建設美麗中國的法律制度回應

摘 要：黨的十八大報告提出建設“美麗中國”，而實現自然資源生態文明是建設美麗中國的重要途徑。本文闡述了建設美麗中國與自然資源生態文明的關系，分析了目前我國建設生態文明所面臨的法律制度問題，并且提出回應這一問題的關鍵是尋求私法上的制度以實現對自然資源的保護性利用，而以生態經濟學為視角構建的自然資源保護地役權制度能夠發揮積極作用。

關鍵詞：美麗中國；自然資源；生態文明；保護地役權

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）04-0012-05

一、自然資源生態文明與建設“美麗中國”的關系

（一）自然資源的生態功能

我國擁有土地、森林、草原、濕地、礦藏、水等豐富的自然資源。其中森林、草原、濕地等自然資源是重要的生態系統，具有強大的生態功能。我國現有森林面積達1.95億公頃，居世界第五位。我國草原面積近4億公頃，占我國國土面積的41.9%，是我國面積最大的陸地植被類型，約占全世界草原資源面積的13%，居世界第二位。我國濕地面積3848萬公頃，居世界第四位。森林、草原、濕地等自然資源具有固碳、涵養水源、提供野生動物棲息地、防風固沙、緩解氣候變暖、保護生物多樣性等功能，在生態文明建設中具有不可替代的作用。例如，單就固碳功能而言，森林擁有全球陸地生態系統中46%的碳儲量，草原擁有23%的碳儲量，濕地、耕地等擁有剩余的碳儲量。可見，自然資源除了具有巨大的經濟功能外，還具有對人類生存至關重要的生態功能。

（二）自然資源生態文明與建設美麗中國的關系

黨的十八大報告提出建設“美麗中國”，并專章論述了“生態文明”。作為生態文明主要內容的自然資源生態文明是建設“美麗中國”的重要內容之一。然而，經濟發展的需要促使人類對自然界的開發愈演愈烈。資源緊張、環境污染嚴重、生態系統退化等嚴峻的形勢促使我們不得不轉變發展理念，只有樹立尊重自然、順應自然和保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出的地位，才能實現人與自然的和諧發展，實現中華民族的永續發展，也才能實現建設“美麗中國”的目標。環境健康、生態良好、可持續發展，是構成美麗中國的基本要素。可見“建設美麗中國”和“建設生態文明”的內在要求是相契合的。可以說，實現自然資源生態文明，是“建設美麗中國”的重要途徑。

二、我國建設生態文明面臨的法律問題

建設美麗中國是我們的美好愿景，但是，在經濟高速發展的今天，由于對自然資源的不合理利用，使生態環境遭到破壞。由于過度采伐、濫伐森林導致我國的森林覆蓋率低（2010年，我國森林覆蓋率僅為20.36%）、森林種類短缺、森林退化；由于過度放牧、亂采濫挖導致我國的草地面積減少、質量退化、生產能力低、防沙固沙能力下降；[1]盲目開墾、城市開發導致我國的濕地面積減少、功能下降；而森林、草原、濕地的破壞又導致固碳能力下降，從而降低了其緩解氣候變暖的功能。

導致生態環境這種嚴峻形勢有多方面的原因，其深層制度原因是法律制度的不完善甚至缺失。

首先，行政強制性規定無法調動自然資源權利人保護資源的主動性。現行《草原法》、《森林法》對草原權利人和林地權利人做出了包括限牧禁牧、實行采伐許可證等強制性規定，違反這些規定，要承擔法律責任，一般是處以罰款。而且，目前我國自然資源管理機構執法不力，超載放牧和無證采伐的行為并沒有全部受到懲罰。因此，面對超載放牧和濫砍濫伐所帶來的經濟利益的誘惑，牧民和林農們甘愿冒險去違反上述規定，造成對自然資源的不合理開發和過度利用。第六次全國森林清查結果顯示，全國年均超限額采伐達7，554.21萬立方米。草原限額放牧及實行林木采伐許可制度本質上是從外部強制牧民、林農控制放牧、采伐數量，這在客觀上限制了草原和林地權利人自己經營草原、林木的權利，影響了經營者的積極性。可見，實行放牧許可和采伐許可制度并不能很好地實現對草原、森林等自然資源的保護，效果并不顯著。

