，實現執政目標。具體包括以下方面：一是提出執政綱領和政策。執政綱領和政策是執政黨治國理政的基本方針，是執政黨執政任務和執政目標的具體化。執政黨治國理政的前提和基礎就是提出正確的執政綱領和政策。正如列寧所指出的：“一個政黨如果沒有綱領，就不可能成為政治上比較完整的、能夠在事態發生任何轉折時始終堅持自己路線的有機體。”[11]二是控制或影響國家立法權，將執政黨的執政綱領和政策通過法定程序上升為國家意志，使其成為全體人民都要遵循的行為規范，具有國家強制執行力，以保證本黨執政綱領和政策在國家政治生活中的貫徹落實。三是控制或影響國家行政權，通過國家行政權的行使，保證體現本黨意志的憲法法律在國家行政管理活動中的執行。四是控制或影響國家司法權，通過國家司法權的行使，保證體現本黨意志的憲法法律在國家司法活動中的實施。

這里的核心問題是要明確為什么要通過法定程序將執政黨綱領政策中的部分內容轉化為憲法法律上的規定。一方面，兩者存在根本不同。從文本意義上講，執政黨綱領政策屬于黨內規范體系，是全體黨員的行為規范，對全體黨員具有普遍約束力，但執政黨綱領政策從性質上說只是黨內法規，只能調整黨內關系，對外不具有約束力。而憲法法律屬于法律規范體系，具有國家意志性，以國家強制力為保障，調整國家與公民的社會關系，全體人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵循。因而，兩者決不能相互代替。另一方面，兩者又存在著緊密的聯系。從政治意義上講，執政黨綱領政策對憲法法律具有重要的指引作用，執政黨綱領政策是黨內的法規，集中體現了執政黨關于經濟、政治、文化、社會建設的構想和布局，而憲法法律是在執政黨的領導或參與下制定或修改的，憲法法律的內容必然要反映執政黨的綱領政策。同時憲法法律對執政黨綱領政策具有重要的保障作用，執政黨綱領政策中的部分內容要想成為全體人民普遍遵循的行為規范，具有法律效力，就必須通過法定程序將其轉化為憲法法律上的規定。

（三）權力制約和監督的方式

執政黨掌握和運用國家政權，行使國家權力，并不意味著執政黨可以任意行使國家權力，相反，為了避免執政黨濫用權力，必須依憲對執政黨權力進行監督和制約。一般說來，對執政黨權力進行監督和制約的方式主要有：一是通過憲法和法律監督和制約執政黨權力，使執政黨必須在憲法和法律范圍內活動，通過法定的制度、法定的程序、法定的方式執政，否則，執政黨必須承擔違憲或違法責任；二是通過憲法確立的選舉制度和政黨制度監督和制約執政黨權力，每隔幾年一次的“大選”，及其反對黨的監督，使得執政黨頭上始終高懸“達摩克利斯之劍”，不敢濫用憲法授予的權力；三是通過憲法確立的權力制約機制監督和制約執政黨權力，權力制約機制的存在，使得執政黨難以獨攬一切大權，在執政的過程中要受到其他權力的監督和制約；四是通過新聞媒體監督和制約執政黨權力，獨立的新聞媒體的存在，使得執政黨的執政活動時刻處于人民的監督之下，“使公眾始終有途徑和機會對權力的不當使用發出警告信息”。[12]在這里，憲法之所以能夠對執政黨權力進行監督和制約，原因就在于憲法的核心精神就是“限權之法”。這一精神主要包括兩層含義：一是國家權力是人民通過憲法授予的，執政黨行使國家權力就必須在憲法規定的范圍內，按照憲法規定的程序和方式行使，否則，就要承擔違憲責任，人民據此可以收回授權；二是國家權力的行使要服務于保障公民權利的目的，國家權力不得侵犯憲法所規定的公民權利，并要采取措施保障公民權利的實現。正如龔祥瑞先生所指出的：“憲法既起著授權作用，也就包括限制權力的作用在內了。授權就意味著限制。”“憲法的限制作用，具體地表現在防止政府對這些權利（公民權利）的侵犯。這是立憲主義最主要的要求。”[13]

