浦東新區績效預算改革存在的問題及路徑選擇

摘要： 績效預算管理改革是經濟社會多種因素共同作用的產物，是預算管理改革發展到一定階段的必然選擇。它是市場經濟體制下公共財政發展的必然取向。然而，市場經濟國家在公共預算績效管理方面取得的成功，是建立在完備的制度建設和良好的運行環境基礎上的。浦東績效預算體系建設，必將是一個循序漸進的過程。本文在簡要肯定浦東近年來在績效預算改革方面取得成效的基礎上，較為詳盡地闡釋了其現階段存在的問題，并有針對性地提出了對策建議，以供決策者參考1。

關鍵詞： 績效預算改革；問題；路徑選擇

自2006年以來，上海浦東新區積極借鑒國外先進經驗，結合新區實際，穩步開展有浦東特色的績效預算改革，已取得了階段性成果，主要體現在：一是績效觀念和責任意識進一步加強。通過開展績效評價，各用款單位在關注合規性的同時，更加注重資金使用效果。二是財政精細化、精深化管理水平進一步提高。通過開展績效評價，財政部門先后制定了一系列相關配套措施，各主管部門和用款單位結合工作實際進一步夯實了管理基礎。這些都為下一步全面深化績效預算改革打下了基礎、創造了條件。然而在改革取得進展的同時，我們也應該清醒地看到，改革工作中還存在著一些問題和不足。

一、浦東新區績效預算改革存在的問題

（一） 缺乏統一的績效評價標準

西方許多國家和世界銀行等國家組織都設有公共支出績效評價機構，制定統一的績效評價標準。而浦東缺乏這樣一個有權威性的財政績效評價綜合管理機構，財政績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的、全面的財政支出績效評價。標準不統一使得財政績效評價結果差異大，缺乏可比性。

（二） 支出評價內容不夠完整

評價對象主要局限于項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價考量，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響及投資行為對行業、社會乃至整個經濟運行的影響等。目前的財政績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

（三） 尚未構建規范的指標體系

目前，各有關部門的財政績效評價主要通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規性，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價。由于缺乏科學、規范的方法和指標，影響了財政績效評價結果的公正合理性。

（四） 支出評價結果的約束乏力

由于財政績效評價工作體系不健全，缺乏法律規范，財政績效評價結果只作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任、項目執行過程中的各環節責任人并沒有任何直接約束，不僅使財政績效評價工作流于形式，而且影響了財政績效評價工作的權威性，制約財政績效評價工作的深入開展。

基于上述原因，可以說，浦東績效預算改革仍處于探索階段。其改革的主要內容還只是對項目支出的后評估，即對已經完成的某個項目的效益認定。這種績效評價方式在很大程度上就是對某一項目支出的總結，離績效預算的宗旨還相差甚遠。

二、浦東新區績效預算改革的路徑選擇

（一） 制定明確合理的政府預算績效評價總體目標

根據西方國家績效預算管理實踐，結合浦東預算管理水平和預算管理需要，浦東當前績效預算管理的側重點應放在“責任與控制”和“節約開支”這兩項目標。主要應通過預算支出績效評價，確定資源在政府和市場之間的合理配置，并加強對預算投入有效性的控制，突出財務合規性，力爭低投入、高產出。這是與當前浦東政府職能轉變以及解決預算約束軟化、預算支出浪費等預算管理現實問題的要求相契合的。但從長遠發展來看，績效評價的側重點應該在對預算投入有效控制的基礎上，逐步轉向以提高政府部門組織績效為目標，更加注重對預算結果效益的評價。

（二） 合理劃分績效評價層次，豐富支出評價內容

根據開展財政支出績效評價工作的評價主體和客體不同，可以將財政支出績效評價工作劃分為四個層次：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價以及財政支出綜合績效評價。

1、財政支出項目績效評價。評價主體應該是財政部門、審計部門、項目實施單位及其主管部門（單位），評價對象是財政支出項目效益。

2、單位財政支出績效評價。評價主體應該是財政部門、審計部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。

3、部門財政支出績效評價。評價主體應該是人民代表大會、政府、財政部門和審計部門，評價對象是各個政府部門（使用財政經費的一級預算單位）的財政支出效益。

4、財政支出綜合績效評價。評價主體應該是人民代表大會、審計部門和財政績效評價部門等， 評價對象是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。

考慮到部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價難度較大，可以考慮本著“先易后難”的原則，根據目前的緊迫性，在評價層次上先以項目績效評價為主，再逐步推廣到其他層次的績效評價。

（三） 建立以財政部門為主導的多層次評價體系

1、借鑒西方國家的實踐經驗，由財政部門負責績效評價的整體規劃，并組織和指導政府各部門的績效評價工作。具體而言，新區財政部門的主要職責應是：（1）建立績效評價制度，制定績效評價管理方法和工作規范；（2）對各部門的績效評價工作進行監督、指導和質量控制，審核各部門的績效評價報告；（3）直接組織實施對重要計劃、重大項目的績效評價工作；（4）綜合應用績效評價的結果與信息，提出改革預算管理的相關建議，對預算分配進行調整，提高預算資源分配效率；（5）實行績效評價報告登記備案制度，在一定范圍內公開評價結果；（6）加強績效評價能力建設，組織或委托組織績效評價的業務培訓。

2、逐步建立起包括政府各主管部門及其基層單位、人大、審計部門民間中介評價組織和社會公眾在內的多層次預算支出績效評價體系。政府主管部門負責本部門的預算支出績效評價工作；基層單位是具體實施績效評價的基層組織；人大對政府部門定期向財政部門提供的預算績效報告進行審查監督；審計部門對各部門支出和使用資金情況績效審

計，必要時審計部門也可以選擇部分重大預算項目進行績效評價。特別應借鑒國外經驗，鼓勵和發展民間中介評價組織。此外隨著我國社會主義民主進程的不斷推進，也需要通過一定的途徑吸納社會公眾參與到預算支出績效評價工作當中，建立起政府與公眾之間的良性互動關系。

（四） 加強對預算項目績效考評的控制回顧，充分利用績效評價的結果

1、根據評價的規模和復雜程度，可以采取不同的控制方式。一是可以建立定期檢查機制，采取每月召開分析會，分析績效評價的進展情況；二是可以召開定期會議，每季度向政府報告評價取得的成績，收到的信息反饋意見及相關建議；三是經政府批準后，向項目管理者和部門管理者定期提供項目進展報告；四是采取有效措施，保證評價按規定的時間完成工作任務，尤其對一些大型的評價活動，要在評價的不同階段，分別對預算項目的執行情況及進展情況進行回顧；五是要設立質量標準體系，并采取監督和再評價的方式，保證績效評價的質量。

2、在績效評價的最后階段，或評價即將結束時，要對評價行為本身進行系統的檢查。對評價的檢查與回顧，要結合評價的目標以及相關需求，完成以下內容：一是評價完成比較好的方面及其原因；二是評價完成不理想的方面及其原因；三是下次評價需要注意的問題及操作辦法。通過檢查回顧，總結評價的經驗和教訓，并提出需要引起注意的問題。

3、保證績效評價結果的有效應用也是一個重要方面。績效考評結果要與預算安排相結合，作為下一年度預算支出安排的重要依據。同時要充分使用評價結果，采取相應措施，認識并規避消極結果的出現，以改進目標管理。

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