其次，現行生態效益補償制度的補償標準偏低，不能對自然資源保護起到激勵作用。國家出于自然資源永續經營和環境保護的需要，實行了森林、草原、濕地生態效益補償制度，對自然資源的保護也確實起到了一定的作用。[2]從我國實行該制度的實際情況看，雖然中央與地方政府的補償標準在逐步提高，但是補償標準仍然偏低，只能用于補償經營者因為生態保護所造成的損失。例如，在草原生態補償項目中，我國政府加大了財政支持力度，從2011年開始每年投入134億元。但是平均投入數額非常小，在內蒙古能達到平均每畝40元。顯然，這樣低的補償標準并不能對自然資源權利人起到真正的激勵作用。

最后，來自現實經濟環境的挑戰。我國經濟高速發展，工業化進一步推進，對資源的需求有增無減，這就產生了資源安全等生態環境問題。受傳統經濟學思維的影響，現有的制度都沒能妥善處理好生態保護與經濟發展之間的關系。在傳統經濟學家的眼中，環境是經濟的一個子系統，環境保護必然處于經濟發展目標之后，也導致了世界各國的生態環境危機。例如，美國等西方國家在20世紀30年代出現的黑風暴，中國在90年代出現的沙塵暴。可見，傳統經濟學理論限制了生態環境保護。

上述生態、法律、經濟環境的現實是我們建設美麗中國所面臨的主要問題。建設美麗中國，重點是要解決生態環境問題；生態環境問題的解決需要合適的法律制度支撐；經濟學理論對法律的制定具有重要的傾向性影響。因此，只有以合適的經濟學理論為指導構建合適的法律制度，才能從根本上解決生態環境問題，才能最終實現建設美麗中國的目標。

三、自然資源保護地役權法律制度對建設美麗中國的回應

建設美麗中國，需要制度先行。如前所述，造成生態環境問題的深層次的制度原因是缺乏合理的利用制度，導致了人們對物的不合理利用。規范人對物的利用的任務歸屬于《物權法》，完善物權制度成為實現人對自然資源合理利用和保護的關鍵。而《物權法》上能夠與解決生態環境問題相契合的制度就是自然資源保護地役權制度。

（一）自然資源保護地役權制度的價值

自然資源保護地役權是指基于環境保護、生態公益、資源合理使用等目的，國家、地方政府、公益性組織或私人主體通過與自然資源權利人協商簽訂保護地役權合同，賦予前者以自然資源保護地役權，由自然資源權利人保障實現自然資源的生態功能或允許地役權人對自然資源的使用，由地役權人支付報酬。

保護地役權制度起源于英美法系國家，該制度具有靈活性的特點，而在日益注重生態環境價值的當今世界日益受到重視。在美國，最早在1893年利用普通法上的地役權來保護土地。當時，馬薩諸塞州利用合法取得的普通法地役權來保護波斯頓附近公園的“綠寶石項鏈”。“綠寶石項鏈”是波斯頓附近的一塊1100英畝的土地，它是現在唯一的保存完整的線性公園。[3]“保護地役權”這個術語最早是由美國的城市規劃師威廉懷特在20世紀50年代創造的。[4]當時，美國正在大量開發土地推進城市化進程，提出這一想法的中心前提是：限制土地開發對公眾有利。一直以來，保護地役權作為保護開放空間、風景、自然資源的工具而被采用。幾乎在美國的各個地方都實行了保護地役權的制度。在加拿大，有10個司法管轄區使用保護地役權制度。顯然，保護地役權制度由于其制度上的優越性而備受歡迎。

1.自然資源保護地役權制度之理論價值

首先，自然資源保護地役權制度體現了公平、正義價值。正如博登海默所言：“在個人權利與社會福利之間創設一種適當的平衡，乃是有關正義的主要考慮之一。”[5]草原、森林等自然資源所產生的生態利益屬于公共產品，可以由全民享用，但是其他人卻不用為這種公共產品付費，這是對公平、正義價值的違背。如果通過自然資源保護地役權制度，國家、政府、公益性組織等作為地役權人，與自然資源權利人之間協商在自然資源上設立保護地役權，那么自然資源權利人可以從地役權人處獲得報酬。按照這種制度設計，國家作為公共產品的生產責任者通過自然資源保護地役權方式支付報酬取得生態產品，而自然資源權利人通過獲得報酬實現了自然資源的生態效益，它使生態產品不再是無償的。這是公平、正義價值的體現。