三、執政方式的核心問題：執政黨與國家政權的關系

掌握和運用國家政權是執政黨執政的具體體現和實現形式。執政黨要想完成執政任務，實現執政目標，就必須進入國家政權，借助國家權力的強制力量，并以該政黨的代表為主體、以國家政權的名義從事治國理政活動，執政方式正是在這一過程中發生的。因而，執政方式的核心問題就在于，執政黨與國家政權的關系。一個政黨能不能執好政，關鍵就在于能不能正確處理好與國家政權的關系。對此，王長江教授指出：“政黨要控制國家權力，通過行使國家權力達到自己的目標，這是政黨政治時代天經地義的事情。但是，用什么樣的手段、通過什么樣的途徑、采用什么樣的方法才能有效地控制國家權力，使國家權力更便于朝著政黨希望的方向前進，而且這個方向又與社會發展的方向相吻合，卻是很值得研究的問題。”[14]而要解決這個問題，首先必須從執政黨與國體、政體的關系談起。

（一）執政黨與國體的關系

國體即國家性質，指的是社會各階級在國家中的地位，即誰是統治階級，誰是被統治階級。正如毛澤東同志所指出的：“這個國體問題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒有鬧清楚。其實，它只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位。”[7]（676）國體實質上反映的是一國主權①的歸屬問題，即誰才是一個國家的主權者。這里有必要首先對“主權”與“主權者”做出說明。主權是“構成最高仲裁者（無論是個人或組織）屬性的權力或權威；這類仲裁者對作出決策以及解決體制內的爭端具有某種程度的最終權力。能夠進行這種決策意味著對外部力量的獨立性和對于內部團體享有最高權威或支配權。”[15] “主權者就是擁有主權的個人或人的組織（包括代表會議）。”[15]國體不同，國家主權的歸屬也就不同，主權者也就不同。而主權者的不同則決定了國家權力和國家政權的歸屬不同。從古至今，主權者經歷了由君主主權到議會主權再到人民主權的轉變。在現代社會，人民主權原則為憲法所確認，憲法規定了人民的主權者地位，國家的一切權力屬于人民。那么，政黨要想掌握國家政權，獲取國家權力，成為執政黨，就必須得到主權者人民的授權（主要途徑是選舉），而一旦成為執政黨，執政黨要運用國家政權，行使國家權力，就必須按照主權者人民的意愿（集中體現為憲法和法律）行事，否則，主權者人民有權收回授權。因而，執政黨與國體的關系就是，執政黨必須在國體之中執政，而不能在國體之上執政。

在我國，憲法規定的國體是人民民主專政，國家的主權屬于人民，人民享有和行使一切國家權力。因而，中國共產黨要想執政，掌握國家政權，獲取國家權力，就必須得到人民的授權，具體表現為黨的代表應依憲通過民主選舉的途徑進入國家政權。中國共產黨在執政的過程中，就必須依照人民的意愿（集中體現為憲法和法律）行使國家權力，其執政的目的也只能是支持和保證人民當家作主，實現和維護最廣大人民群眾的根本利益。也就是說，中國共產黨應在國體之中執政，而不能在國體之上執政。正如李林教授所指出的：“共產黨作為執政黨，必須存在于人民民主專政的國體之中，憑借國家的一切設施和資源，從政治上領導和支持人民當家作主，為人民謀福祉。”[16]但特殊的一點是，我國是先有執政黨，后有國體的，即人民民主專政的國體是在中國共產黨的領導下通過憲法確立起來的。這樣就容易混淆國家權力的來源問題，容易導致中國共產黨在國體之上執政，而不是在國體之中執政。這是我們要堅決避免的。

（二）執政黨與政體的關系

政體是指一國政權構成的宏觀體制，是一國的主權者實現其國家主權的組織形式。正如毛澤東同志所指出的：“至于還有所謂‘政體’問題，那是指的政權構成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。”[7]（677）政體與國體緊密相連。政體是由國體決定的，有什么樣的國體，一般就有什么樣的政體與其相適應。但另一方面，政體對國體也具有反作用，凡是能反映和表現國體、適應國體需要的政體，就可以促進統治階級統治地位的鞏固，國家的發展；凡是不能反映和表現國體，不適應國體需要的政體，就可能造成政權的更迭，統治階級地位的喪失乃至國家的衰敗和滅亡。歷史上各種不同國體的國家之所以能夠延續一個時期，一個重要原因就在于它們的政體適應了當時國體的需要。相反，那些不能采取適當的政體以適應當時國體的統治者，其統治地位就不鞏固，國家也不能得到發展。[17]因而，政體與國體問題一樣重要，如果說國體實質上反映是一國主權的歸屬問題的話，那么，政體實質上反映的是一國的主權者通過什么樣的組織形式實現其主權的問題。正如周葉中教授所指出的：“由于政體是與國體相對而言的，而國體作為社會各階級在國家中的地位，實際上是指國家主權的階級歸屬，亦即國家主權的階級屬性，因此，政體是指擁有國家主權的統治階級實現其國家主權的宏觀體制。”[18]那么，既然政體是一國的主權者實現其國家主權的宏觀體制，依據主權者授權和意愿行事的執政黨，在國體之中執政的執政黨，就必然要通過一定的政體來執政。因而，執政黨與政體的關系就是，執政黨必須在政體之中執政，而不能在政體之外執政。