其次，自然資源保護地役權制度豐富了現有的民法理論。（1）豐富了物權理論。它豐富了物權形式，傳統地役權只應用于土地、建筑物之上，而該制度將地役權應用于自然資源之上，豐富了現有的地役權形式；擴展了地役權的存在原則，傳統民法認為供役地的所有人不負有作為的義務，通常自然資源保護地役權要求供役地人（自然資源權利人）承擔管護自然資源的積極義務，擴展了地役權存在原則，將“作為原則”納入地役權的存在原則；豐富了地役權的內涵，將地役權本質確定為對供役地所有權的限制和需役地所有權的擴張，這樣，沒有需役地也可以設立自然資源保護地役權，英美法系稱此為“獨立地役權”。（2）豐富了自然資源生態損害賠償途徑，當國家、政府持有的自然資源保護地役權受到侵犯時，國家、政府可以物權為基礎提出保護請求，改變了過去只能通過罰款彌補損失的單一模式。

再次，豐富了自然資源生態環境保護理論。按照生態經濟學理論，自然資源具有資本屬性，應當設計合理的制度以實現自然資源開發利用效率的最大化。自然資源保護地役權制度顯然能夠達到自然資源開發利用效率最大化以及自然資源資源生態環境保護的雙重目的。該制度沒有將自然資源看做“無償物”，而是將其作為一種資本看待。可見，自然資源保護地役權制度豐富了建設美麗中國所需要的生態環境保護理論。

2.自然資源保護地役權制度之實踐價值

自然資源保護地役權制度可以通過生態功能區、森林和草原碳匯區、生物多樣性保護區、野生動植物保護區、公益林建設等項目實現自然資源的生態效益；由自然資源保護地役權人向自然資源權利人支付地役權報酬實現了自然資源的經濟效益；通過自然資源生態效益、經濟效益的實現來最終實現人類、自然、社會的和諧，也即自然資源的社會效益。綜上，自然資源保護地役權制度是綜合實現自然資源內在價值的工具，實現了自然資源的生態、經濟、社會效益，是建設美麗中國的必然要求。

（二）自然資源保護地役權制度的設計

1.參與主體和資金來源

供役地人應當是自然資源權利人。其可以是所有權人（例如草原集體所有權人），也可以是通過承包或其他方式取得自然資源的用益物權人（例如林地承包人），上述主體可以在自己的自然資源上為他人設立自然資源保護地役權。

地役權人應當包括國家、地方政府、非政府公益組織、企業。該類主體通過向供役地人支付報酬獲得自然資源上的保護地役權。供役地人接受報酬后按照地役權合同履行保護和管理自然資源的義務，可以說，這些報酬是對自然資源進行保護性利用的資金來源。國家、地方政府和非政府公益組織可以通過國家、地方政府財政撥款、社會捐款等方式籌集資金，用于自然資源保護地役權的運營。將企業作為自然資源保護地役權的權利主體是因為企業（尤其是生產企業）每年排放大量的二氧化碳，企業應當負有減排義務。而草原、森林等能夠吸收大量的二氧化碳，由二氧化碳制造者通過自然資源保護地役權項目（例如建立碳匯林）消除二氧化碳是最佳的選擇。2011年，福建建峰包裝用品公司“2010年碳中和企業”碳匯林營造完畢，是全國首個碳中和企業碳匯林。據專業機構測算，該碳匯林在未來20年內可以將該企業2010年生產過程中排放的5081噸二氧化碳當量全部吸收，實現碳中和的目標。[6]鑒于以上四種主體的存在，建議建立以國家、地方政府財政撥款為基礎的多元化的生態補償基金作為資金來源。這種多元化的資金來源渠道主要包括國家、地方政府財政、國債、生態補償稅、非政府公益性組織、企業。

2.自然資源保護地役權的設立與登記

根據《物權法》第158條的規定，自然資源保護地役權通過簽訂地役權合同而設立。地役權的設立無需登記，只要有地役權合同生效，就會產生地役權。但是，自然資源保護地役權作為不動產物權，如果不以登記作為公示辦法，當地役權和供役地權利轉讓時，勢必會造成地役權人和供役地人以外的人無從得知該資源上存在保護地役權，這樣，自然資源保護地役權的效力就會大大減弱。為此，遵循物權法的規定，當事人可以選擇對設定的草原地役權進行登記，作為對抗善意第三人的條件。

3.當事人的權利和義務

實踐中，很多有關自然資源保護的措施都可以通過保護地役權制度來實施，例如，生態效益補償、退耕還林、退牧還草、自然保護區建設、生物多樣性保護區、碳匯區等項目。但是，這些項目都有一個共同的目的，實現對自然資源的保護性利用，在實現自然資源的生態功能的同時也發揮其經濟功能。因此，保護地役權的雙方主體各自擁有特定的權利、義務。

（1）地役權人的權利和義務。地役權人的權利。保護地役權人可以要求供役地人管護自然資源，對供役地人的經營管理自然資源的行為實施監督檢查。自然資源保護地役權人期待通過該權利獲得生態利益產品，因此有權利要求供役地人根據合同規定的方式對自然資源進行管護，以實現自然資源的生態利益。例如，在通過自然資源保護地役權合同建立野生動植物保護區項目中，地役權人有權利要求供役地人為野生動植物提供棲息地，并不得破壞它們的生存環境，不得濫捕野生動物，不得亂采野生植物。對供役地人是否實施管護或者實施的效果如何，地役權人有權利檢查和監督，以便在發現供役地人未履行管護義務或履行義務不適當時，及時地督促供役地人履行該義務，從而保證地役權保護目的的實現。否則，地役權的設定很可能會收不到預期的效果。實踐證明，沒有監督機制的制度是不健全、不完善、不成熟的。

地役權人的義務。地役權人的主要義務是支付地役權報酬。草原、森林等自然資源已經承包到戶，成為牧民、林農獲得生活保障的主要來源之一。地役權人對供役地的利用，應當是有償的。通過支付地役權報酬，一方面，實現供役地人自然資源的經濟效益，另一方面，為自然資源保護行為提供資金。

（2）供役地人的權利和義務。供役地人的權利。供役地人享有按約定獲得地役權報酬的權利，一定條件下的自然資源保護地役權合同解除權，并且擁有在供役地上從事生產經營的權利。供役地人的報酬請求權是實現自然資源經濟效益的前提。在地役權人不履行合同義務（例如不支付報酬）時，供役地人可以解除地役權合同。自然資源保護地役權并不限制供役地人正常的生產經營行為。例如在草原保護地役權合同中，供役地人在保證約定的草原數量、質量的基礎上，可以根據草原本身的條件與特點開展牧草種植、放牧等多種經營。[7]

供役地人的義務。供役地人負有對自然資源進行嚴格保護的義務，限制牲畜放牧數量、林木砍伐數量，不得從事對生態環境造成不利影響的資源開發利用活動，不得獵殺供役地上國家保護的野生動物，接受自然資源保護地役權人的監督、檢查。簽訂自然資源保護地役權合同的主要目的是實現對自然資源生態的保護，因此，供役地人負有積極地保護自然資源的義務。同時，通過限制放牧、采伐行為來保持自然資源的生態環境。另外，也不得從事特定的資源開發利用行為。例如，在草原上進行挖掘發菜等對生態環境造成不利影響的行為。如果供役地人不能履行上述義務，根據地役權合同的約定就必須承擔責任。實際上，這也是生態環境保護責任追究和環境損害賠償的一種方式。

綜上所述，只有實行自然資源保護地役權制度，自然資源生態系統才能夠實現可持續發展，建設美麗中國的美好愿景才能夠實現。

參考文獻：

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[7]李鍇.論我國林地地役權制度的完善[J].江西社會科學，2011，（8）.