在我國，憲法規定的政體是人民代表大會制度，這是與我國人民民主專政的國體相適應的，是我國人民實現當家作主的根本途徑。既然中國共產黨的執政地位是由人民選擇和授予的，中國共產黨應依照人民的意愿（集中體現為憲法和法律）來執政，中國共產黨就應通過人民代表大會制度來執政，就應將人民代表大會制度作為黨治國理政的根本途徑，支持和保證人民當家作主。正如李良棟教授所指出的：“中國共產黨是我們國家的執政黨。根據我國憲法和法律規定，作為國家領導力量的共產黨就是通過人民代表大會制度來執政的。人民代表大會制度是我們黨執政的根本組織形式。”[19]然而，特殊的一點是，我國是先有執政黨，后有政體的，即人民代表大會制度是在中國共產黨的領導下通過憲法建立起來的，這一事實使得中國共產黨容易混淆黨與政體的關系，容易在政體之外執政，而不是在政體之中執政，也就是不通過人民代表大會制度執政，這也是我們要堅決避免的。

（三）執政黨與國家政權的關系

執政黨與國體、政體的關系，即執政黨必須在國體和政體之中執政，決定了執政黨必須通過國家政權來執政，而不能以黨代政，以黨的組織代替國家政權，以黨的職能代替國家職權。

首先，執政黨與國家政權的性質、職能不同，執政黨不能以黨的組織代替國家政權，直接走向前臺治國理政，這樣就會廢棄國家政權，并使黨的執政地位缺乏合法性基礎。因為國家的一切權力屬于人民是人民主權原則的核心內容，統治者的權力只有來自人民的依憲授予，才能具有合法性，但人民只能直接授權給國家政權，而不能直接授權給政黨。這就是說，執政黨直接行使國家權力是不具備合法性的，長此以往，就會動搖和危害執政黨執政的合法性基礎；另一方面，執政黨也不能用簡單命令的方式，直接指揮國家政權。這樣就會導致國家權力旁落，損害國家政權的權威，使執政黨的權力高度集中，出現官僚主義現象，最終會“犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等”。[20]

其次，必須看到，執政黨與國家政權緊密相連，執政黨若不能掌握和運用國家政權，就談不上是執政黨。李林教授指出：“依照社會主義憲政原則，在國家政權體制之外行使政治權力的行為，不是執掌國家政權的行為，不具有執政的性質。在國家政體之外活動的政黨，通常只能是在野黨，而不能稱為執政黨。”[21]正是因為執政黨依憲掌握和控制了國家政權，需要運用國家政權治國理政，來完成本黨的執政任務，實現本黨的執政目標，才出現了執政方式問題。因而，執政黨必須正確地處理與國家政權的關系，既要做到掌握、控制國家政權，又要做到善于通過和運用國家政權來治國理政。對于中國共產黨來說，正確處理好與國家政權的關系，就是堅持將人民代表大會制度作為黨治國理政的根本途徑，并在人民代表大會制度下依憲正確處理好與人大、政府和司法機關的關系。

注釋：

① F.H.辛斯利（F.H.Hinsley）關于主權的經典分析奠基于主權概念與國家的本質、起源和歷史緊密聯系的假設之上。鑒于把主權定義為“社會中最終的，絕對的政治權威”，他理所應當地認為這個最終的，絕對的社團就是國家。他始終堅持，國家是主權概念必需的前提條件。但約翰·霍夫曼認為，主權之所以充滿爭議，問題的起因正在于主權和國家的聯系。正是國家導致了這些極具破壞性和迷惑性的爭議。為了把其定義為一個具有啟發性而不是迷惑性的概念，主權應該同國家分離開來。參見〔英〕約翰·霍夫曼：《主權》，陸彬譯，吉林人民出版社2005年版，第1-16頁。

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